公共政策分析論文

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公共政策分析論文:對公共政策評估現狀分析及完善思考論文

摘要：公共政策評估在公共政策系統中發揮著很重要的作用，科學的政策評估可以實現政策的價值化和民主化，而當前公共政策評估工作中仍存在著一些問題：政策評估的主體過于單一、在政策評估中缺乏可以量化的標準等。要想有效地提高公共政策評估的價值和效用應該做到：實施政策評估主體的多元化；建立獨立的政策評估組織；明確政策評估標準。

關鍵詞：政策評估對策信息公開

關于政策評估的概念至今學術界未能達統一的共識，有的學者認為政策評估主要是對政策方案的評估[1]。持這種觀點的學者將政策評估視為一種分析過程，其目的在于分析、比較各種不同的政策方案的可行性及其優缺點；也有的學者認為政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，也包括對政策執行、政策監控、政策終結以及政策結果的評估[2]。還有的學者認為政策評估的著眼點應是政策效果，政策評估的主要目的是鑒定人們所執行的政策在達成其目標上的效果，確認政策實施對于政策問題的解決程度和影響程度。筆者認為：政策評估就是依照一定的標準，運用特定的方法，對政策的科學性、可行性及其實施后的效果、效益或者效率所進行的綜合認定、分析。

一我國當前公共政策評估的現狀及存在的問題。

（一）政策評估主體單一，缺乏獨立性的政策評估組織。

現階段我國的公共政策評估主體以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與，使得大多數政府在公共政策評估實踐過程中，只是根據總體安排或以部門為單位，或以系統為一體，通過自下而上的總結報告等形式對本部門或本系統工作進行匯總，在此基礎上，由行政機關對公共政策作出評估和評價，致使在公共政策評估過程中，只重視自身評價，忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價，導致進行意愿表達以及利益訴求的公共政策評估主體單一化。

（二）缺少正確的評價標準和評價方法。

目前從事官方評估工作的人士絕大部分都非“內行人”，因此，他們在進行政策評估時不可避免地傾向于用價值判斷代替事實規范分析。這樣的政策評估與我國現實政治生活和傳統政治文化十分重視意識形態和道德建設的純潔性密不可分[3]。但隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，隨著信息網絡化和經濟全球化進程的不斷加快，人們的思想觀念將不可避免地發生深刻變化。意識形態觀念較之過去有所淡化，道德是非標準也會發生一定轉變，更為突出的是人們比歷史上任何時候都更強調自身的經濟利益。

從而必然引起公共政策評估標準和評價方法的改變。

二完善政策評估的幾個措施構想。

（一）建立多元評估主體。

針對目前評估主體單一化的現狀，公共政策評估可以參照國外的成功經驗，在目前官方績效評估的基礎上，實行政府、黨的組織、權力機關（人大）、專業評估組織（包括大專院校和研究機構）、社會組織和公眾特別是“受到影響的相關利益群體代表”參與等多元評估主體的結合，實現評估主體“多元化”。其中，要特別重視社會組織和公眾代表參與以及專業評估組織的作用。社會組織和公眾作為政府行為相對人，他們參與公共政策評估，能夠提高公共政策評估的客觀性和性，更能夠提高公共政策評估結論的公信力。專業評估組織（大專院校和研究機構）聚集了大批專門從事公共政策分析研究和實踐活動的人士，有利于提高公共政策評估的科學性，更重要的是專業評估組織成員作為“非官方人士”，其觀點和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保障評估結論的客觀真實性。公務員之家

（二）確保評估有關信息的公開和透明。

公共政策評估的過程就是一種信息處理過程。把公共政策制定、執行等各方面的情況作出、科學的描述并公布于眾，無疑有助于公眾了解并科學地評價公共政策。為消除公共政策評估過程中的信息不對稱，一方面需要建立一個完善的信息系統進行及時的信息收集、分析，以滿足公共政策評估的信息需求；另一方面，需要建立相應的信息公開機制，除了國家法律規定應該保密的信息之外，公共政策過程應做到公開透明。另外，還要依法構建相應的問詢制度，作為社會組織和公眾有權依法問詢根據有關法律法規不需要保密的所有信息，而被問詢的機構和成員必須依法根據有關制度和程序作出回應，并且也要對所公開的信息的真實性和完整性負責。信息是決策的前提和基礎，也是評估的依據。沒有真實、詳盡的資料和信息，政策評估的客觀性、科學性將無從談起。所以我國政府應該拓寬政策評估的信息渠道，建立起覆蓋全社會的信息網絡系統，較大限度地實現決策中心、評估組織和公眾之間的有效溝通，較大程度地避免信息的截留、失真，以保障政策評估組織能夠獲得真實、詳盡的信息。為此，我國各級政府和決策機構除了法律應予保密的信息之外，其他一切有關公共政策制定的背景、執行狀況、評估結論等情況應通過公告、網絡等各種形式及時向社會傳播，增強政府行政過程的透明度，杜絕“黑箱”操作。對于政策評估組織來說，將有利于其在節約成本的前提下盡可能多地獲取信息，降低評估成本，有利于評估方法和評估結論的傳播，便于及時了解政策效果。對于公眾來說，可以借助各種信息渠道，發表自己對有關政策的意見和建議，以促進決策的民主化

（三）完善政策評估的制度保障，實現政策評估的制度化、法制化。

制度是政策評估的保障。為實現我國政策評估的制度化，應朝以下方面進行努力：首先，實現政策評估工作的程序化。通過制度規定除象征性或符號性的公共政策外，各項政策在可能的情況下都應進行程度不同的評估。評估者應本著實事求是的精神，力求評估系統、、公正。評估結束后應及時撰寫評估報告，并將評估結論公布于眾。其次，要建立評估基金。政策評估是一次龐大而復雜的系統工程，需要大量的人力長期深入到實踐中去收集各方面的信息，需要耗費巨額資金。因此，必須建立政策評估基金，以免政策評估成為“空中樓閣”。，要重視評估結論，消化、吸收評估成果。任何一項公共政策都必然涉及到社會資源的分配，為防止決策者隨意決策，執行者濫用職權，必須通過制度將評估結論與有關人員的獎懲直接聯系起來，真正實現政策過程的權、責、利相統一，使政策評估在我國發揮其應有的作用。

（四）科學地運用政策評估的方法。

要選擇恰當的評估方法和技術，以提高評估結論的可信度。政策評估決不是一項輕而易舉的工作，要求評估者應熟練地掌握各種評估方法和技術。目前常見的評估方法有前后對比法、對象評定法、專家判斷法、自我評定法等；政策評估的技術主要有計劃評估技術、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等等。這些方法的內涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原則均須精練。應該說每種方法與技術都有其優缺點，都有其適用的范圍。因此，評估者要能夠根據具體的情況，靈活的加以選擇和運用，必要時可以綜合運用各種方法和技術，以提高評估結論的可信度。

公共政策分析論文:公共政策公平性的研究分析論文

摘要：阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。從利益表達——利益綜合——利益認定這個政策價值形成過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體與政策客體的關系及價值的選擇。

關鍵詞：公共政策；公平性；政策主體；政策客體；利益

對“公共政策”這一概念的定義，戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中將其界定為“對一個社會進行的性價值分配”。由此可見，公共政策的核心和靈魂是公共政策的價值取向。它也是我們正確理解和執行公共政策的切入點?！罢咧黧w同政策客體的關系更重要的是一種價值關系，政策選擇本身就是一種價值選擇”，即任何一種公共政策的制定與出臺，都必然包含了政策主體依據特定標準來進行的價值選擇。因此，公共政策的價值取向受政策主體價值選擇的影響，表現出多元的形態，這種多元性表現為公平、效率、民主、秩序等。而阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。本文將從利益表達——利益綜合——利益認定這一過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體（即政策制定者）與政策客體（即公眾）的關系及價值的選擇。

一、利益表達階段

（一）政策主體

首先，政策制定主體是執行權力的擁有者。要做出有效的利益選擇判斷，需要充分了解民情民意，需要根據社會國家的現行狀況來確定公共利益的選擇。因此，在利益表達階段，政策主體的角色是有效的利益表達途徑的提供者，提供可行的運行環境來保障公共利益表達的有效性。可行的環境包括相關的制度和溝通平臺及監督。

1.可行的制度即公民參與制度化。它包含兩層含義：其一是把政策參與的合理要求以合法的、公民認同的法律規范確定下來；其二是通過政治社會化把公民的政策參與行動納入規范的、合法的軌道。我國政府提出的和諧社會，從政策的制定上來說，就是讓各個社會階層有各自的渠道來參與影響公共政策的制定。我國實行民族區域自治制度、村民自治制度、社會聽證制度、行政公開制度等都是富有地方特色的公民參與公共政策制定的形式。政策參與制度化的結果就是形成合法的、有序的、合理的政策參與秩序。公民的政策參與必須而且能夠在制度規范規定的范圍內實現。因此，創建科學合理的政策參與制度規范是公民政策參與制度化的前提。這就必須把我國迅速發展起來的公民政策參與納入制度化的軌道，使公民的政策參與經常化和秩序化，最終形成公民依法參與公共政策過程。

2.電子政務，網上政府的發展，建立了聯絡政府、民眾及其他機構的信息溝通平臺。推進了公眾政策參與的社會化。能夠推動政策參與制度和規范成為公民的一種內在價值認知，成為公民政策參與潛移默化的行動準則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強制轉化為內在的心理需求。

（二）政策客體

政策客體即公眾。公共政策作為社會利益的調節器，是公眾的政策，既代表多數人的利益，也應代表少數人的利益，但決不是特殊階層或少數擁有權力的個人利益的實現工具。為了使得政策的制定能夠滿足大多數人的利益，公眾需要有效地參與利益表達。

為了進一步拓寬公共政策制定中公民利益表達的渠道，政策主體可以完善已有的公民接待日制度、市長公開電話制度、基層意見調研等比較有效的渠道，針對其中出現的一些形式注意現象要通過有效的制度安排加以排除；此外，利益表達主體還可借助報紙、電視、互聯網等大眾傳媒工具來表達本利益集團對于某些政策的主張，或者透過這些傳媒向社會公眾灌輸有傾向的觀點，以形成廣泛的輿論壓力來影響相關政策的制定。

網絡平臺有效地解決了政策客體信息的不對稱問題。任何一項公共政策的出臺都在網絡平臺上能夠事先公示，以增強群眾與政府之間的互動，讓公眾有充分的知情權。這樣公眾能夠更好地聽取意見與建議，減少信息不對稱，增進信息的共通共享，及時彌補政策原本的某些缺陷，從而提高政策宣傳和傳達的效果。

由此可見，政策主體與客體的相互作用，為公共政策出臺的公平性奠定基礎。

二、利益綜合階段

通過利益表達階段對公眾分散的利益信息的采集，政策主體在利益綜合階段開始進行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平與效率價值取向博弈分析的。公務員之家

對于國家來說，重視的首先是經濟發展問題。因此政策主往往會做出政策做到效率較大化。通過利益的表達，有學者提出，嚴重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發展的參與，進而妨礙了經濟的健康發展。還有學者提出我國目前的再分配機制問題也很多，比如公正性的再分配還其本上是個空白。由于再分配機制不健全，因此初次分配中不平等日益擴大的勢頭得不到有效遏制，特別是我國城鄉分割二元結構也體現在再分配機制上。這些學者既作為專家又作為政策客體，都強調了政府行為的不規范操作和收入分配措施不力是收入差距擴大的主要因素。使得作為政策主體的政府有很大空間采取合理措施來防止收入差距繼續擴大，因此，政策主體——政府作為國家核心的公共權力機構，承擔著對社會價值進行性分配的活動，這種分配活動必須借助于公共政策，依據公平價值標準和準則進行。從我國當前的實際情況看，重點就在公平。要彌補這些諸多的不公平，根本的途徑在于政策主體的公共政策中的取向。因此，我國政府公共政策的制定中已經將注重公平、強調公平作為優先考慮。

三、利益決定階段

黨的十七大做出的決策，是根據國家現狀采取的政策選擇。目前從國際上判斷收入差距的基尼系數來看，國家統計局公布的數字表明我國2007年的基尼系數已超過0.48，超過國際公認的警戒線0.4。因此，十七大報告重點提出了“公平”的原則。在報告中，首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要實現公平與效率的統一”，首次提出“教育公平是社會公平的重要基礎”。

四、結語

一個和諧的社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環節，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保障政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保障公眾的利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。

公共政策分析論文:提升農業競爭力的公共政策分析論文

一、影響農業競爭力的主要因素及當前競爭農業的發展趨勢

1.影響農業競爭力的主要因素

農業競爭力是一個綜合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素對農業競爭力的影響方式和影響程度各不相同，并通過農產品生產成本、農產品的實際價格、農產品比較優勢變化、實際質量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現出來。

(1)農產品成本。一般來說，成本與競爭力呈負相關，即成本低，競爭力強；成本高，競爭力弱。而在農業經營中，除生產費用以外，農產品的經營規模、區域布局、生態環境、生產條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農產品成本水平。

(2)農產品的實際價格。一般來說，實際價格與競爭力呈負相關。即在質量相差無幾的情況下，實際價格越低，競爭力就越高；實際價格越高，競爭力就越低。而且，要通過降低農產品的實際價格來提高農產品競爭力，其難度相當大。

(3)農產品質量。一般來說，農產品質量與競爭力呈正相關。即質量越好，競爭力越強；質量越差，競爭力越弱。而且，隨著農產品國際市場競爭日趨激烈，競爭形態已經從產品的價格競爭轉向質量競爭。農產品質量的高低，既決定了農產品在市場競爭中的地位，又決定了農產品市場競爭力的高低。

(4)營銷能力。一般來說，市場營銷能力如何，既決定了農產品在市場的地位和份額，又直接體現了農業競爭力的大小。積極開展充分的市場調研、恰當的市場細分和市場定位、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務等一系列市場營銷活動，不僅是提高農產品市場占有率的關鍵，也是實現農產品市場競爭力的關鍵。

2.當前競爭農業的發展趨勢

今后的農業競爭，將日益趨于白熱化。競爭農業，也將成為推動農業發展的基本特征。其總體趨勢為：

(1)從局部性、區域性向全局性、全國性、全球性方向發展。今后，一個國家和地區的農產品能否占領更多的市場份額，不僅要比較區域內的產業、產品優勢，還要從全國和全球的產業格局比較中尋求低成本、較大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點，認真審定本地區的農產品發展對策，指導產業結構調整，并采用現代化的營銷觀念拓展農產品貿易。

(2)從傳統的經驗指導向信息引導方向發展。要在競爭對手越多越強的條件下取得勝利，關鍵是要充分掌握國內外農業科技發展和農產品供求變化的近期“情報”——農業和農村經濟信息。加強信息網絡的建設，發展現代化的信息技術，更迅速、更地掌握影響農業發展的各方面信息，將是鄭州市必須盡快解決的一項重要任務。

(3)從低技術水平的開發利用向現代高新技術方向發展。只有加快發展現代農業科技,才能在強手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時度勢地搶占農業科技的制高點,集中力量組織對農業生物工程技術的攻關，推進產業化、規?；a,以及滿足市場對農產品品質化、多樣化、無公害、營養保健和廉價方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。

(4)從產后推銷向產前訂單農業、期貨交易方向發展。以產定銷這種被動營銷方式存在著很大的盲目性和無序性，不適應市場農業發展的需要。隨著農業市場化程度的日益提高，農產品產后市場勢必會被產前的訂單農業和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農業、期貨交易等貿易方式，作為今后農產品營銷競爭的重要形式。

二、鄭州農業與國外先進水平的差距

鄭州市農業與發達國家農業的差距，既體現在資源稟賦、財政及物化投入、市場建設等“硬指標”上，又反映在諸如人員素質、經營機制、農民組織化程度、管理水平等“軟指標”上。

1.觀念上的差距

鄭州市基本上還是傳統的農業觀念，認為農村的主要功能是經濟功能，忽略了農業的生態功能和社會功能。而發達國家是現代農業觀念，強調在提高經濟功能的同時，著力發揮其生態功能與社會功能的作用。

2.發展階段上的差距

一般說來，農業分為古代農業、近代農業、現代農業等三個階段。目前，鄭州市差不多是三種類型并存，只有少部分地區進入現代農業階段。而發達國家已進入現代農業。3.農產品質量上的差距

以前，鄭州市農業片面追求農產品數量，忽視了質量，造成農產品質量水平總體較低，并已成為制約出口的隱患。而發達國家的質量農業早已走上了正規。

4.科技水平的差距

目前，鄭州市的農業科技進步貢獻率為40%左右，而發達國家為80%左右；鄭州市農業科技成果轉化率僅為30%～40%，而發達國家為60%～80%；鄭州市農業研究與發展經費占農業總產值的比重為0.2%左右，而發達國家是5%；鄭州市肥料利用率只有30%，而發達國家則達60%以上。

5.農業開放程度的差距

鄭州市農業的開放程度與其他行業相比有明顯的差距；而發達國家的農業基本上是與工業、服務業等“一視同仁”的。

三、從農業政策的重點內容上健全和完善提升鄭州農業競爭力的公共政策

1.把“三品”打造成我市安全品質農產品主導品牌的政策

“三品”是綠色食品、有機農產品、無公害農產品的簡稱。我市“三品”的發展要按照“三位一體，整體推進”的思路，加快發展，樹立我市農產品品牌形象。在發展“三品”時要以推進農業增長方式轉變為核心，提高農產品質量水平為主線，保障消費安全為出發點，樹立農產品品牌為基本目標，以標準化生產為主要手段，標志管理為突破口，監督檢查為保障措施，大力發展無公害農產品，加快發展綠色食品，因地制宜發展有機食品。

2.加速農業產業化進程，健全農業產業化政策

農業產業化將農業再生產過程的產前、產中、產后諸環節連接整合為一個完整的產業系統，通過區域規?；蛯I化的農業資源綜合開發，以科技進步和系列化服務為手段，實現種養加、產供銷、農工貿一體化經營。通過龍頭企業、專業市場、中介組織，把分散的農戶經營與統一的大市場銜接起來；通過按市場需求組織農業生產，興辦加工和運銷企業，把農產品生產同國內外市場需求銜接起來了，提高了生產者抵御市場風險的能力，進而把農業納入了市場化軌道，也為農業現代化創造了條件。

3.推進農業和農村經濟結構優化升級的政策

一是以提高農業產品質量為重點，提高農產品品種品質結構，提高農產品的競爭力；二是大力發展畜牧業和園藝業，發展高效農業，提高農業的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范圍內進行區域結構調整，重組資源要素，提高農業的效率和效益；四是著眼于增加附加值，延長農業的產業鏈條，提高農產品加工業的水平；五是發展二三產業和小城鎮，拓寬農民的就業渠道，增加農民收入；六是實施退耕還林還草還湖，構建農業的可持續發展格局。

4.構筑多元投入機制，完善農業投入政策措施

在市場經濟條件下，資金的投向主要是由經濟效益決定的。而農業投資大多數具有周期長、風險大、比較利益低的特點。所以，政府不但自身要承擔一部分農業投資職能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強對農業的投資。根據我市近期的實際情況，加強農業投入的政策措施，至少包括以下幾個方面：一是嚴格執行《農業法》。充分發揮中央財政對農業投入的引導和調控作用，明確地方政府在支持和保護農業方面的責任，調動地方財政支農的積極性；二是提高農業基本建設投資占政府基本建設投資總額的比重；三是積極鼓勵和引導農村集體和個人增加對農業的投入；四是改革農村金融體制，發揮政策性金融機構的作用，增加信貸資金對農業的投入；五是擴大農業利用外資的范圍和數量，吸引外商投資農業綜合開發。

5.建立健全農業保險制度，為農業生產提供風險保障

我們可以借鑒國外的做法，設立專門的農業保險機構，為農業生產提供風險保障。農業保險要逐步對主要農作物進行全程全季自然災害保險和市場保險，改變小階段如小麥收獲時的防火保險的做法。對農作物和家禽家畜進行市場保險難度大，但這是農民最盼望的保險，也是保護農業、調動農民積極性的重要措施，應試行并推廣。還要開設農民低收入保險，如農民的一年收入達不到一定的數額，保險公司給予適當補貼，保障農民所得，以此來保護農民的基本經濟利益，充分發揮他們在農業生產中的作用。

6.加強農業科技開發和推廣應用，完善農業科技進步政策

在提高我市農業競爭力方面，農業科技起著至關重要的作用，尤其是從長遠的觀點看問題。入世對我市農業科技發展提出的新要求，表現在以下幾個方面：首先，要提高我市農產品的價格競爭力，需要科技發展做支撐。其次，要提高我市農產品的質量競爭力，更需要科技發展做支撐。再次，保護知識產權，對加強我市農業科研力量提出了新要求。一是建立農業科技創新體系；二是改革農業科技機構和服務體系；三是建立新的農業科技發展運行機制；四是建立強有力的農業科技保障體系。

公共政策分析論文:公共政策議程設置模式分析論文

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的原因，政治動員、社會運動、突發事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設置關系更為密切。既然本文的側重點是政策議程設置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關系上。

如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應該關注的問題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什么是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現出來。考察民眾關心的問題與政策制定者關注的問題呈現什么樣的關系，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。

不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的標準，這是把形式凌駕于實質之上。更關鍵的是，什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設置被統治者或少數精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、后者能切實反映前者的內容與排序，即使官員并非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢，其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關門模式

這是最傳統的議程設置模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。

從計劃經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數開始上揚，出現1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩定物價，國務院出臺了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊后，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，并對城市職工的補貼由暗轉明。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際較高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反復強調，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關。[10]

在此背景下，6月9日，《人民日報》發表了評論員文章《改革有險阻苦戰能過關》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種沖擊可以承受。

基于這種樂觀的估計，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關于價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數重要商品和勞務價格由國家管理，絕大多數商品價格放開，由市場調節。8月19日，該方案一經披露，立即在全國范圍內引起新一波搶購狂潮，甚至出現擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。

在物價闖關這個事件中，議程設置沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革后，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設民眾會明白決策者的苦衷。結果1988年全年，居民消費物價指數飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓：“制定一切政策，要從實際出發。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。

如果發現錯誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]

動員模式

與關門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的；與關門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會放棄關門模式而采取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。

中國人民非常熟悉動員模式。在時代，從、三反五反，到總路線、、，再到四清、，幾乎每一次重大的、戰略性的議程設置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發出文件”。

文件既可采取中共中央、國務院文件的形式，也可采取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可采取“近期指示”的形式。

第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強調速度時，則要求傳達不過夜。

第三階段是“認真學習、深刻領會”。學習是指學習文件、社論、輔導材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實質”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優越性。，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。及時是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態，將政府意圖轉化為自覺行動。時代常見的動員模式便屬于第三類，其優點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續、長久地奏效。[12]

改革開放以后，中國在議程設置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經濟中開辟就業渠道（1981年），在農村建立家庭聯產承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經濟體制改革（1984年），推行國營企業工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產階級自由化（1987年），深化企業勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業職工養老保險制度改革（1995年），對公有制企業實行大規模減員增效、下崗分流（1997年），在全國范圍內進行城鎮職工醫療保險制度改革（1998年）。

[13]

內參模式

在內參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

在時代，大部分重要決策都是由、等較高領袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這并不意味著沒有內參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內參模式的特點。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰爭爆發，到8月初，朝鮮人民軍已經解放了朝鮮90%以上的領土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統一指日可待。中國領導人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰室工作的雷英夫等人經過反復研究近期情報后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態勢，使朝鮮戰局發生逆轉。他們進一步預測，9月15日是大潮，美軍這24小時登陸的可能性較大。得知后說：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結束戰爭是不可能了，戰爭肯定是持久的、復雜的、艱苦的”，并隨即作出應對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了較高領導人的戰略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統一工人黨總書記職務的哥穆爾卡再度出山，并要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯元帥羅科索夫斯基返回蘇聯。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說，問題的癥結是蘇聯的大國沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發回的密電中寫到，“華沙的調集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央后來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到、高度贊賞的謝文清調研材料在一定程度上影響了后來中共中央對蘇聯的立場。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發生武裝沖突，從而引發了對蘇聯戰略的討論。有人認為，蘇聯的戰略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內最擔心的則是美蘇是否會聯合反華。1969年底，經過深入調查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數據證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯的根本利益在歐洲。對于發展中德關系，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復仇主義國家”的老框框。通過廣泛采訪，他得出結論，在西德占主導地位的是和平主義。同時，西德經濟發展很快，有擴大國際市場的需要。

如果加強兩國的貿易關系，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領導人訪華，以推動執政黨更積極地發展兩國關系?？戳送跏獾膱蟾婧螅⒋蠹淤澷p，并于1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數次對他發出內部通報表揚。王殊的報告對較高領導人確立中國的全球戰略產生了相當大的影響。后來中德關系果然發展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯合公報，其中王殊功不可沒。[18]

由上面三個例子可以看出，時代的內參模式有三個特點。及時，內參發揮作用的領域主要與國家安全有關；第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。

第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之后面臨著險惡的國際環境，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當時中國較高領導人不得不優先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

改革開放以后，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發生了深刻的變化。如果說時代首先要解決的是自立問題的話，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發展現代經濟涉及廣泛的領域，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現代決策需要，必須代之以決策咨詢群體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。

最早出現的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，并把報告直接送到中央領導人辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統的及時手調查數據。后來，他們又參與了中央關于農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。后來，發展組成員分別進入中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機構。[19]隨著改革向城市和工業方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續到1989年。在此前后，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（后來整合成為國務院發展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經濟活動越來越復雜，研究領域的專業分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關系領域，近年來也出現了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為較高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯系的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]

上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內部報告。這些發行量很小的內參，往往可以直達天庭。較高領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發一些報告。[25]在正規渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術聲望和人脈關系通過非正常程序向較高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領導人上任以后對決策科學化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領導班子十分重視思想庫、智囊團的建設。[28]為此中國科學院提出要“充分發揮國家科學思想庫作用？？增強對國家重大發展戰略的咨詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務”。[30]可以預見，未來在議程設置上，內參模式還會扮演相當重要的角色。

借力模式

在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權者。那么，他們為什么會偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。

在中國，借力模式并不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導向的醫療體制改革。根據1993、1998、2003年三次國家衛生服務調查，改革后城鄉居民的醫療費用支出越來越高，而享有社會性醫療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衛生體制改革的缺陷，也順帶引發了人們對醫療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫療體制改革，讓“國有資產逐步退出公立醫院”。不過，在2005年春，國務院發展研究中心社會發展部和世界衛生組織“中國醫療衛生體制改革”合作課題組卻發表了6份專題報告和1份總報告，證明醫改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報告刊登在內部刊物上，它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉直下。國務院發展研究中心社會發展部副部長葛延風在接受媒體采訪時，透露了總報告的內容。

他指出，未來中國醫療衛生體制的改革應該堅持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會成員都能夠得到基本的醫療衛生服務；二是要強調衛生投入的績效，即在有限的全社會衛生投入水平下，使全民族的健康水平獲得較大限度的提高。而市場化改革不可能達到這兩個目的。[33]幾乎同時，衛生部政策法規司司長劉新明也在《醫院報》上說出了“市場化非醫改方向”的話。[34]這兩則報導一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時間出現大量有關醫改的報導和討論；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場派的學者堅稱，醫改不能走回頭路；[36]雖然衛生部希望回避關于醫改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經打開，如果政府醫改的思路不作重大調整，民眾是難以接受的。[38]看來，智囊們借力之舉相當有效。

上書模式

這里的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機構；在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識優勢、社會地位的人。只有這種人才擁有某種“話語權”，才了解上書的管道，提出的建議才可能被重視。其實，即便是精英們的上書，往往也是石沉大海，毫無反響。清朝不斷“上書各中堂、各大人、各先生”

的龔自珍在《送南歸者》中不是發出過這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書往往在秘書那里就被擋住，很難送到決策者跟前。無論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設置的案例簡直是鳳毛麟角。

上書模式固然很少出現，但并不意味著當代中國沒有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區”被聯合國教科文組織正式批準為世界自然遺產。幾乎同時，2003年8月中旬，國家發展與改革委員會通過了怒江流域水電開發方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環保組織的反對。

一方面，他們通過各種方式動員媒體發出反壩的聲音，爭取輿論支持；另一方面，他們上書國務院領導，要求停止怒江水電梯級開發。2004年2月中旬，在發改委上報國務院的報告上，國務院總理親筆批示：“對這類引起社會高度關注、且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”，暫時擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，總理赴云南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設停工已久，地方不知如何進退，希望中央能盡快定奪。溫總理回京后，即指示發改委、環?？偩?、水利部等有關部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。由于擔心怒江工程重新啟動，61個環保組織和99位個人又于2005年9月起草一份公開信，并將它呈送國務院、發改委、環?？偩值扔嘘P部委。[40]與此同時，支持開發怒江水電的人也上書中央領導，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰，使中央到目前為止還沒有對怒江工程定案。民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，這在中國恐怕還是及時次，成為一個標志性的事件。

隨著社會自由度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發言權。

因此，上書今后有可能變成影響中國議程設置的主要模式之一。

外壓模式

與上書模式一樣，在外壓模式里，議程變化的動力來自政府架構之外。它與上書模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在上書模式里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置；在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個特點。

及時，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，會越來越難分辨誰是倡導者。這時的關鍵是議案的民意基礎到底有多廣，是否對決策者構成足夠的壓力。說到民意，我們應該區分兩部分民眾。一部分是所謂“關切的民眾”（attentivepublic），一部分是一般大眾（generalpublic）。前者在數量上永遠是總人口的一小部分，但他們對公眾議題不僅十分關心，而且相當了解。他們對議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點圈。后者是大多數人，他們對多數公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期、執著地卷入某項爭議。正因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變為政策議程。[42]

第二，外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變為相當多人關切的公眾議程，否則壓力便無從產生，而這個過程需要時間。即使某個議題已經提上了公眾議程，要最終進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其他模式長。

第三，由于頭兩個特點的存在，研究者很難斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設置。他們能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動聯系起來。

上述三點是一般情況下外壓模式的特點。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”

（focusingevents），引起社會的普遍關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，如災難、事故等，它們會對某一群人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益產生潛在的傷害。這類事件的發生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點的集中有助于打破已往的力量平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論里占據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短期內調整政策取向。

因此，有學者把焦點事件引發的反應階段稱之為“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦點事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

過去，在中國議程設置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。盡管早在1980年代中期，中央領導人就在提出決策科學化的同時，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來？壓力為什么會產生影響議程設置的效果？

先看壓力的根源。雖然中國經濟在過去四分之一個世紀里高速增長，但不惜一切代價追求高增長率也帶來一系列嚴重問題。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括環境危機、貧富懸殊、缺乏經濟與社會安全等。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由于社會分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們也往往愿意犧牲短期的個人利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨著社會日益分化，改革的金字招牌脫落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對新推出的改革不再毫無保留地支持，而是對帶有“改革”標簽的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發“改革”財的學者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革到了強調經濟社會協調發展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。

那么潛在的壓力是如何轉化為現實壓力呢？四個領域的變化發揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。

先看利益相關者的施壓。當社會分化不太嚴重時，各利益相關群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨著社會分化程度提高，各利益群體對自身利益變得更加敏感，會產生向決策者施壓的沖動。當然，沖動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關鍵是利益相關群體的動員能力。在所有利益相關群體中，擁有政治和組織資源的地區無疑最強。

區域政策是利益相關群體施壓的一個例子。1980年代中期以前，中國存在地區差距，但問題并不突出。其后，由于國家政策明顯向東部傾斜，導致東西部差距迅速擴大。[48]1990年代初，學者與政策研究者就地區差距展開了一場爭論，當時的主流要么認為中國地區差距沒有擴大，要么認為地區差距不算太大。[49]鄧小平也主張應等到“本世紀末達到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”

地區差距問題。[50]不過，落后地區不愿再等了。這時，在每年的全國人民代表大會上，都有來自內陸的代表公開表示對中央傾斜政策的不滿。面對內陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠景目標綱要指出：要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距。可惜，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代后半期，對政府區域政策的批評不絕于耳。在這個背景下，1999年中央提出了西部大開發戰略，國務院并于次年成立了西部地區開發領導小組，正式進入西部大開發的實施階段。[51]其后，在全國人大上，面臨巨大轉型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰略。2003年9月，“振興東北地區等老工業基地”終于正式也成為中國政府的“戰略決策”。[52]

再看非政府組織的卷入。在過去20年里，中國目睹了一場前所未有的社團發展。截至2006年3月底，全國共有各類在民政系統注冊的社團近17萬個。[53]事實上，在民政部門登記注冊的組織僅占社團版圖的一個角落。大量組織選擇注冊為商業機構，或者干脆不注冊。[54]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需注冊，如那些在企業、機關、學校、街道、鄉鎮和村落內開展活動的社團。加上未注冊的組織，全國至少有50萬以上的社團。[55]

大多數社團對公共政策沒有興趣，但有一類社團較大的關注點便是公共政策，即倡導性社團。人們習慣于把這類社團稱為“非政府組織”或“NGO”。在中國各類NGO中，環保NGO最為積極。1990年代以前，中國也有環保社團，但絕大多數是自上而下組建的、半官方的環境科學研究團體。那時環境污染問題還不太突出，民眾對此不太關心。因此，那時的環保社團要么研究多于行動，要么干脆沒有什么行動。1990年代以后，生態環境惡化日漸顯著，人們的環保意識也逐步高漲。在這個背景下，涌現出一批民間環保NGO.[56]進入新世紀，民間環保NGO（尤其是高校學生團體）開始在各地大量出現，并呈逐年增加的趨勢。據不統計，全國現有2000多家環保NGO.[57]它們的經費主要靠自籌（相當大的比重來自境外）。除了開展環保教育、配合政府編制環保計劃、擔任有關機構環保顧問外，這些環保NGO還竭力呼吁改善生態環境，并動員各種力量干預破壞環境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。

環保NGO數量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯系。傳媒把環保NGO的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。

中國的大眾傳媒不僅充當了環保NGO的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設置方面扮演著越來越積極主動的角色，進而影響到政策議程的設置與調整。傳媒的議程設置功能有三個層次：報導或不報導哪些“議題”，是否突出強調某些“議題”，如何對它強調的“議題”進行排序。[59]這里說的不是指某幾家傳媒機構的某幾次報導，而是指傳媒整體在較長時期里的報導活動。很顯然，不進入及時個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，1980年代的煤礦事故比現在更普遍、更嚴重，但當時并沒有成為公共議題。1990年代中后期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視，不僅進入了及時個層次，還進入了第二個層次。[60]在一個較長時期里，進入第二個層次的議題當然不止一個，這時，如果傳媒對一系列“議題”的報導呈現一定排序的話，也會影響公眾對這些議題重要性的判斷。

近幾年來，中國民眾對三農、農民工、生態環境、公共衛生、醫療保障、貧富差距等問題的關切，在很大程度上是傳媒強調的結果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”

上。[61]為什么黨的喉舌近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因為媒體的量和質都發生了巨大的變化。

在量方面，與改革初期比，電臺的數量增加了三倍，電視臺、報紙、雜志的數量都增加了十倍以上。[62]質的變化更為深刻。從1980年代開始，傳媒便開始市場化，這個進程在1990年代以后加快?，F在，國家仍掌握電臺、電視臺、報紙和一些刊物的所有權，但失去了國家財政撥款的傳媒機構必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構的主要驅動力，其日常運作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當然黨和政府的機關報、機關刊物的自由度比較小，但這些傳媒機構在轉向傳媒產業的過程中，都增設了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環球時報》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯合報業集團屬下的《新民周刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新周刊》，以及南方報業傳媒集團屬下的《南方周末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀經濟報道》等。本來就不屬于黨報系統的《中國新聞周刊》、《財經》、《商務周刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開辟或增加新聞評論和公共事務討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經波及廣播和電視媒體。

在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”，不時報導敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開辟表達的空間，促使某些民眾關心的議題變為公共議題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。

大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統媒體內部，還來自新興網絡媒體，如互聯網、手機短信等，尤其是互聯網的興起迫使傳統媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務提供更開放的空間。

如果從1994年4月20日中國正式進入互聯網之日算起，中國進入網絡時代不過10余年。

然而，互聯網的發展可以用“爆炸性”來形容。1997年初，全國的互聯網使用者不過區區62萬人；到2006年1月，這個數字已經暴增至1111億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。2000年前，由于網民數量低于1000萬，真正意義上的網絡媒體還沒有形成。隨著網民在2001年突破2500萬，情況開始發生變化。2002年，當網民超過4500萬時，網絡輿論急遽升溫。2003年，當網民達到7000萬時，網絡輿論風起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無怪乎這一年后來被人稱作“網絡輿論年”。[63]此后，互聯網成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公眾議程設置的影響越來越顯著。

與傳統媒體比較，互聯網較大的特點是人人都是潛在的信息者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播范圍可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能在暗箱中操作。[64]

出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體后，公眾議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程說到底是由屈指可數的傳媒機構設置的，政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（而不是傳媒機構認為重要的問題）變為公眾議程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農民工討取欠薪、醫療體制改革失敗、郎咸平批評國企改革等一系列網上討論活動中，網絡輿論都顯示出設置公眾議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關心的公平正義原則。

由于網絡已成為反映民意的渠道，中國的較高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席和國務院總理都透露，他們也曾親自上網，了解輿情。

2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯網等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統內參報告以外，國務院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯網信息摘要》，報送國務院領導。[65]近年來，不少大案如安徽阜陽假奶粉案、廣州農民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達國務院的。[66]從高層對網絡輿情的高度關注，可以看出網絡媒體的影響力之大。

當然，網絡媒體與傳統媒體并不是相互對立的，它們的作用可以互補。

當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統媒體往往會馬上介入，進行采訪和深度報導，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變為公眾議程的一部分。在更多情況下，網絡媒體與傳統媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰?！皩O志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網絡普及以前，廣州地區的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調查性或揭露性的報導，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導就有6則之多，但都沒有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學傳媒的研究生在著名BBS提供網站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區公布了這個消息?！疤一▔]”是全國各地媒體從業者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報》深度報道記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關部門以后，于4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露。[68]其后，別的媒體紛紛轉載。但更重要的是，這時中國的互聯網已擁有近7000萬網民，孫志剛事件在網絡上引起了強烈反響。如果沒有網民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣很快風平浪靜。然而，借助網絡的威力，這個事件導致輿論嘩然，形成強大而持續的民意壓力，并最終推動政府于6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網絡媒體與傳統媒體交叉作用竟能這么快導致一項制度的變革，不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。

除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數情況下，輿論影響公眾議程的設置、進而影響正式議程的設置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡，包括三農問題、農民工問題、戶籍改革問題、義務教育問題、公共衛生問題、醫療保障問題等。在所有這些領域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調整要早3至5年，前者對后者的推動作用毋庸置疑。[69]

最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領域，但人們逐步認識到，具體政策之所以出現偏差，是因為中央政府采取了“效率優先”的整體政策導向，[70]地方政府則為了追求GDP高增長率而不惜一切代價。于是，近年來在網絡和傳統媒體上，我們看到對這種政策導向的普遍質疑和強烈抨擊。面對輿論壓力，中央決策層不得不作出回應。為了緩解批評，2002年年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現實告訴人們，初次分配中的不公平問題（如老板、經理與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財稅等再分配杠桿來調節是遠遠不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學發展觀”

大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會干脆放棄了“效率優先，兼顧公平”

的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果”。[74]從“發展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP增長，到“以人為本”、“共同富?！?、“構建社會主義和諧社會”，是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質疑反思，沒有新興與傳統媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導向出現如此巨大的轉折是難以想象的。[75]

在今日中國，六種公共政策議程設置模式依然并存。但與和鄧小平時代相比，強人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”

逐漸式微，“內參模式”成為常態，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。用執政黨自己的術語來說，議程設置已變得日益“科學化”和“民主化”了；或用國務院總理的話來說，議程設置“突出了著力解決經濟社會發展中涉及全局和人民群眾關注的重點問題”。[76]雖然“科學化”

和“民主化”

的程度未必盡如人意，但從這個角度觀察，我們可以看到，中國政治的邏輯已經發生了根本性的變化，而西方舶來的“威權主義”分析框架則無力把握中國政治中這些深刻的變化。在過去幾十年里，這個標簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國政治在此期間發生了翻天覆地的變化，貼在中國政治上的標簽卻一成不變。如此荒唐的概念與其說是學術分析工具，不如說是意識形態的詛咒。

現在已經到了徹底擺脫這類夢囈的時候了。

公共政策分析論文:公共政策與制度因素分析論文

一、制度制約公共政策

在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。

首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益較大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益較大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益較大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。

其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。

諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范性行為準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。

及時類是規范性行為準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、政變等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。

第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種具有代表性的說法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。

事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如及時部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變較高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。

(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。

我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。

三、政策主體對制度的影響

制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。

（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：

（1）、強制的程度。

（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）

也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。

制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。

（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行?？梢哉f，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的官僚主義作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。

（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。

（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。

以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。

泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國及時座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。

結論

本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。

眾多制度分析學家對制度的定義以及分類的探討包含了一個普通的事實：制度制約政策，制度對政策是真包含關系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學的凸現及廣泛應用，又使得人們發現：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個結論：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種負面影響對制度的沖擊力相當大。

內容摘要

本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當大。

公共政策分析論文:公共政策執行監督分析論文

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公共政策執行監督主體地位不高，缺乏監督權力

要監督，就必須由監督權力。公共政策執行監督體現著監督權對執行權的制約。監督的效果在很大程度上取決于監督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執行監督主體的實際情況來看，大多數監督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監督乏力。在行政系統內部，行使公共政策執行監督權的監察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：“縣級以上地方各級政府監察機關對本級政府和上級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監督中沒有體現出應有的獨立性。在行政系統外部，行使公共政策執行監督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現在監督方面的法規不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大的監督作用。[2]

（二）公共政策執行監督主體功能不全，缺乏監督合力

公共政策執行監督主體以不同的方式在公共政策執行過程中發揮著監督功能。但是監督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監督資源和監督力量，形成監督合力，充分發揮監督實效，體現多元監督的優勢：⑴黨的監督。中國共產黨，是領導社會主義建設的核心，在監督的多元主體中處于核心地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發揮重要的作用。但是，中國共產黨發揮監督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監督，并不能對公共政策執行過程進行的動態跟蹤監督。⑵立法監督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執行的監督在理論上應該是最有效地、最的。但實際上，權力機關在行使監督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監督方式單一，程序不完善，通常僅限于執法檢查、質詢等。”[3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的性。⑶司法監督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執行過程的監督受到很大程度的制約。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產權。公共政策執行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規定，則不能成為行政訴訟的監督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執行監督。⑷其他各種社會監督。在我國主要包括政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據我國《憲法》和有關法律的規定，他們享有各種形式的監督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的較大優點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的和地位，并且供他們發揮公共政策執行監督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執行監督的效率。

綜上所述，不管行政系統內部的監督，還是行政系統外部的監督，在發揮公共政策執行監督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現“弱監”、“虛監”則是必然表現了。

三、從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境

“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執行和公共政策執行監督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執行監督就沒有保障。作為公共政策執行監督的有效保障方式之一，沒有責任的監督是難以想象的，因為“一個地區或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態度和責任心有著很大的關系”，“少數領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現行的行政體制和監督體制還是有著不相容的地方。作為一種監督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監督權力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。

（一）“問責制”中權責不清、主體缺位

作為公共政策執行監督的一種方式，在很多情況下，監督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。

“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監督關系。因為在這種問責的監督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監督互動。但是在現實的公共政策執行監督中，往往是下級因失誤影響了政策執行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。

（二）“問責制”定位不清

作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！皢栘煛辈⒉皇切姓幏值囊环N，在相關的行政法律法規中并沒有對它明確界定。所以，作為監督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現實的公共政策執行監督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。

[摘要]加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

[關鍵詞]公共政策執行監督公共政策執行監督主體困境問責制

公共政策分析論文:公民參與公共政策制定分析論文

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。

2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展

首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保障、物質和必要的設備保障等。

3.政治現代化促進公民參與公共政策

我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。

2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。

3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。

三、實踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。

及時，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。，公民參與會導致社會不滿及不安?，F代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。

與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：及時，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。

四、公民參與的現實問題及對策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。

1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

關鍵詞：公民參與；公共政策；民主

公共政策分析論文:公共政策評估標準分析論文

1研究背景

伴隨著春節的來到，春運大潮又向人們涌來，一張小小的車票再次牽動了中國13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個老大難的問題又一次被推向了輿論的風口浪尖。火車票作為一種壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限量的發售模式，多少年來，無論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對此始終不作任何回應。

2008年，對于大多數房地產商而言，這個冬天來的有點早。伴隨著全球經濟的衰退和我國房地產近期政策的推行，房價大幅縮水，老百姓持幣觀望，開發商惶恐不安，房市岌岌可危。面對如此窘境，如何對當前的房地產政策進行評估并制定下一步政策，成為了我國政府面臨的重要問題。

近年來，我國各個城市都在進行著轟轟烈烈的“大建設”，然而這個大建設卻通常分三步走。最初制定方案時考慮不，不得已又重來一遍。試問最初對公共設施改造政策進行評估時，為何沒有考慮到這些問題？

包括上述問題在內的各種社會問題的出現，若究其深層原因，不難發現公共政策評估的標準在一定程度上出現了偏頗，因此，我們有必要對公共政策評估的標準進行深層次的研究。

2傳統公共政策評估標準及存在的問題

政策評估就是評估主體依據一定的評估標準，按照相關的評估程序，就政策過程的各個不同階段、不同環節，包括政策產出和政策影響進行一定的評價，以判斷政策結果滿足需要的活動。政策評估活動實質上是一種價值判斷，要進行價值判斷，非有價值尺度不可，這個價值尺度就是評估標準。傳統政策評估標準包括了生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。長久以來，由于市場經濟的發展和所有制結構、分配結構、產業結構的變化，社會利益結構開始轉型，利益主體多元化顯現。政府根據社會客觀規律和不同利益主體需求，在對政策評估時往往更偏向于生產力標準，提倡效率優先，兼顧公平。

可以肯定地說，效率、公平作為我國公共政策的基本價值取向，是符合我國現實國情和社會主義市場經濟發展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各個利益主體追求利益的較大化，使公共政策實施的結果并不能保障實現效率與公平的均衡。

此外，由于我國傳統的政策評估體系在目標、方法和結果上都存在著一定的不科學性和人為操作性，例如：不考慮政策目標達成情況，只要政策制定與執行者的行為動機和出發點被認可，則該項政策就會被肯定；同樣，不論政策執行時采用何種辦法，只要效果良好就對其予以認可；此外，只要政策的實施過程符合程序規定，無論效果好壞，均認為政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“雙刃劍”——往往是伴隨著某項改革政策的出臺，部分人受惠，而另一部分人則受損，如下崗分流、減員增效等等。隨著改革的深入，長期積累下來的一系列深層次的矛盾和問題凸顯出來，伴隨著公平與效率失衡的，是經濟與社會發展的失衡，城鄉與區域的失衡，強勢群體與弱勢群體的失衡。

提高經濟效率，保障社會公平，其最終目的在于關心人、解放人、尊重人、不斷滿足人的需求和促進人的自由發展。過于追求效率而忽視公平，無法體現公關政策以人為本的制定與評估標準。如何使絕大多數人享受改革的成果，如何保障人的基本權利和利益需求，如何有效保護弱者的利益，如何有效調動多數人改革的積極性、創造性，如何有效解決收入差距擴大、區域經濟發展失衡問題？這就必然涉及到公共政策的核心價值與評估標準是否能夠堅持以人為本。

3公共政策評估的人本標準

公共政策的價值取向涵蓋了“效率”、“公平”、“公正”、“發展”等元素，但是歸根結底，其核心價值應該是“以人為本”，是實現公民主體利益的較大化。以人為本不同于以物為本，不同于以官為本，不同于以階級為本，不同于以民為本。

3.1人本與物本、官本、階級本、民本的區別

（1）以物為本。人本都通常是相對于物本而提出來的，當前的物本思想片面的、不科學的認為：發展就是經濟的快速運行，就是GDP的高速增長，它忽視甚至損害了人民群眾的需要和利益。這種發展觀“見物不見人”，其實質是一種“以物為本”的思想。

（2）以官為本。中國幾千年的封建地主階級官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行為中打下了深刻的烙印，一切都以上級為本、以官為本。上級的吩咐，無論正確與否，通通照辦，將老百姓的福利、權利踐踏于腳下，就是以官為本的真實寫照。

（3）以階級為本。在階級斗爭的年代，共產黨的方針就是：個人不能為本，個人必須以自己的階級屬性加入一個組織，以一個群體為本，如果一個人不是黨員，就是社會主義公民，就是階級斗爭的局中人。人類社會的生產關系存在著階級屬性，但是生產力是沒有階級性的。如今若仍然過分強調人群中階級的對立，是不正確。

（4）以民為本。在中國歷史上，“人”和“民”有時通用，人本也即民本?！懊駷橘F，社稷次之，君為輕”，就是中國儒家政治哲學的集中表述。但在當代，作為一種哲學價值觀，人本和民本又是不同的，因為民是相對于官而言的。

（5）以人為本。以人為本所講的“人”，包含兩層含義：一是指全體社會成員。所以，以人為本中的“人”，包括了受我國法律保護的一切社會成員。二是指人民，人民是“人”的主體和核心。在人類社會發展的進程中，人民始終是以占人口大多數的勞動者為主體、在利益一致基礎上形成的較大的人群共同體。因此，我們應該從“人人”和“人民”兩個層面去理解以人為本的真實含義。

3.2公共政策評估的人本標準

（1）公共政策要將人作為出發點和最終目的。為了更好地滿足人的物質、精神和政治生活的需要，才有必要制訂和執行公共政策。任何公共政策都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提，以是否實現增進人民的福祉和實現人民當家作主的權利為根本的價值尺度。

（2）公共政策要突出人在社會發展中的主體地位。公共政策的制定不僅要以人民群眾的實踐經驗為基礎，更要調動人民群眾參與公共政策的積極性，讓人民群眾對公共政策有知情權和建議權，并成為評價公共政策的最終。

（3）公共政策要賦予每個社會成員平等受教育的權利，為每個社會成員提供充分發展的空間，為人的自由發展創造良好的制度、生活和工作環境。

（4）公共政策要充分體現人文關懷。公共政策不能見物不見人，要充分理解人的情感、尊重人的價值、捍衛人的尊嚴，為人民群眾創造精神愉快、社會和諧的人文環境。

4公共政策評估中人本標準的體現

4.1改變傳統公共政策理念

改變公共政策理念，把人的發展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必須以人為主體、以人為動力、以人為中心、以人為目的。要破除把人作為發展手段的陳腐觀念，不能片面強調人民的義務、責任和奉獻，而應該以實現人民的權利、利益和價值為中心，一切踐踏人民基本權利、損害人民根本利益、妨礙人民實現理想的政策，都是不能容忍的。

4.2正確認識人民群眾的主體地位

人民群眾是國家和社會的主人，是公共政策的主體，通過什么樣的手段和方式更有利于實現正確的政策目標，要經過人民群眾的充分討論，有的還要經過人民公議或者公決。政府必須改變單方面隨意決定政策手段和方式的習慣。當然，人民群眾也是政策的客體，但決不是被動的政策對象。公共政策必須充分尊重人民群眾的基本權利、人格尊嚴和愿望，逐步減少行政強制手段，充分發揮誘導、勸說、道德教化等人性化的工具，切不可任意擴大政府的強制權力而剝奪人民群眾的基本權利。

4.3樹立全新的公共政策目標體系

樹立全新公共政策目標體系，要把本末倒置的公共政策目標重新排序。就要求我們：

（1）明確公共政策的最終價值目標是人的自由發展。因此，政策的制定要充分考慮滿足人的精神生活和政治生活需要、滿足人的長遠發展需要、滿足后代人的發展需要。以犧牲人的生存和發展環境為代價的公共政策是不能容許的。

（2）建立以人為本的經濟社會發展指標體系。改變片面追求經濟指標和經濟增長速度的核算體系，必須使經濟增長為人的發展創造條件。

（3）改革領導干部政績評估考核體系，矯正經濟增長“一俊遮百丑”的片面考核辦法，端正領導干部的政績觀。以是否促進人與自然、人與社會和人與人協調和諧發展，是否有利于提高經濟增長的質量和效益，是否有利于改善人民的生活質量和發展環境為評價政績的基本依據。

4.4改革公共政策運行機制

（1）正確確立公共政策目標。政府應該按以人為本的科學發展觀要求，把有關人的生存和發展需要的問題優先確定為公共政策目標，把保障全體社會成員的生存需要擺在公共政策問題的首位。要逐步提高保障人的發展需要在公共政策問題中的地位。

（2）建立開放的政策制定體系。要保障政策制定主體在政策問題界定、信息收集和意見征集等方面溝通渠道的暢通，鼓勵各方面的利益主體包括地方、部門政府、政府官員和公眾等從各個方面提出不同的意見要求。不斷拓寬公共政策問題進入政策議程的渠道，改變少數政治精英壟斷政策議程的不合理狀況，較大限度地保障人民群眾的參政權。廣泛建立政策聽證制度，完善民意調查體系。

（3）搭建公眾監督平臺。人民有權知道、監督、參與與自己切身利益相關的信息與公共項目；也有權評價、監督、了解執行公共項目的各級管理者。因此，政府考核機制應當搭建一個公眾參與的平臺，人大、政協、司法、媒體、人民團體等作為這個平臺的主要支柱，將成為人民群眾表達自己要求和呼聲的民主渠道。

摘要：隨著改革開放的深入，各種政策相繼推出，由此帶來的社會問題亦漸漸凸顯，因此，我們有必要對當前政策的評估標準進行深層次的研究。本文通過對傳統公共政策評估標準及存在的問題進行了分析，指出公共政策評估必須堅持以人為本，并在此基礎上對人本標準進行了闡述、比較，提出了公共政策評估人本標準的實現方式。

關鍵詞：公共政策；評估標準；以人為本

公共政策分析論文:公共政策執行偏誤分析論文

1我公共政策執行偏誤的主要表現

作為政治系統輸出的主要內容,公共政策本質上是一種性的社會價值分配方案。然而,公共政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案,其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮,再好的公共政策也只有通過有效的執行才能保障其目標的實現。然而,由于受到各種因素的影響,政策執行的結果往往未能達到預期的目標。具體來說,公共政策在執行中出現的偏誤主要表現在以下幾個方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執行者在實施政策的過程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來貫徹執行政策,而是將政策束之高閣,陽奉陰違,敷衍塞責,從而使嚴肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問題,實現具體目標[2]。

(2)政策選擇執行

現實中運行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標的小政策組成,一些政策執行主體往往對政策“斷章取義、為我所用”,只執行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執行,“見了黃燈趕快走,見了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤”,置國家政策原則于不顧。這種選擇性執行使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發揮,政策目標的實現也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執行過程中被加進原來政策所沒有的內容,使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導致政策擴大化。政策附加的主要特點是執行者在原政策的基礎上自行設置“土政策”,打著結合地方實際的旗號另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導致政策執行變形。以我國的計劃生育政策為例,我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數量,提高人口素質,但在一些地方,計劃生育罰款卻是鄉政府財政收入的一個重要來源,有些地方竟把生育第二胎的指標公開拍賣,偏離了計劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執行者在傳達和執行中對政策精神實質或部分內容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋,從而導致政策失真,甚至被替換為與原政策不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執行者對現有的政策不認同、不接受,從而產生抵制情緒,使公共政策不能夠執行到位,達不到預期的效果。例如,近年來,我國一些地方政府過分強調自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對中央宏觀調控政策一再置若罔聞,甚至逆風而行,“你說你的,我干我的”,抵制心態異常頑固。

(6)野蠻執行公共政策

在當前社會主義市場經濟條件下的公共政策執行應更注重法律手段、經濟手段和思想教育手段的運用。然而目前我國在公共政策執行過程中普遍存在著濫用行政手段的現象,有的公共政策執行人員對執行對象動輒命令、強制,使執行對象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執行中扭曲變形,演變成野蠻執行,導致干群關系緊張,極大地影響了執行效果。還有一些政策執行人員向執行對象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運用,一旦執行對象對政策不理解,出現為難和抵觸情緒,執行人員就采取制裁、經濟處罰等方式,野蠻執行公共政策。更有一些政策執行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀的方法執行公共政策[3]。

3我國公共政策執行偏誤的主要原因

當前公共政策執行出現偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質量問題是影響政策執行效果的首要因素。一項政策能否得到有效的執行,往往取決于政策本身是否科學合理。政策執行偏誤產生的一個前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說來,政策是否存在缺陷主要從以下三方面來考慮:一是政策是否合理。如果一項政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況,政策所規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律,那么政策本身便缺乏合理性,導致其在執行過程中將表現出政策行為規范與客觀實際的強烈沖突,使政策執行失去了實踐基礎。政策執行機關在執行這種缺乏合理性的政策時,理所當然地會選擇“上有政策,下有對策”的方式來敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴格的執行界限、科學的操作程序、的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執行者與政策目標群體無所適從,同時,缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清,導致執行者有空子可鉆,對政策隨意變通,同時也為有關領導化解“風險”提供了口實。三是政策是否“前后左右”協調一致?，F在,有許多政策是政出多門,莫衷一是。面對眾多相互沖突的政策時,政策執行者不得不采取“挑選法”———頂頭上司的優先,其他領導的靠后;經濟監督、杠杠部門的優先,其他部門乃至黨政機關的靠后;領導個人交辦的優先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機會均等、公平競爭”的原則,必然導致國家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執行。四是政策是否多變。今天制定一個政策,時隔不久,情況發生了變化,又匆忙出臺一個新政策,頭痛醫頭,腳痛醫腳。政策多變,朝令夕改,法無常規,缺乏穩定性和連續性,就無法建立起政策的性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執行主體的原因

任何一項政策最終要靠執行主體來實施,現實中政策執行偏誤在很大程度上是由于政策執行主體的原因造成的,這表現在:

1)政策執行主體的素質不高

由于歷史原因,我國公務員與發達國家公務員比較起來,素質普遍不高,從而,文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德滑坡;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任;理論水平低導致官本位思想嚴重。少數領導干部沒有系統接受現代政策、科學知識的訓練,很難形成科學行政必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點難免對政策執行產生不良影響。

2)執行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執行中“按章程辦事的運作”,“受規則約束的運作”,“形式主義的非人格化的統治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現,這是真正的管、卡、壓”[4]。書面形式的行政法規約束不了現實社會中的官場邏輯,人格大于機構和法律。顯然,不依法行政是造成公共政策執行效率遞減的重要原因。

摘要:公共政策執行在整個行政管理活動中有著十分重要的地位。然而,由于許多因素的影響,在我國政府施政的過程中,不同程度地存在著公共政策執行偏誤的現象,引起了經濟、政治、社會生活的無序和混亂。本研究在分析了公共政策執行偏誤的現象、原因后,提出了相應的解決對策,為保障公共政策的順利執行提供參考。

關鍵詞:公共政策;執行偏誤;矯正

公共政策分析論文:公共政策政策評估分析論文

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統一的、被絕大多數學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執行力、社會發展總指標。張國慶在《現代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執行等各個環節都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現。政府在制定公共政策的過程中為了實現帕累托，就必須注意通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現和照顧較大多數人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正，是否體現和維護了較大數的利益。

4.政策的效率標準

經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優劣和政策的執行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現了效率標準和績效標準的統一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發展。

其次，生產力標準最能體現公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續不斷的發展公共利益的目的。

再次，從現代公共政策環境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務主要手段的公共政策，它的價值就是提升政府機關的生產力，推動社會生產力的發展，回應公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產力標準在公共政策評估標準中的首要地位。

，生產力標準也涵蓋和統率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產出；回應度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產力標準與公正標準也是統一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產力的發展，也就越符合生產力標準。

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環節檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環節通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

【關鍵詞】公共政策政策評估標準生產力

公共政策分析論文:我國公共政策執行偏誤分析論文

摘要:公共政策執行在整個行政管理活動中有著十分重要的地位。然而,由于許多因素的影響,在我國政府施政的過程中,不同程度地存在著公共政策執行偏誤的現象,引起了經濟、政治、社會生活的無序和混亂。本研究在分析了公共政策執行偏誤的現象、原因后,提出了相應的解決對策,為保障公共政策的順利執行提供參考。

關鍵詞:公共政策;執行偏誤;矯正

1引言

公共政策執行是國家行政機關及其組成人員通過運用各種手段,將公共政策的內容轉化為現實,從而實現公共政策目標的一種行為。公共政策執行是公共管理活動的中心環節,是實現政策目標,解決政策問題以及實現社會公共資源性分配的主要途徑。對此,美國公共行政學者艾利森指出:“在達到政府目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執行”[1]。這表明公共政策執行在公共政策活動及其生命過程中具有至關重要的地位和作用。然而,在公共政策執行過程中,由于各種因素的影響,常常導致公共政策執行出現偏誤,公共目標不能預期實現。在國內外的政策實踐中,政策執行出現偏誤的問題普遍存在。由于體制轉軌和社會轉型等方面的原因,當前我國這一問題尤為嚴重。政策在執行過程中出現偏誤,不但會直接影響政策問題的解決,導致預定政策目標落空,而且會損害政府形象,削弱政府和公信力。在當前我國改革發展進入關鍵階段和建設社會主義和諧社會的新形勢下,研究解決我國的公共政策執行出現偏誤問題,無疑是一個十分重要、十分緊迫的重大現實問題,對于提高我國公共政策執行效率有著重要理論價值和現實意義。

2我公共政策執行偏誤的主要表現

作為政治系統輸出的主要內容,公共政策本質上是一種性的社會價值分配方案。然而,公共政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案,其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮,再好的公共政策也只有通過有效的執行才能保障其目標的實現。然而,由于受到各種因素的影響,政策執行的結果往往未能達到預期的目標。具體來說,公共政策在執行中出現的偏誤主要表現在以下幾個方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執行者在實施政策的過程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來貫徹執行政策,而是將政策束之高閣,陽奉陰違,敷衍塞責,從而使嚴肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問題,實現具體目標[2]。

(2)政策選擇執行

現實中運行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標的小政策組成,一些政策執行主體往往對政策“斷章取義、為我所用”,只執行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執行,“見了黃燈趕快走,見了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤”,置國家政策原則于不顧。這種選擇性執行使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發揮,政策目標的實現也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執行過程中被加進原來政策所沒有的內容,使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導致政策擴大化。政策附加的主要特點是執行者在原政策的基礎上自行設置“土政策”,打著結合地方實際的旗號另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導致政策執行變形。以我國的計劃生育政策為例,我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數量,提高人口素質,但在一些地方,計劃生育罰款卻是鄉政府財政收入的一個重要來源,有些地方竟把生育第二胎的指標公開拍賣,偏離了計劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執行者在傳達和執行中對政策精神實質或部分內容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋,從而導致政策失真,甚至被替換為與原政策不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執行者對現有的政策不認同、不接受,從而產生抵制情緒,使公共政策不能夠執行到位,達不到預期的效果。例如,近年來,我國一些地方政府過分強調自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對中央宏觀調控政策一再置若罔聞,甚至逆風而行,“你說你的,我干我的”,抵制心態異常頑固。

(6)野蠻執行公共政策

在當前社會主義市場經濟條件下的公共政策執行應更注重法律手段、經濟手段和思想教育手段的運用。然而目前我國在公共政策執行過程中普遍存在著濫用行政手段的現象,有的公共政策執行人員對執行對象動輒命令、強制,使執行對象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執行中扭曲變形,演變成野蠻執行,導致干群關系緊張,極大地影響了執行效果。還有一些政策執行人員向執行對象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運用,一旦執行對象對政策不理解,出現為難和抵觸情緒,執行人員就采取制裁、經濟處罰等方式,野蠻執行公共政策。更有一些政策執行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀的方法執行公共政策[3]。

3我國公共政策執行偏誤的主要原因

當前公共政策執行出現偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質量問題是影響政策執行效果的首要因素。一項政策能否得到有效的執行,往往取決于政策本身是否科學合理。政策執行偏誤產生的一個前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說來,政策是否存在缺陷主要從以下三方面來考慮:一是政策是否合理。如果一項政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況,政策所規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律,那么政策本身便缺乏合理性,導致其在執行過程中將表現出政策行為規范與客觀實際的強烈沖突,使政策執行失去了實踐基礎。政策執行機關在執行這種缺乏合理性的政策時,理所當然地會選擇“上有政策,下有對策”的方式來敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴格的執行界限、科學的操作程序、的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執行者與政策目標群體無所適從,同時,缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清,導致執行者有空子可鉆,對政策隨意變通,同時也為有關領導化解“風險”提供了口實。三是政策是否“前后左右”協調一致?，F在,有許多政策是政出多門,莫衷一是。面對眾多相互沖突的政策時,政策執行者不得不采取“挑選法”———頂頭上司的優先,其他領導的靠后;經濟監督、杠杠部門的優先,其他部門乃至黨政機關的靠后;領導個人交辦的優先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機會均等、公平競爭”的原則,必然導致國家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執行。四是政策是否多變。今天制定一個政策,時隔不久,情況發生了變化,又匆忙出臺一個新政策,頭痛醫頭,腳痛醫腳。政策多變,朝令夕改,法無常規,缺乏穩定性和連續性,就無法建立起政策的性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執行主體的原因

任何一項政策最終要靠執行主體來實施,現實中政策執行偏誤在很大程度上是由于政策執行主體的原因造成的,這表現在:

1)政策執行主體的素質不高

由于歷史原因,我國公務員與發達國家公務員比較起來,素質普遍不高,從而,文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德滑坡;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任;理論水平低導致官本位思想嚴重。少數領導干部沒有系統接受現代政策、科學知識的訓練,很難形成科學行政必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點難免對政策執行產生不良影響。

2)執行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執行中“按章程辦事的運作”,“受規則約束的運作”,“形式主義的非人格化的統治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現,這是真正的管、卡、壓”[4]。書面形式的行政法規約束不了現實社會中的官場邏輯,人格大于機構和法律。顯然,不依法行政是造成公共政策執行效率遞減的重要原因。

公共政策分析論文:公共政策終結分析論文

[摘要]隨著構建社會主義和諧社會偉大事業的不斷深化和發展，如何使各項政策適應構建社會主義和諧社會的要求，充分發揮其構建和諧社會的保障作用，是當前需要加以研究和解答的新課題；進一步認清過時、失效政策的現狀和對和諧社會造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問題。從組織角度、倫理角度、團體角度等多種角度分析終結政策，具有理論上的邏輯性和實踐上的可操作性。

[關鍵詞]公共政策；政策終結；倫理視角；組織視角

一、問題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報道中分別刊登了《無戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無戶口嬰兒之死》講述了一個父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因為其父的個人心理問題，還是周遭環境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無辜的，生命是可貴的?！痘钊松蠎綦y死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗，對戶籍制度中存在的弊端作了分析。據他工作實踐調查發現以下幾個問題：及時，農村死人不銷戶現象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機費；二是醫學死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續需要以此為證，但農村居民大多數死在家里，沒有醫學死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒有辦法結婚，當然對他們的管理也給公安機關和政府部門帶來更大的麻煩。如果一個沒有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實年齡至為關鍵，因為法律規定對不滿十四周歲的當事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機關就只好檢查骨質判斷年齡，但檢查骨質不是所有地方都有，需要去省會城市的公安機關，而且骨質檢查也未必無誤，這對行政執法的高效性和司法審判的性都是考驗。

當前，我國正處于轉軌時期，同時也處于建設和諧社會的關鍵時期，許多不適合新體制的政策都應該予以終結。這里需要注明的是：政策終結并不僅是政策的終止、結束，而往往是伴隨著新政策的開始。關于政策終結在政策過程中的地位，不同學者有不同的主張。政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治(或政策)行為。政策終結具有強制性，因為政策終結會遇到利益受損者的反抗，需要靠強制力來進行；政策終結具有更替性，是新代舊的過程；同時政策更替也具有靈活性。但也有學者認為政策終結是政策過程的一個階段。如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的一個階段便是政策評價。政策終結位于政策過程的末端，對一項政策的終結意味著一項新的政策的開始，所以政策終結也是一個發展的概念。政策終結是政策過程的一環，是理性化政策過程的結果，但也被認為是承上啟下的一環，它不僅是對一項政策的了結，而且也意味著修正或調整。政策終結是政策運行過程的一個環節。公共政策的一個階段用“公共政策實現”這一概念為好，即是指人們通過政策實施，使政策目標和功能解化，使政策轉化為現實社會存在的政策活動。

黨和政府自從改革開放以來也比較重視政策終結工作，尤其是我國加入WTO后，廢止了一大批與WTO規則不符合的各種政策。事實上，類似戶口政策(由于我國沒有《戶籍法》，公安機關實施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國還有很多政策都滯后現實十幾年甚至幾十年，這些不僅是學界探討的焦點，也是實務界人士心思所在。

二、問題解決的分析角度

問題出現了，只要積極面對是可以緩解甚至避免產生不良后果的。當然要解決問題，首先需要理性、多角度地審視問題的特征、癥結及其本質等要素。

(一)倫理的視角。從哲學意義上講，人的關系本質上是種倫理關系，人與人時刻處在各種形式的交往中。而政府的出現就是為了尋求一條有效的過群體生活的道路；政府一直處于人與人的關系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活領域，法律和道德共同作用，因為僅有法律制度而沒有道德支持，法制就會僵化，在靈活具體的公共生活和行政行為中就會無所適從。就如社會生活的任何領域一樣，對道德力量的忽視在事實上就造成了對無道德行為的倡導。因此，所有公共領域中的一切公共權力的濫用和腐敗，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共權力行使過程中的產物，對其進行終結也需要公共權力的再次行使，但在這個過程中，有制度原因也有個人原因總使得政策終結比政策制定更顯費力。

(二)組織的視角。組織視角將社會問題看作從一種組織狀態到另外一種組織狀態的有序進展(帶有小的但暫時的危機)。組織視角重視標準化的操作程序、規則和慣例。簡言之，組織本身傾向于更少的變化、更小的恐懼和更大的穩定，也即組織具有自然的維持生存的意識和保持以前狀態的慣性。如果政策終結威脅到組織的生存時，它會設法延續政策終結的進程。組織機構的終結可能觸犯業已確立的權力分配格局，權力的擁有者會把政策終結看作是對自身權力的一種威脅，從而對政策終結產生否定態度。例如，機構的撤銷、合并或降級等就要使組織機構的權力擁有者至少會部分失去原有的權力和地位，如得不到相應的補償，就會堅決抵制政策終結。(三)政治領導者的視角。政治領導者往往是民選或委任的、具有一定領導力的精英，他們是社會變革的積極倡導者和推動者。多數政治領導者集智慧、勇氣和判斷力于一身，具有超凡的特質和行為方式；他們人數雖少，但能量巨大。政治領導者的領導力越強，意味著其對形勢的判斷能力、對新事物新情況的分析能力以及創新能力越強。英明的政治領導善于采納諫言，體貼民情，對過時政策的弊端有敏銳的覺察力，因而越有可能促成無效政策的終結。

(四)程序的視角?！罢呓K結如政策制定一樣需要遵循一定的程序。完備的法律政策是政策合法化的前提，同樣，政策和組織機構的廢止也不得妄然行事?！闭卟杉{以后，還必須使政策合法化，也就是“通過法定程序，提交有關國家機關討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全社會公布，使政策取得公認的合法的地位和人民的認可、接受和遵照執行的效力”。法定程序要求政策終結按步驟進行而不能隨意更改或省略步驟；而政策終結的程序是十分復雜的。如在一項政策終結的時機成熟時，政策終結由于法律程序的嚴格性和僵硬性而延誤終結的時機。

(五)團體的視角。團體的視角認為政策是不同團體利益斗爭、妥協的結果，是各個團體在利益、權力、價值上的平衡。我國利益團體和國外利益團體產生時間和背景都有很大區別，在公共政策中的影響作用也不同。我國利益團體在政策制定、執行、監控中發揮著不小作用，即在政策終結中會根據自己的自身利益作出相應選擇。當某些勢力強大的利益團體過分關注自身利益而忽視整體利益或他人利益時，就會使社會資源的性分配出現不公正、不公平現象。這樣，政府就需要在整個社會范圍內塑造良好的政治價值觀，培育公共精神，使其成員在作利益選擇時兼顧他人利益。

政策終結一旦危及到團體經濟利益時，團體會產生空前的凝聚力，借助于組織的力量從各方面向政府施加壓力，甚至會采取一些非法的途徑如行賄以阻止政策終結。很多學者認為利益團體是理解確定決策問題、提供解決方案和采取相應政策的關鍵。然而，我們知道政治體系為大規模的、有良好組織的、富裕的、活動及既得利益集團提供和政府官員溝通的上佳機會。同時，政治體系卻很少為無組織的、貧窮的、不及既得利益集團提供和政府溝通機會。

(六)媒體的視角。有些學者發現，公眾對政府問題的大量關注從蹤跡上來看是與媒體對那些問題的報道密切相關。媒體對政策的影響往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新聞報刊傾向于只用很短的一段時間突出報道某一件事情，然后便轉向下一件事情，進而沖淡了其報道的影響。人們可能會厭煩長時間看，一個主題，新聞媒體不得不跟隨時尚，從一次危機轉入下一次危機。但媒體對政策相關人來說是充當著溝通人的角色，可以使他們在各自忙完自己的工作后了解到對方的情況。

三、問題解決的策略建議

哈佛大學教授詹姆斯·J·威爾遜總結了兩條能夠概括社會科學在政策效用領域研究的法則。及時法則是所有介入社會問題的政策都會產生預期的效果——如果研究是由執行政策的人或他們的朋友進行的話；第二法則是沒有一個介入社會問題的政策會產生預期的效果——如果研究是由獨立的第三方，特別是那些對政策持懷疑態度的人來主持的話。當然，威爾遜教授的觀點有失偏頗，但他揭示出了由于評估方的身份差別，政策效果的評估在實踐中會有很大出入。就政策終結而言，政策評估的效果是決定其必要性的先決條件；客觀、公正的政策評估對政策終結的正確性、可行性舉足輕重。

從政策均衡論的觀點來看，政策終結意味著均衡格局的打破，即政策終結的支持力量強于政策現狀的維持力量，并在一定的條件下實現了政策終結。通常情況下，當推動力強于阻力時，政策終結會實現，反之不能實現；當兩種力量相當時，相互抵消，組織維持原狀；要改變這種力量對比，增加驅動力與銷弱抑制力并舉效果好。

(一)增加政策終結驅動力。要增加政策驅動力需要清楚政策驅動力的來源，這可從政策反對者、既得利益者和改革者三方面探討。政策反對者往往認為政策違背了某種正當、普遍的社會生活準則，比如墮胎被認為是侵犯人的生命權而遭到諸多人權衛道士的反對。既得利益者對當前政策的公平性質疑，認為重新安排政策所帶來的資源的新一輪分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己獲得公平、公正的資源，因此政策需要終結。作為第三種政策終結驅動力的改革者從來都是現狀的顛覆者，是破舊立新的先鋒隊，是社會進步的積極分子，他們從來都是反對落后、失效政策的，要求廢舊出新。

(二)減少政策終結阻力。政策終結的阻力主要來自政策制定者、政策對象利益受損者以及心理落差。政策終結的原因往往被政策制定者認為是政策失誤，這在政策制定者和執行者看來，承認政策終結就等于承認自己的失誤。政策制定者一般都是一定層級的領導者，由于國家機關長期受正義感、責任感、職業道德、國家至上等價值觀念作用，通過以公共事業為導向的政策教育和操作，弘揚公共利益的崇高性、正義感、奉獻精神，也有益于加大推動力，抑制阻礙力。政策對象利益受損者和心理落差可以通過利益補償和解釋、說服等方法克服。政策終結的阻力還來自于人們對政策終結的目的、方法、機制和潛在結果的不的、模糊的、主觀臆測的了解和理解方面；不正確的現實類比和歷史對比也會造成阻力。在政策終結過程中，有些組織對終結的綜合性影響和實時方式缺乏相關解釋，容易使組織成員茫然，而有些人員雖然對政策終結有所了解，但未必理解?；诖?，政策終結要順利進行，一個重要前提是符合實際、合情合理、切實有效、樸實求真地進行政策終結宣傳。

公共政策分析論文:減輕農民負擔的公共政策分析論文

內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。

關鍵詞：減輕農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農民負擔過重是"三農"問題的集中體現之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調整農民負擔，盡可能地減輕農民負擔，但是農民負擔在不斷"減輕"中穩步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農民負擔與農民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農民負擔問題，必先認識農民負擔內涵及形成農民負擔問題的歷史背景。

（一）農民負擔的內涵界定

"農民負擔"是一個中性詞，它是指農民作為獨立的經濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農民負擔過重不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農民負擔本身不是一個"問題"，只有當農民負擔過重，影響了農民的生產和生活，阻礙著農村社會的發展，進而影響著整個國民經濟的順利發展時，才成為了"問題"。

農民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農業剪刀差形式暗中向農民轉嫁的負擔。

顯性負擔從其性質上可以分為四個部分：一是農業稅收。主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅等；二是"三提五統"（即村提留和鄉統籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛生事業費、教育費以及村干部提留費；三是農民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。

（二）農民負擔成為"負擔"的歷史階段

農民負擔真正成為農民的"負擔"主要經歷了兩個歷史時期：

1．及時個歷史時期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續發了五個"一號文件"針對當時農村的狀況進行的重大的經濟體制改革，這一改革推動了農村經濟的發展，主要是通過包產到戶（后來稱為家庭聯產承包責任制）手段，調到了農民的生產積極性，大大促進了農村勞動生產率的提高，使農村出現了空前的繁榮。此時的農民負擔狀況是歷史上好的，農民負擔當然就不會成為"問題"了。

農民負擔問題的出現就是在1984年中共中央下發《關于經濟體制改革的決定》開始的。根據農村改革所取得的成就，《決定》將農村改革所取得的經驗推廣到城市中去，推進我國的經濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。改革的進行，標志著農村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業的改革上。此后農民負擔逐步出現了問題。1985年我國農村完成了"撤社建鄉"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉鎮基層政權以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關系，致使數萬個鄉鎮（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業化和現代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權力又掌握著農村經濟發展各個領域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體。

1985年在農業產量持續增長的情況下出現的"賣糧難"，直接導致了農民負擔問題的出現。為了減輕農民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農民負擔過重的主要原因在于各級機關及其領導，因為攤派和收費主要是上級機關和單位下達的。然而，農民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經濟體制在全國范圍內進行著快速的制度變遷，與農業生產有關的工業品的價格逐步放開，農民從事生產的成本日益增多，農民的比較收益在減少。

90年代初開始的農村各種達標活動，使農民背上了沉重的負擔，農民剛剛有所好轉的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農民種田的積極性減弱，農業的投入也日益減少。農民負擔日益增重之時，也是政府減輕農民負擔的公共政策及法規不斷出臺之時：1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》出臺；1991年《農民承擔費用和勞務管理條例》下發；1992年國辦《關于進一步做好農民負擔和勞務監督管理工作的通知》下發；1993年中辦《關于減輕農民負擔的緊急通知》下發；1993年中辦《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》下發。這一時期，農民負擔的增長與中央減輕農民負擔的政策是同時進行的，農民負擔也與政策俱增。

2．第二個歷史時期（1994年--今）

農民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務院通過了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉鎮表現得極為突出。鄉鎮財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些品質稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉財政非常緊張。鄉鎮財政赤字增加，鄉鎮作為基層政府運轉失靈。要維護政府的運轉，向農民轉嫁負擔成了可行的選擇，因此，農民負擔節節攀升。

從2000年開始，中央在16個省市實現稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉村稅費改革一方面減少了鄉村兩級直接向農民收費的權力，另一方面減少了政策外財力，鄉村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉村教育經費危機顯現，鄉村公共設施投入也捉襟見肘，如何維護農村政權的運轉、農民教育的運行，都成了問題。農民負擔和農村發展，陷入了困境。2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農民負擔公共政策的主要內容

（一）控制并減少農民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農業稅）輕、二稅（農業特產稅

重、三稅（各種收費）是個無底洞"。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。

1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。

1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入5％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。

1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩定正稅

農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。

（二）確定農民應承擔的勞務

改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。

（三）精簡機構和人員

精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。

（四）財政轉移支付

財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。

（五）限制農村公共產品的供給收費

中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》基本重復了上述規定。2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產品供給收費不得超過15元。

三、對減輕農民負擔公共政策的價值評估

（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估

1．農民負擔的增減交替進行

農村改革之初，農民的生產積極性空前高漲，農業生產的收入出現快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。這一時期農村發展速度很快，農民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農民人均純收入增長12%，農民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現農民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，這對農民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農民，提高了農村的生產力。

1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，"其間，農民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農產品比價復歸，造成農民收入增長的大幅回落，使得農民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農村，農村在這一期間，為城市的改革從經濟上做出了很大的貢獻。工農業的剪刀差，在這一期間比較大，農民的負擔由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確農民應該承擔的負擔，1992年開始推行。1993年政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機

關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農民三項負擔額出現數額的下降。這兩年政府重視了農村問題，農民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉政府的財政壓力太大，農民負擔反彈不可避免。1994年農民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的也就越下降。

2．農民負擔增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農民負擔的最早的一個文件1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農民負擔加重"主要責任在各級領導，多數派款收費的決定，是上級機關和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區、直轄市的黨政領導同志出面主持，對減輕農民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現，有體制改革不配套、經濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執法人員素質不高的原因，但"更主要的還在于有些地區和部門的領導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農民負擔重的問題，表現在農村，根子在上邊各部門。涉及農民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關和省級國家機關。"

由此可見，政府早就看清了農民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省、自治區、直轄市，責成其主要黨政領導主持這項工作，要求有關部門及時把手負責，立即行動起來，把涉及農民負擔的文件清理完畢，作出表率。

農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農民一方，處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權利完成不對等，農民在權力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現出來。

3．農民負擔項目日益合法化

80年初開始實行的農村體制改革，主要實行家庭聯產承包責任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農民的生產積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉村實現權力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經濟形式。"現行的農村提留統籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農村公共分配關系，與廢除制度的改革現實相矛盾。它人為地增加了農村產權關系的模糊，導致了稅、租、費分配關系的紊亂，同時為侵害農民利益、增加農民負擔提供了可能，是導致農民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）

隨著城市改革的推行，農村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續原有分配制度。1991年國務院發表的《農民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規的主旨是保護農民利益，從正面確定農民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規卻從另一個側面，將農民本不應該有的、適應并不存在的集體經濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經濟的村提留和鄉統籌堂而皇之地要求農民向集體交納，而事實上主要向鄉鎮政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數農村，鄉村作為集體，已經不存在。因此，設立村提留、鄉統籌，實際上就是對農民超經濟強制，變相地平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。"（馬曉河，2002，P18）

我們在研究減輕農民負擔的政策文件時，經常發現，在有關農民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內減輕了農民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②

4．減輕農民負擔的政策制訂多落實少

從90年代開始，減輕農民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發了14個減輕農民負擔的文件，有的甚至以行政法規形式出現。然而，一項公共政策的成效并不以發文件的數量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的性。

減輕農民負擔的公共政策制訂多，能落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內就能完成的；二是政策制訂后，缺少監管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構去監管執行者；三是針對農民利益的政策措施，農民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農民監督政策落實的程序。因此，當侵農事件發生，農民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農事件發生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。

（二）對減輕農民負擔公共政策主要措施的評估

1．減輕農民負擔公共政策措施的[

積極成果

黨中央和國務院自1985年以來，隨著農村經濟的發展，不斷地強調減輕農民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調減輕農民負擔、讓農民休養生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農民負擔，這在一定程度上壓制了農民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農民負擔問題的態度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農民利益。因此，每一個減輕農民負擔的中央文件都是農民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農民階級的利益上思考問題，因此，減輕農民負擔的政策出臺后，農民最能支持。這一立足點，充分體現了國家利益和農民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農民保持社會的穩定，雖然個別地方也出現過農民采用過激行為，沖擊地方政府現象，但是全國農民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農民的支持和理解。所以說，雖然農民負擔成為"三農"問題的一個重點，但一問題并未引起農村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩定中發展起來的。離開了農村的穩定，我們不可能取得改革開放的現有成果。

2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關于增加農民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農民負擔的公共政策擺在農民面前。農民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農村和農業在農民的支持下得到了一定的發展。雖然"三農"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農村成了發展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內順利進行。這是當前最為難得的農村社會發展的大好前提。離開了農民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經濟體系的破壞所摧毀。

2．減輕農民負擔公共政策措施的不足之處

（1）減輕農民負擔公共政策措施"單兵突進"

一是制訂的政策在內容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關問題的解決。減輕農民負擔是一個復雜的系統工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農民負擔需要全局性宏觀公共政策轉變，這將是一個重大的制度變遷，是在及時輪承包制度改革基礎上進行的更大的制度變遷。

二是減輕農民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農民付出了沉重的代價。"據測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業生產總值的22%；1987-1991年每年剪刀差額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續實行，已損害了農業的發展。這一做法是以農民的長期貧困以及農村的長期落后為代價的，繼續實施對于國家的發展不利，也與實現小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農業是一個弱勢產業，農業生產受自然環境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產業在市場競爭中始終處于弱勢。發達國家為了保持農業發展能得到平均利潤，在農民已采用機械化的基礎上仍然大量"以工補農"，給農民以大量的補助，扶持農業在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發現我國的農產品價格已超過了發達國家，農業廉價勞動力的優勢已不存在了。如果繼續采取"挖農被工"政策，損害的不再是農民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農業良性發展，顯性負擔和穩性負擔同時減輕才能深入到根子上去。

三是簡精鄉鎮機構和人員的手段單一。鄉鎮機構臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業生，我國就業的典型特征是行業內就業，父輩們在什么行業，子女們一般也是相應的行業。由于政府部門的干部享有的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內部人控制，這樣我國機構膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉鎮機構和人員要精簡絕非如中央機構精簡那么容易，中央機構有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內減下來。但是鄉鎮是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業的壓力，直接導致鄉村財政危機，加速"三農"問題的惡化，"三農問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續的結果，本質上是不平等制度下低等級農民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調，一而再地斥責下級政府的執行不力，是肯定不行的。

（2）農業特產稅、屠宰稅據實征收不可操作

農業特產稅和屠宰稅要求據實征收，不得向農民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規定對于農民來說不應成為負擔，但是農業特產稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農民生產的分散性，鄉鎮稅務機關幾乎不可能得到農民生產農業特產的產量和質量等方面的的數據，加上鄉鎮稅務機關也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數據。即使能"據實征收"，稅收機關的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發，因此，大多數地區，特別是農產區，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農民負擔的政策無法落到實處。

（3）只給政策的減負措施基層無法持久執行

我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發文件（乃至行政法規），地方必須執行，但由于執行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經濟比較發達的地區，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數地區，主要是中西部地區，特別是糧食主產區，地方財政主要依賴農業稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農民負擔本質上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。

"放權讓利改革戰略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了[

推動地區經濟增長的重任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當地方政府出現財政危機，機構難以順利運轉的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統購統銷、教育工資縣級財政統管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發了《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農業的利益，用政策法規規定敞開收購，順價銷售，出現虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉村教育系統教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉村教育的發展，國務院下發了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，將鄉村教師工資由原來的鄉鎮財政改為縣財政發放，這解決了鄉村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農民伸手的問題，對于減輕農民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發工資并不等于縣財政出錢解決鄉村教師的工資，縣財政強制從鄉鎮財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉鎮支付，只不過經過縣財政轉了一下手，成為鄉鎮財政一項剛性的支出而已，只是鄉鎮再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉鎮財政的壓力進一步加大，向農民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉鎮財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉鎮政府再向農民伸手，成為百般無賴的選擇了。

四、對減輕農民負擔公共政策再決策的建議

（一）構建城鄉統一的公共財政體制

1．國家集權型財政體制帶來的農民負擔問題

農民負擔過重的問題根源于中國不合理的國家集權型財政體制，長期以來的城鄉二元經濟體制，就是通過城鄉分割的非公共財政體制實現的。集權型的財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業（城市）中心，工商業剝奪農業、國有（營）工商業剝奪私營工商業的方式來集中中央的財力。"在國家集權型財政體制下，一旦國家選擇以工業化作為其合法性的依據，它就必然要較大限度地控制所有的權力資源，以推動工業化的進程。由于長期的農業基礎型財政體制的影響，我國的工商業相對十分落后，工業化資金的來源就在于較大程度地掌握農業生產剩余?！瓏覍r業剩余的控制也進一步從最初的流通領域而轉向對生產、流通領域的控制。統購統銷剝奪了農民對其剩余產品的支配權，工農業價格''''剪刀差''''將這一剝奪進一步加深。"（劉志廣，2003，P47）

國家采取的減輕農民負擔的公共政策，事實上就是采用國家權力置配資源的過程。家庭聯產承包責任制較大限度地解放了農民生產剩余產品的積極性，但經過幾年的工商業的汲取，特別是1984年之后，城市改革發展需要汲取農業的資源，農村政策的使用達到極限，農民負擔問題在1985年之后就凸現出來了。因此，就有了1985年的減輕農民負擔公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經濟的發展，特別是從鄉鎮企業到三資企業，再到民營經濟的發展，私人市場（經濟）也逐步發展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經濟為主的市場，共同從農業中汲取資源（包括人力資源--農民工），作為弱勢產業的農業無論如何也不可能抵擋如此強烈的"抽血"，農民的生存空間和生活機會越來越窄?？刂?三亂"、穩定正稅、稅費改革、減輕勞務等等，都沒有觸及這個根本性問題。

1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業）汲取農業的能力，權力資源為城市改革所運用達到了極限，農業資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別鄉鎮財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉村財政危機。鄉村組織要正常運行，轉嫁危機的對象就只有農民，如此一來，任何強制減輕農民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。

2．城鄉統一的公共財政體制的建立

公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大的農村納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉村作為一個共同的平等的主體，工商業和農業都是我國社會發展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據公共需要，由強勢群體或強勢產業向弱勢群體和弱勢產業作出犧牲。50多年的發展，特別是近26年來的改革開放，我們已經建立強大的工業基礎，我們已有較強大的國力，優先發展重工業、優先發展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉村納入公共管理之中，平等地對待城鄉經濟，成為時代的要求。

長期以來，對待"三農"問題的不平等是我們這個社會的較大的不平等，不管從憲政，還是從人權角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權利，在"三農"問題上看不到，而且這種較大的不平等，50多年來逐步固化為一般規則，使人們日益麻木，無法意識到問題的嚴重性，一旦有人提出歸還"三農"應有的權利（權益）時，其阻力可想而知。"所有社會價值--自由和機會、收入和財富、自尊的基礎--都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權型的財政體制在建國初期，對農民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農民利益，到了非改不可的時候了。解決農民負擔問題，首先就得解決統一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農民問題。

（二）構建財權與事權統一的公共產品供給體制

從農民負擔不斷增長的發展階段，人們就能認識到農民負擔過重問題根子在"上面"，大多數的農民負擔是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標準，強令基層政府去執行。基層政府以及被征收的對象--農民是沒有多少發言的余地的。

各種"上級"在下發各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。較大的理由是發展農村經濟，促進農村的現代化。農村的發展，農民奔小康，這些都是農民所需要的，但由誰來實現呢？這就涉及到農村公共產品的供給問題?，F行農村公共產品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認為自己有這個職能，要實現這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實，最終由鄉鎮政府去落實。鄉鎮政府也抱怨：不是鄉鎮要收費，是上級要收費。

農村公共產品的供給是農村發展是必需的，但是農村公共產品的生產成本應由誰來承擔呢？從理論上講農民交了農業稅、農業特產稅，農村公共產品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產品，應由政府來提供。但是，國家的事權在鄉村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發展農業的方針，國家在農村管理權的實現，這些成本都是由農民在稅外提供的。甚至鄉鎮政府的經費都是由農民承擔的，農村義務教育本應是國家的義務，現在成了農民的義務，修建校舍都得農民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達校舍達標指標）。

國家權力對于農民經濟生活的干預，在延續了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權力干預農村生活為農村的發展創造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產品供給成本，最終由農民掏腰包。于是，我們就不難理解農民負擔過重的內在原因了。[

國家應保障對不同地區鄉村基層的低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安、"五幼保"等基礎性公共產品的供給。如果基層機構的財力不足,則通過財政轉移支付解決。國家職能在農村的實現，需要國家財政的支持，國家要實現在農村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構建鄉村財權與事權一致的公共產品供給體制是減輕農民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉村實現管理職能，為鄉村提供產品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉村提供超越現實的公共產品。

（三）構建鄉村良性發展的制度變遷機制

1．稅費制度變遷

從稅費改革的過程來看，影響農民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關注的稅費改革，也"只是對合法稅費項目作出對當地政府和集體組織較為有利的硬性規定，不僅無根據地提高了農業稅、農業特產稅數量，而且把國務院關于農民承擔''''三提留五統籌''''不超過上年農民人均純收入5%的規定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費之外，加進了其他收費項目。"（中科院，2002，P151）農民稅費在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發展進程中不斷強化,逐步形成了路徑依賴,，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。

稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實現經濟增長，那就是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保障創新活動得到低限度的報償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創新。

稅費制度創新應該逐步與世界發達國家農民稅費制度并軌，"世界各國都對農民施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數幾個向農業征收賦稅的國家，農業稅費攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農業的經營規模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農業"抽血"不僅使農業失去了國家競爭力，也使農業的發展成了難題，直接后果是農村的發展危機。因此，稅費制度變遷，主要著眼于建立一種規范政府的規制，用硬性的規制確定政府在若干年內逐步實現零稅費，直至給予農業生產的直接補貼。

2．高等級階層就業制度變遷

農業稅費逐步減少后，最直接的沖擊是鄉村財政危機加劇。原有的鄉村債務本就越積越多，切斷向農民伸手補充財政缺口后，鄉村的正常運轉面臨問題。鄉村財政危機又威脅著鄉村高等級階層的就業，高等級階層在鄉村社會擁有更多的資源和權力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構和人員的公共政策來減輕農民負擔都不勝而終，就是由于這一"行動集團"抵制的結果。"制度能否實現創新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當一項制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實施時，原因就在于這項制度減少了某一利益集團的收益，他們為了集團的利益而繼續維持一項不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現，制度創新就缺少內生變量。

推動高等級階層就業制度變遷，可以從兩個方面的實現制度創新。一是國家在鄉村在職能定位，盡量收縮計劃經濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式?；鶎诱畽C構之所以不斷擴張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業提供了基礎。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內的事務，再上無管理這些事務的財政支撐，當然就不可能設置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農民的負擔。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農民造成多少負擔就是例子?？车羿l村不需要的部門的管理權力，機構精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業制度變遷的外生變量。

二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實現憲政民主。"社會的經濟的不平等應被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權力地位和領導職務向所有人開放，包括向農民開放，是我們應該做到的。當農民能夠決定自己所需要的公共產品由誰來提供時，農民集團的自有權力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權。農民階層自組織能力的增強，是推動高等級階層就業制度變遷的內生變量。靠政府的自覺，是難以解決政府機構精簡問題的。

3．鄉村自治制度變遷

"農民負擔的實質，是在對農村剩余產品進行分配的過程中，國家、集體和農民之間分配關系的反映。而過重的農民負擔，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進行調節的各種制度安排存在嚴重缺陷和不足。因此，探尋農民負擔過重的根源，應從制度性因素著手進行研究。"（楊軍，1995，P15）實行家庭聯產承包責任制后，鄉村集體經濟事實上已不存在，但是由于傳統政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉村推行，國家參與農村剩余產品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產權也需要附著于某一經濟體上，因此，從制度上分析集體經濟組織的延續也就可以探究農民負擔的根源。

集體經濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現為政治性的組織，特別是政府權力向村落延伸的組織，這就出現了代表農民經濟利益的經濟組織體的缺位。從理論上和實踐上進一步推進農村改革就成了十分必要的了。而現存的體制內能體現農民經濟組織體的機構，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實現村民的經濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農民利益的經濟組織體的出現。

現行的村民自治制度是在村民民主的基礎并不太厚實的基礎上，由政府提供的一種強制性的制度變遷，政府在設計這種制度時帶有較強烈的"統治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低（由于統治者交易費用的緣故），那么在和原先制度安排進行比較時統治者可能會發現，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執行村民組織法時，村民自治帶有很強的政府色彩，是原有"大隊"的替代，也是原有"集體經濟"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經濟組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉村公共產品，稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成剛性的上級"計算"出來的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務，更不用說提供公共產品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉村發展某某時，從農民手上奪取幾

乎少得可憐的分配剩余，就是的選擇了。

新的制度安排，應該讓村民實現真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應是經濟上的自治。鄉村公共產品應由農民自己說了算，由村民自治組織去執行。鄉村公共產品大多是農民自己的事，除了國家應該付錢去辦的（如教育和公共衛生、基本社會保障等），應由農民自己決定，也就是說鄉村的發展權，應由農民把握，政府只有指導權，沒有強行推行的所謂"逼民致富"的權力，因為農民并未賦予政府這種權力。主權與治權的統一，是這一制度變遷的根本性的問題。經濟是較大的政治，如果農民擁有鄉村自主發展的權力，那么有了經濟利益的自治就更能吸引農民參與，而不是被動地參與，這對鄉村民主的發展也是非常重要的，是鄉村良性發展的重要組織部分。

注釋：

①最早使用"三亂"名稱的正式文獻是1990年6月5日，國家教委下發的《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》，中，稱"亂辦學、亂收費、亂發文憑"為"三亂"。農村問題的"三亂"最早出現在1990年9月16日《中共中央國務院關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》。

②"黃宗羲定律"是清華大學秦暉教授在2000年11月3日《中國經濟時報》上發表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來整個中國農村的稅制變化，認為每次稅改都是在農民對苛捐雜稅不堪忍受的時候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農民名義稅收增加但實際稅負減輕；然后在下一輪，官府覺得正稅不夠用了，又開始加雜稅；加到一定程度又覺得農民負擔太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復。

公共政策分析論文:西方公共政策研究理論分析論文

［摘要］公共政策是現代社會的重要政治成果，公共政策學是社會實踐和科學研究相結合“科際整合”的產物。它是人類面對日益復雜的公共事務所誕生的理論產品，是自然科學、社會科學、思維科學、技術科學日益交融的知識結晶，是當代科學叢林中的一朵絢麗奇皅。公共政策學作為一門科學性、綜合性、應用性很強的全新的、獨立的學科，有它自己的理論支撐、學科場域、知識生態、研究方法、思維范式。本文從公共政策學的學科邏輯出發，主要探討建構公共政策學的理論支撐與研究路徑。

［關鍵詞］公共政策研究政治系統理論公共選擇理論管理主義理論

公共政策學是一個跨學科、綜合性的研究領域，人們從不同的立場和角度出發，必然會在有關公共政策的理論上形成不同的觀點和學派。在西方公共政策科學的發展中，不同的學者從不同的社會科學的框架中加以研究，形成了幾種較有影響的學科研究路徑，即政治學路徑、經濟學路徑、管理學路徑等。從不同的研究路徑出發，導致對公共政策的性質、原因和結果以及公共決策系統及其運行作出不同的描述和解釋，從而形成不同的公共政策學研究理論，這些理論主要包括功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論、管理主義理論等。

功能過程理論

功能過程理論（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科學的創始人拉斯韋爾（H.D.Lasswell）提出來的。這種理論的要點是將公共政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關系對公共政策的政治行為進行階段性或程序化的研究。

拉斯韋爾認為，在整個公共政策的過程中，需要完成七項重要環節或功能：（1）情報。它包括與政策有關的問題是怎樣引起決策者注意的？決策者是怎樣收集和處理該方面的信息的？（2）建議。處理某一特定的政策問題的建議或那些解決政策問題的可供選擇的政策方案是怎樣形成和提出的？（3）規定。是誰制訂和頒布了那些對社會具有普遍約束力的規則？他們是怎樣制定和頒布這些規則的？（4）援引。誰擁有合法的，可以決定特定的行為是否違法，并要求人們遵守這些規則和法則？（5）實施。規則和法則在實際社會生活中是怎樣運用和實施的？（6）評估。怎樣去評估政策的實施情況？怎樣去評估政策的成功與失??？（7）終止。最初的規則和法則是怎樣被終止的？或者這些規則和法則是怎樣從被改變了的形式繼續存在的？[1]

功能過程理論按照公共政策的動態過程，確定了公共政策的參與者在這個過程中的基本功能，概括了公共政策過程的基本問題。盡管一項實際的公共政策過程并非一定要把每一個環節或每一種功能包含無遺，但這一理論對公共政策過程中各種行為的把握，有利于對公共政策進行動態分析和研究實際的公共政策過程提供了較好的概念框架。這是行為主義政治學觀點在公共政策研究上的反映。一些政治學家力圖通過各種政治活動與公共政策的關系對公共政策加以界定，于是公共政策過程被視為由一系列的政治活動所構成。然而，必然注意這一理論蘊涵著這樣一個假定，即公共政策制定過程的變化必定引起公共政策內容的變化。實際的情況并非總是如此。政治的、社會的或技術的約束對政策內容影響非常之大，以至于有時政策過程對政策內容顯得微不足道。因而不能片面夸大過程因素，而必須考慮其他的因素對公共政策的影響。

政治制度理論

政治制度理論（PoliticalInstitutionTheory）是將公共政策看作政府機構或體制的產出。這種理論認為，不論在什么樣的國家中，政府都是公共政策的主要決定者和實施者，一項公共政策若不被政府所采納和執行，就不能成為政策。

制度或體制是個人或組織的結構化行為方式，或者說，一個制度是一整套長期存在的人類行為的規范化模式。正是各機構在行為模式上的不同，才能為立法、行政和司法這些廣義政府機關區別開來。政府機構賦予公共政策合法性、普遍性和強制性［2］，這是公共政策區別于其他社會團體或組織的規章制度或個人決策的根本之點。那些規定了政府行為模式的各種政府制度如政府機構的性質和組織形式，不同政府部門擁有的合法權力，政府機構的活動程序等，都影響著政府機構決策的方式，影響著政策的內容，影響著政府的實施政策的活動。規則和制度安排所產生的影響往往并不是中立的，相反，它們經常對一部分團體有利，對另一部分團體不利；對一部分人有利，而對另一部分不利；對某些政策結果有利，而對另一些結果不利?？傊煌恼贫冉Y構或體制產生非常不同的政策后果。因此，我們可以研究制度安排及機構設置和公共政策內容之間的關系，并將這些關系放到可以比較的系統的規范中加以調查研究。

政治制度是政治學傳統階段研究的內容，公共政策科學研究中的政治制度理論也可以看作是對國家政治制度研究的延伸。在一般情況下，政治制度的性質、特點和形式能夠從總體上規定政策的基本過程。不同性質和不同形式的政治制度在政策過程中勢必存在著不同的特點，因而公共政策學科就體現出了國際化（規范化）與本土化（個性化）的雙重特點。反過來，不同性質和特點的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性質、特點和形式，反映著不同的意識形態、價值觀念和倫理取向。

政治制度理論突出制度安排及機構設置與公共政策之間的關系，要求人們重視制度或體制對公共政策可能產生重要的影響，這顯然是公共政策研究的一個不可忽視的方面。但是，這種理論往往導致只分析制度結構，而忽視公共政策的政治過程；只注重靜態研究，而忽視動態研究；片面強調制度的作用，忽視其他社會、經濟因素對公共政策影響的傾向。

政治系統理論

政治系統理論（PoliticalSystemTheory）是美國政治學家戴維·伊斯頓（DavidEaston）在政治學研究中運用系統分析方法提出的一種理論。這一理論認為，公共政策是政治系統的產出，是對周圍環境所提出的要求的反應。政治系統按照動力學的術語進行分析，把政治過程闡釋為持續不斷且相互關聯的一連串行為，形成系統的流（flow），并建構了動力反應模式［3］。

政治系統是一個開放的系統，它容易受到環境的影響。環境是由社會大系統中除政治系統之外的各種狀況和條件所構成的其他子系統組成，包括社會內部環境（生態系統、生物系統、個人系統、社會系統）和社會外部環境（國際政治系統、國際生態系統、國際社會系統）。環境對政治系統的影響叫輸入，主要指環境的干擾或壓力，要求或支持。干擾（disturbances）用來特指一個系統總體環境作用于該系統，在作出刺激之后，改變該系統本身，有些干擾是有益的，另一些干擾可能造成壓力；要求是指個人或團體為了滿足自己的需要和利益向政治系統提出的采取行動的主張；支持是指個人或團體接受選舉結果、遵守法則、納稅并贊同政府采取的干預行動；要求過多或支持這少都會給政治系統造成壓力。政治系統為了維持自己的生存和發展，必須對壓力作出反應。要求和支持輸入政治系統后，經過轉換過程成為政治系統的輸出，從而對社會作出性的價值分配，即公共政策。隨著政治系統的輸出和政策的實施，政治系統又反饋于環境。反饋這一個概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環境，改變環境提出的要求，以及改變政治系統的自身特點。政策輸出可能會產生新的要求，而這種新的要求將進一步導致政治系統的政策輸出。在政治系統循環往復、不斷變化的運動過程，公共政策源源不斷地產生。

政治系統理論對政策科學的影響很大。這不僅僅因為伊斯頓本人對公共政策科學進行了大力倡導，也由于系統分析方法本身就是一種科學的決策分析方法，是現代管理和政策研究中的一種比較通行的方法[來源:論文天下論文網]政治系統理論告訴我們，公共政策過程就是一種輸入——轉換——輸出的系統過程，這有助于我們探求公共政策的形成，提醒我們注意公共政策與環境的相互作用，政治系統如何影響公共政策的內容等方面的問題。但這一理論忽視了政治系統本身所有的價值觀念和系統理念的重要性，難以說明公共政策是如何在政治系統這一“暗箱”（blackbox）中操作并作具體性分配的。

公共選擇理論

公共選擇理論（PublicChoiceTheory）是當代西方經濟學的一個分支，同時也是現代政治學的一個重要研究領域。它是諾貝爾經濟學獎獲得者美國學者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）創建的。它運用現代經濟學的邏輯和方法，分析現實生活中政治個體的行為特點和政府的行為特點；研究非市場決策的集體決策；并以人的自利作為出發點，分析個人在政治市場上對不同的決策規則和集體制度的反應（即公共選擇問題），以期闡明并構造一種真正能把個人的自利行為導向公共利益的政治秩序［4］。

公共選擇理論將政治市場上的集體決策作為主要研究內容，核心問題是要闡明把個人偏好轉化為社會決策的機制或程序的選擇。該理論認為，公共物品的選擇包括公共政策的產生多在“政治市場”中完成的。與一般經濟市場不同，政治市場具有三個特點，即選擇結果有間斷性、政治選擇是一次性和不的、政治消費者不清楚自己選擇的最終結果的特點。集體決策也不同于市場決策，它包含三層涵義，即集體性、規則性和非市場性。在政治領域，重要的命題并不是政府、黨派、社會團體自己的選擇行為和選擇過程，而是這些集團之間與組成集團的個體之間，出于自利動機而進行的一系列交易的過程。有效率的政策結果并不是出于某個政治領袖的頭腦，而是產生于集團或組織集團的個體之間相互討價還價、妥協與調整的政治過程。

政治市場也是由供求雙方組成的。需求者是選民和納稅人，供給者是政治家和政府官員。政治家和政府官員負責向社會提供一定數量和質量的公共物品，選民和納稅人獲得公共物品并支付一定的稅收款項，至于具體的公共物品種類、數量、稅收額等內容的確定，則是通過選舉過程“討價還價”完成的。每一個政治市場的參與者，無論是選民還是政治家，在進行選擇時，都如同“經濟人”一樣，先要對個人的成本與收益進行計算，如果一項集體決策給他帶來的收益大于他投贊成票時所承擔的實際成本，那么，他就會支持這項決策；否則，就不支持甚至反對。但政治市場也存在不性，即信息的不性、公共物品組合的不性、選民權力的不平衡性、投票的“短見效應”，由此在政治選擇過程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短視的甚至無知的，這種選擇機制預先造就了政府的優先地位。政府行為缺乏內在刺激與約束機制，依據自身利益偏好行事，以“預算較大化”為工作目標，最終機構膨脹、“尋租”(RentSeeking)泛濫，政策失敗，最終“政府失效”。

公共選擇理論明確提出，在一個體制下產生了不好的政策或不好的結果，原因要么是現存的政治體制所對應的規則產生了錯誤的領導人，要么是在政治決策與執行過程中缺乏有效率的制約機制。因此，的決定因素是規則——產生領導人與約束領導人的規則。其中產生領導人的規則，就是人們常說的投票規則，具體有一致同意規則、多數票規則、加權投票規則、否決投票規則等。

公共選擇理論分析和研究了公共政策產生的原由、規則和運行及其結果，采用經濟學的假設理論和方法研究非市場的決策，詳盡地告訴我們政策系統的“暗箱”運作過程，公共政策實質上是公共選擇的過程。瑞典皇家科學院在為布坎南頒發諾貝爾獎的公告中指出，公共選擇理論彌補了傳統經濟理論缺乏獨立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預算赤字為何難以消除的原因。同樣，它在政策科學上產生了相當大的影響，從而推動公共政策學的不斷發展。但是現實政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“經濟人”；而且集體決策也并非全都公正，多數人決策有可能造成集體行動的困境以及“多數人暴政”的后果；此外改變不好的公共政策，也并非僅僅改變產生領導人和約束領導人的規則所能做到的，它還包含許多自然的、社會的復雜因素。

交易成本理論

交易成本理論（TransactionCostTheory）是用比較制度分析方法研究經濟組織制度的理論。它是英國經濟學家羅納德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要論文“論企業的性質”中提出來的。它的基本思路是：圍繞交易費用節約這一中心，把交易作為分析單位，找出區分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應該用什么樣的體制組織來協調。

科斯認為，交易成本是獲得市場信息所需要的費用，以及談判和經常性契約的費用。也就是說，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監督履約情況的成本、可能發生的處理違約行為的成本所構成。［5］科斯在嘗試解釋企業何以存在時為經濟理論“發現”的就是這種反復發生的交易成本。他的結論是，通過建立一種無限期的、半長期性的層級性關系，或者說通過將資源結合起來形成像企業那樣的組織，可以減少在市場中轉包某些投入的成本。一種多少具有持久性的組織關系，如一個雇員與企業的關系，對企業來說，能節省每天去市場上招聘雇員的成本；對于雇員來說，能減少每天去市場應聘的成本和失業風險成本。這種“持久性的組織關系”就是制度，包括契約，也包括政策等。因此，依靠體制組織、契約以及其上的政策等制度，采納和利用標準化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理論中的制度在經濟分析中的重要性，使許多經濟學者重構了制度經濟學，并把它19世紀末20世紀初德國“歷史學派”和美國制度主義理論家的那種注重對制度作描述性分析的研究區分開來，冠之以“新制度經濟學”（NewInstitutionalEconomics），但我們仍然習慣地稱之為制度經濟學或制度分析學派。制度經濟學研究經濟生活與制度之間的雙向關系，關心的是分析各種具有協調功能的規則和規則集等。制度經濟學家也普遍關注公共政策與制度之間的互動關系。公共政策意味著通過政治的和集體的手段系統地追求某些目標。公共政策不僅由政府主體（議會、政治家、行政官員）來實施，它還由有組織集團的代表，像工會、行業協會、消費者和福利方面的院外集團、官僚和某些個人來實施。這些集團的代表左右著集體行動。集體行動涉及兩個以上伙伴之間的協議，并往往涉及隱含于一共同體內千萬人當中的協議。這種“協議”就是規則，而制度被定義為由人制定的規則，那么“這種協議”就是制度。它抑制著人際效中可能出現的任意行為和機會主義行為；它為一個共同體所共有并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。由此可知，公共政策也是一種制度。同時，公共政策知識有助根據特定目標在現實世界中形成各種制度。經濟學家可以就如何才能在不同制度集的基礎上更有效率地追求特定目標提出政策建議。公共政策——在追求某些目標上對政治手段的系統應用——通常是在既定的制度約束中展開的，但它也可以靠努力改變制度的方式來實施。制度變革既可以通過明確的直接方式來實現，也可以表現為公共政策行動的一種副效應。

交易成本理論對于公共政策學的發展產生了重大的影響。它告訴我們，政策或制度的產生源于交易成本的降低，能夠協調組織行為，走向公正、秩序和安全，使我們從另一處角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基礎上形成的制度分析學派，對于公共政策的研究和分析發揮著越來越重要的作用。但由于過分強調“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和價值性受到懷疑[來。

管理主義理論

管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）。“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業型政府”等都是對管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家。管理主義運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。

管理主義的興起，是由于政府規模的擴大與政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿、經濟與財政壓力、社會問題與政府不可治理性增加等因素導致的。它所要解決的問題是使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。英國學者胡德（C.C.Hood）在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“管理主義”的過程，也就是他所說的“新公共管理”（NPM）概括為七個要點：（1）公共政策領域中的專業化管理；（2）績效的明確標準和測量；（3）格外重視產出控制；（4）公共部門內由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競爭性的方向發展；（6）對私營部門管理方式的重視；（7）強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。［6］這些要點，胡德認為，是政府走出危機的對策性措施。這些措施在實踐的運用中包含著政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。

所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據管理主義的理論設計，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是的機構，在政府之外，也應當有一些準自治、半自治和自治的機構去承擔公共管理的職能。政府可以部分地甚至地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定和監督執行。管理主義理論認為，公共組織有政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織，而政策組織應當屬于政府意義上的組織。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保障政府外公共組織有效承擔公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會化的內容。因為政府成為專門的公共政策制定和監督執行的領域是以公共管理轉移給政府外的社會性公共管理組織為前提的。公共管理的社會化意味著政府的“非管理化”，它預示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉變。

管理主義理論或新公共管理運動是一種正在成長著的新理論范式及實踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎，開創了理論視野，建立了一個更加、綜合的知識框架，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理論”或“市場導向的公共行政學”。管理主義理論或新公共管理運動對傳統的政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共管理學科和公共政策學科的又一次范式轉變。然而，正因為“管理主義”并非一種成熟的范式，遭到各方面對它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等的批評。批評者認為它的規定不明確、責任減少、過于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識形態。但無論如何，這種范式正逐步取代傳統的政策科學范式而成為當代西方公共政策科學研究的主流。

簡短結語

功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時期影響著公共政策學的發展。在20世紀70年代以前，公共政策學發展主要受到來自政治學途徑的功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論以及集團理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經濟學途徑逐漸居于主導地位，公共政策學發展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經濟學理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學科的管理學途徑漸漸地引領公共政策學的發展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時期內，公共政策學的發展也同時受到幾種理論的影響。由于各種學術理論的支撐和各種學科方法的滋養，西方公共政策研究呈現的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國的公共政策研究還處于“嬰幼兒時期”、處于孩童時代的模仿和童稚狀態，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學科的發展對于中國公共政策本土化研究和學科建制乃至于對中國學術的整體進步都提供了很好的啟示和范例。

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管理主義理論

管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）?！耙允袌鰹榛A的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業型政府”等都是對管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家。管理主義運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。

管理主義的興起，是由于政府規模的擴大與政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿、經濟與財政壓力、社會問題與政府不可治理性增加等因素導致的。它所要解決的問題是使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。英國學者胡德（C.C.Hood）在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“管理主義”的過程，也就是他所說的“新公共管理”（NPM）概括為七個要點：（1）公共政策領域中的專業化管理；（2）績效的明確標準和測量；（3）格外重視產出控制；（4）公共部門內由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競爭性的方向發展；（6）對私營部門管理方式的重視；（7）強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。［6］這些要點，胡德認為，是政府走出危機的對策性措施。這些措施在實踐的運用中包含著政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。

所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據管理主義的理論設計，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是的機構，在政府之外，也應當有一些準自治、半自治和自治的機構去承擔公共管理的職能。政府可以部分地甚至地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定和監督執行。管理主義理論認為，公共組織有政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織，而政策組織應當屬于政府意義上的組織。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保障政府外公共組織有效承擔公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會化的內容。因為政府成為專門的公共政策制定和監督執行的領域是以公共管理轉移給政府外的社會性公共管理組織為前提的。公共管理的社會化意味著政府的“非管理化”，它預示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉變。

管理主義理論或新公共管理運動是一種正在成長著的新理論范式及實踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎，開創了理論視野，建立了一個更加、綜合的知識框架，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理論”或“市場導向的公共行政學”。管理主義理論或新公共管理運動對傳統的政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共管理學科和公共政策學科的又一次范式轉變。然而，正因為“管理主義”并非一種成熟的范式，遭到各方面對它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等的批評。批評者認為它的規定不明確、責任減少、過于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識形態。但無論如何，這種范式正逐步取代傳統的政策科學范式而成為當代西方公共政策科學研究的主流。

簡短結語

功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時期影響著公共政策學的發展。在20世紀70年代以前，公共政策學發展主要受到來自政治學途徑的功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論以及集團理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經濟學途徑逐漸居于主導地位，公共政策學發展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經濟學理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學科的管理學途徑漸漸地引領公共政策學的發展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時期內，公共政策學的發展也同時受到幾種理論的影響。由于各種學術理論的支撐和各種學科方法的滋養，西方公共政策研究呈現的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國的公共政策研究還處于“嬰幼兒時期”、處于孩童時代的模仿和童稚狀態，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學科的發展對于中國公共政策本土化研究和學科建制乃至于對中國學術的整體進步都提供了很好的啟示和范例。

公共政策分析論文:公共政策分析公共原則論文

內容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

美國公共政策學者斯圖亞持·尼古認為，公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質?？沙掷m發展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展；是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧地發展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

一、“公共”原則的內涵

我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性?！鞍l展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。

三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的、協調發展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生態破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用，才造成了發展系統內部各因素之間，尤其是人與資源、生態、環境之間關系的失調，使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內在地與持續發展問題聯系在一起了。可持續發展既是一種持續發展的狀態，又是當代人類在發展問題上的一種價值取向?？沙掷m發展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內在相連的?？沙掷m發展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。

二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離

從可持續發展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環節上的局限，使公共政策難以真正體現公共利益要求，實現代際發展目標，協調可持續發展的發展系統內各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。

（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離

20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現代政府的決策理念，以致于發展為約瑟夫·雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數人所不贊成或違背了絕大多數人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經濟獎獲得者肯尼思·阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或對事物進行一致的優劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現了公共利益的經濟、社會的可持續發展。

（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離

不少學者認為，“公共物品生產的資源配置問題不能通過經濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數服從多數”的主導，表現出了“多數”強制“少數”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向對公共利益的破壞，或者反過來，借公共利益之名，據公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協調發展系統內部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內的各社會主

體對公共資源的無序利用，最終使發展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現經濟、社會的可持續發展。

（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離

公共政策分析的公平目標，是指“政策執行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內公平與代際公平的統一，是政府維護經濟、社會發展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策的重要目標。它既是一種客觀狀態，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續發展。

不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內公平的公共問題的現實壓力。斯圖亞持·尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執行”?？梢姡藗円蠊舱邔崿F的代內公平目標，不是靠清教徒式的節儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來較大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。

顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內公平；并且，在代內公平的現實壓力下，難以對超越資源與環境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發展的條件，使經濟、社會的發展呈現出間隙性。從人類歷史的動態過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結構缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經濟、社會的可持續發展。

（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離

國內外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產物的公共政策是利益團體間斗爭的產物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力較大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調了居社會少數的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊@些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協調能力，難以實現對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續發展賴以實現的條件。

三、公共政策分析應如何體現“公共”原則

公共政策從本質上是導向未來的。從可持續發展的角度看，在公共政策分析中體現“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態、環境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內合理地開發、利用和保護自然，并使其利益得到持續實現與尊重，進而使經濟、社會可持續發展具有保障。

（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則

人類的活動在自然界面前不是自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協調其與人類的關系為主要內容的新理念，進而“建立一個以自然持續發展為基礎、經濟持續發展為任務、社會持續發展為目的”的人與自然和諧一致的新的發展觀。按可持續發展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內，從根本上協調整個經濟、社會的發展系統，確?？沙掷m發展的實現。

（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則

政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經濟、社會發展系統內各因素、各環節的利益要求，包括資源、生態、環境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續發展的要求協調人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉?？āさ铝_爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數逆境來說，沒有持續和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協調整個發展系統內各利益主體的利益。否則，可持續發展將難以實現。

需要進一步指出，由于長期以來工業的盲目增長，已經導致了全球范圍內可持續發展的發展系統的失調。如若美國學者詹姆斯·安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續不斷的為人們共同分享的利

益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環境污染、生態惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續發展的條件下使全人類“可持續”地享受其應得的公益?？梢哉J為，把利益的可持續性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經把公共利益與可持續發展問題內在地聯系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續發展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內的“公共”原則，損害可持續發展的全球條件。

（三）公共政策分析的公平目標必須體現“立體”要求

多數學者公認，就社會意義而言，公平是經濟、社會發展的重要動力，是現代社會規范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續發展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內公平促進經濟、社會的當前發展，從而為未來發展準備條件；以縱向的代際公平保障經濟、社會未來不間斷的發展。也就是說，以“立體公平”來反映代內、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實現經濟、社會可持續發展。

以代內公平為目標的公共政策分析有利于促進當前的發展。人們達成的共識是，代內的公平，有助于增強政府的合法，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內公平的提高，可以抑制經濟、社會活動對資源、生態、環境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進全社會對自然資源的節制性使用，進而，減少對末來發展可能有的資源短缺或生態、環境制約。另一方面，代內公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權力，以避免各社會主體對資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內貧困，代內公平既是現實的發展，又是資源可持續供應，生態、環境可持續平衡和利用的必要條件。同時，代內公平的導向下，有利于實現公共政策對經濟、社會的當前發展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經濟學家保羅．R．格雷戈里等認為：“只要經濟是競爭的，資源配置將處于狀態”。而“競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內公平。在當代條件下?魑壩形閉?，绝r芄煌ü艙叻治觶竦帽匾惱呤侄?，营造公平的手C【赫肪常焉緇嶙疃倘鋇淖試磁渲玫階钚枰幕方謚腥?，维衬[試礎⑸⒒肪騁約吧緇嶸峁褂胄棖蠼峁怪淶男饔肫膠猓謨行?、低水平地消耗和利用讋驂哪基础上，满组h緇岬牡鼻靶棖蟆U庋瓤梢越讜甲試矗鐘兄諤岣咦試綽鬮蠢吹某中芰?，进而蛹埆有助又X蠢慈說姆⒄埂R源使轎勘甑墓艙叻治鲇欣詒U銜蠢床患潿系姆⒄埂9倘唬詮揭燦欣諼蠢吹姆⒄?，但其着眼甸b勻皇塹鼻暗姆⒄梗瘓哂形蠢捶⒄溝鈉鸕鬩庖濉4使健笆譴郵奔涮匭院腿死噯鮮賭芏猿齜⑻岢齙南質廊死嚶τ械腦鶉胃瀉投暈蠢慈死嗬嫻囊邐窀小薄A釗說S塹氖牽捎諶狽尚械奶逑執使僥勘甑惱咴際3J恰按郵魯て諦形娜?，謶研?て諦形某殺荊幢嗇艿玫匠て諦形氖找妗薄F浣峁?，必然势執浦B形氈榛?，策€思吧踔療蘋滴蠢吹姆⒄埂R虼耍貝鬧匾鶉危褪竊凇骯病痹螄攏ü艙叻治觶緯燒叩枷潁溝貝爍浩鵠酚氳酪宓腦鶉?，避灭Q淅孟嘍雜諼蠢慈恕敖ヌā鋇撓攀?，垄堕e緣刂髟鬃勻唬⒙傭嶁緣乜⒑屠謾4勇桌硪庖逕轄玻貝墓艙擼喚鲆擁貝?，?且要從未來人的角度，看待有關發展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當代人短視需要的滿足，透支資源、生態、環境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發展的客觀條件，是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實現人類對于資源、生態、環境的共同利用。只有這樣，才能確保經濟、社會的未來發展和可持續發展的條件。應該注意，這里強調以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標進行公共政策分析，其優越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現，來解決貧困與發展，以及持續發展問題，而又一般不至產生富人與窮人、人類與自然的對立，有助于使可持續發展的發展系統內各種因素內在的協調，更好地促進經濟、社會的可持續發展。

公共政策分析論文:農民負擔公共政策分析論文

內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。

關鍵詞：減輕農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農民負擔過重是"三農"問題的集中體現之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調整農民負擔，盡可能地減輕農民負擔，但是農民負擔在不斷"減輕"中穩步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農民負擔與農民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農民負擔問題，必先認識農民負擔內涵及形成農民負擔問題的歷史背景。

（一）農民負擔的內涵界定

"農民負擔"是一個中性詞，它是指農民作為獨立的經濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農民負擔過重不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農民負擔本身不是一個"問題"，只有當農民負擔過重，影響了農民的生產和生活，阻礙著農村社會的發展，進而影響著整個國民經濟的順利發展時，才成為了"問題"。

農民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農業剪刀差形式暗中向農民轉嫁的負擔。

顯性負擔從其性質上可以分為四個部分：一是農業稅收。主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅等；二是"三提五統"（即村提留和鄉統籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛生事業費、教育費以及村干部提留費；三是農民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。

（二）農民負擔成為"負擔"的歷史階段

農民負擔真正成為農民的"負擔"主要經歷了兩個歷史時期：

1．及時個歷史時期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續發了五個"一號文件"針對當時農村的狀況進行的重大的經濟體制改革，這一改革推動了農村經濟的發展，主要是通過包產到戶（后來稱為家庭聯產承包責任制）手段，調到了農民的生產積極性，大大促進了農村勞動生產率的提高，使農村出現了空前的繁榮。此時的農民負擔狀況是歷史上好的，農民負擔當然就不會成為"問題"了。

農民負擔問題的出現就是在1984年中共中央下發《關于經濟體制改革的決定》開始的。根據農村改革所取得的成就，《決定》將農村改革所取得的經驗推廣到城市中去，推進我國的經濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。改革的進行，標志著農村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業的改革上。此后農民負擔逐步出現了問題。1985年我國農村完成了"撤社建鄉"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉鎮基層政權以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關系，致使數萬個鄉鎮（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業化和現代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權力又掌握著農村經濟發展各個領域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體。

1985年在農業產量持續增長的情況下出現的"賣糧難"，直接導致了農民負擔問題的出現。為了減輕農民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農民負擔過重的主要原因在于各級機關及其領導，因為攤派和收費主要是上級機關和單位下達的。然而，農民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經濟體制在全國范圍內進行著快速的制度變遷，與農業生產有關的工業品的價格逐步放開，農民從事生產的成本日益增多，農民的比較收益在減少。

90年代初開始的農村各種達標活動，使農民背上了沉重的負擔，農民剛剛有所好轉的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農民種田的積極性減弱，農業的投入也日益減少。農民負擔日益增重之時，也是政府減輕農民負擔的公共政策及法規不斷出臺之時：1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》出臺；1991年《農民承擔費用和勞務管理條例》下發；1992年國辦《關于進一步做好農民負擔和勞務監督管理工作的通知》下發；1993年中辦《關于減輕農民負擔的緊急通知》下發；1993年中辦《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》下發。這一時期，農民負擔的增長與中央減輕農民負擔的政策是同時進行的，農民負擔也與政策俱增。

2．第二個歷史時期（1994年--今）

農民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務院通過了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉鎮表現得極為突出。鄉鎮財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些品質稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉財政非常緊張。鄉鎮財政赤字增加，鄉鎮作為基層政府運轉失靈。要維護政府的運轉，向農民轉嫁負擔成了可行的選擇，因此，農民負擔節節攀升。

從2000年開始，中央在16個省市實現稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉村稅費改革一方面減少了鄉村兩級直接向農民收費的權力，另一方面減少了政策外財力，鄉村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉村教育經費危機顯現，鄉村公共設施投入也捉襟見肘，如何維護農村政權的運轉、農民教育的運行，都成了問題。農民負擔和農村發展，陷入了困境。2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農民負擔公共政策的主要內容

（一）控制并減少農民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農業稅）輕、二稅（農業特產稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞"?？刂苼y收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。

1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。

1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入5％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。

1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩定正稅

農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。

（二）確定農民應承擔的勞務

改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。

（三）精簡機構和人員

精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。

（四）財政轉移支付

財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。

（五）限制農村公共產品的供給收費

中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》基本重復了上述規定。2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產品供給收費不得超過15元。

三、對減輕農民負擔公共政策的價值評估

（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估

1．農民負擔的增減交替進行

農村改革之初，農民的生產積極性空前高漲，農業生產的收入出現快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。這一時期農村發展速度很快，農民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農民人均純收入增長12%，農民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現農民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，這對農民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農民，提高了農村的生產力。

1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，"其間，農民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農產品比價復歸，造成農民收入增長的大幅回落，使得農民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農村，農村在這一期間，為城市的改革從經濟上做出了很大的貢獻。工農業的剪刀差，在這一期間比較大，農民的負擔由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確農民應該承擔的負擔，1992年開始推行。1993年政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農民三項負擔額出現數額的下降。這兩年政府重視了農村問題，農民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉政府的財政壓力太大，農民負擔反彈不可避免。1994年農民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的也就越下降。

2．農民負擔增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農民負擔的最早的一個文件1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農民負擔加重"主要責任在各級領導，多數派款收費的決定，是上級機關和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區、直轄市的黨政領導同志出面主持，對減輕農民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現，有體制改革不配套、經濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執法人員素質不高的原因，但"更主要的還在于有些地區和部門的領導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農民負擔重的問題，表現在農村，根子在上邊各部門。涉及農民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關和省級國家機關。"

由此可見，政府早就看清了農民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省、自治區、直轄市，責成其主要黨政領導主持這項工作，要求有關部門及時把手負責，立即行動起來，把涉及農民負擔的文件清理完畢，作出表率。

農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農民一方，處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權利完成不對等，農民在權力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現出來。

3．農民負擔項目日益合法化

80年初開始實行的農村體制改革，主要實行家庭聯產承包責任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農民的生產積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉村實現權力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經濟形式。"現行的農村提留統籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農村公共分配關系，與廢除制度的改革現實相矛盾。它人為地增加了農村產權關系的模糊，導致了稅、租、費分配關系的紊亂，同時為侵害農民利益、增加農民負擔提供了可能，是導致農民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）

隨著城市改革的推行，農村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續原有分配制度。1991年國務院發表的《農民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規的主旨是保護農民利益，從正面確定農民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規卻從另一個側面，將農民本不應該有的、適應并不存在的集體經濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經濟的村提留和鄉統籌堂而皇之地要求農民向集體交納，而事實上主要向鄉鎮政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數農村，鄉村作為集體，已經不存在。因此，設立村提留、鄉統籌，實際上就是對農民超經濟強制，變相地平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。"（馬曉河，2002，P18）

我們在研究減輕農民負擔的政策文件時，經常發現，在有關農民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內減輕了農民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②

4．減輕農民負擔的政策制訂多落實少

從90年代開始，減輕農民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發了14個減輕農民負擔的文件，有的甚至以行政法規形式出現。然而，一項公共政策的成效并不以發文件的數量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的性。

減輕農民負擔的公共政策制訂多，能落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內就能完成的；二是政策制訂后，缺少監管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構去監管執行者；三是針對農民利益的政策措施，農民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農民監督政策落實的程序。因此，當侵農事件發生，農民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農事件發生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。

（二）對減輕農民負擔公共政策主要措施的評估

1．減輕農民負擔公共政策措施的積極成果

黨中央和國務院自1985年以來，隨著農村經濟的發展，不斷地強調減輕農民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調減輕農民負擔、讓農民休養生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農民負擔，這在一定程度上壓制了農民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農民負擔問題的態度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農民利益。因此，每一個減輕農民負擔的中央文件都是農民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農民階級的利益上思考問題，因此，減輕農民負擔的政策出臺后，農民最能支持。這一立足點，充分體現了國家利益和農民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農民保持社會的穩定，雖然個別地方也出現過農民采用過激行為，沖擊地方政府現象，但是全國農民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農民的支持和理解。所以說，雖然農民負擔成為"三農"問題的一個重點，但一問題并未引起農村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩定中發展起來的。離開了農村的穩定，我們不可能取得改革開放的現有成果。

2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關于增加農民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農民負擔的公共政策擺在農民面前。農民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農村和農業在農民的支持下得到了一定的發展。雖然"三農"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農村成了發展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內順利進行。這是當前最為難得的農村社會發展的大好前提。離開了農民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經濟體系的破壞所摧毀。

2．減輕農民負擔公共政策措施的不足之處

（1）減輕農民負擔公共政策措施"單兵突進"

一是制訂的政策在內容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關問題的解決。減輕農民負擔是一個復雜的系統工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農民負擔需要全局性宏觀公共政策轉變，這將是一個重大的制度變遷，是在及時輪承包制度改革基礎上進行的更大的制度變遷。

二是減輕農民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農民付出了沉重的代價。"據測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業生產總值的22%；1987-1991年每年剪刀差額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續實行，已損害了農業的發展。這一做法是以農民的長期貧困以及農村的長期落后為代價的，繼續實施對于國家的發展不利，也與實現小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農業是一個弱勢產業，農業生產受自然環境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產業在市場競爭中始終處于弱勢。發達國家為了保持農業發展能得到平均利潤，在農民已采用機械化的基礎上仍然大量"以工補農"，給農民以大量的補助，扶持農業在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發現我國的農產品價格已超過了發達國家，農業廉價勞動力的優勢已不存在了。如果繼續采取"挖農被工"政策，損害的不再是農民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農業良性發展，顯性負擔和穩性負擔同時減輕才能深入到根子上去。

三是簡精鄉鎮機構和人員的手段單一。鄉鎮機構臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業生，我國就業的典型特征是行業內就業，父輩們在什么行業，子女們一般也是相應的行業。由于政府部門的干部享有的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內部人控制，這樣我國機構膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉鎮機構和人員要精簡絕非如中央機構精簡那么容易，中央機構有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內減下來。但是鄉鎮是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業的壓力，直接導致鄉村財政危機，加速"三農"問題的惡化，"三農問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續的結果，本質上是不平等制度下低等級農民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調，一而再地斥責下級政府的執行不力，是肯定不行的。

（2）農業特產稅、屠宰稅據實征收不可操作

農業特產稅和屠宰稅要求據實征收，不得向農民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規定對于農民來說不應成為負擔，但是農業特產稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農民生產的分散性，鄉鎮稅務機關幾乎不可能得到農民生產農業特產的產量和質量等方面的的數據，加上鄉鎮稅務機關也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數據。即使能"據實征收"，稅收機關的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發，因此，大多數地區，特別是農產區，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農民負擔的政策無法落到實處。

（3）只給政策的減負措施基層無法持久執行

我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發文件（乃至行政法規），地方必須執行，但由于執行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經濟比較發達的地區，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數地區，主要是中西部地區，特別是糧食主產區，地方財政主要依賴農業稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農民負擔本質上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。

"放權讓利改革戰略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區經濟增長的重任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當地方政府出現財政危機，機構難以順利運轉的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統購統銷、教育工資縣級財政統管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發了《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農業的利益，用政策法規規定敞開收購，順價銷售，出現虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉村教育系統教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉村教育的發展，國務院下發了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，將鄉村教師工資由原來的鄉鎮財政改為縣財政發放，這解決了鄉村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農民伸手的問題，對于減輕農民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發工資并不等于縣財政出錢解決鄉村教師的工資，縣財政強制從鄉鎮財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉鎮支付，只不過經過縣財政轉了一下手，成為鄉鎮財政一項剛性的支出而已，只是鄉鎮再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉鎮財政的壓力進一步加大，向農民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉鎮財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉鎮政府再向農民伸手，成為百般無賴的選擇了。

四、對減輕農民負擔公共政策再決策的建議

（一）構建城鄉統一的公共財政體制

1．國家集權型財政體制帶來的農民負擔問題

農民負擔過重的問題根源于中國不合理的國家集權型財政體制，長期以來的城鄉二元經濟體制，就是通過城鄉分割的非公共財政體制實現的。集權型的財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業（城市）中心，工商業剝奪農業、國有（營）工商業剝奪私營工商業的方式來集中中央的財力。"在國家集權型財政體制下，一旦國家選擇以工業化作為其合法性的依據，它就必然要較大限度地控制所有的權力資源，以推動工業化的進程。由于長期的農業基礎型財政體制的影響，我國的工商業相對十分落后，工業化資金的來源就在于較大程度地掌握農業生產剩余?！瓏覍r業剩余的控制也進一步從最初的流通領域而轉向對生產、流通領域的控制。統購統銷剝奪了農民對其剩余產品的支配權，工農業價格''''剪刀差''''將這一剝奪進一步加深。"（劉志廣，2003，P47）

國家采取的減輕農民負擔的公共政策，事實上就是采用國家權力置配資源的過程。家庭聯產承包責任制較大限度地解放了農民生產剩余產品的積極性，但經過幾年的工商業的汲取，特別是1984年之后，城市改革發展需要汲取農業的資源，農村政策的使用達到極限，農民負擔問題在1985年之后就凸現出來了。因此，就有了1985年的減輕農民負擔公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經濟的發展，特別是從鄉鎮企業到三資企業，再到民營經濟的發展，私人市場（經濟）也逐步發展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經濟為主的市場，共同從農業中汲取資源（包括人力資源--農民工），作為弱勢產業的農業無論如何也不可能抵擋如此強烈的"抽血"，農民的生存空間和生活機會越來越窄?？刂?三亂"、穩定正稅、稅費改革、減輕勞務等等，都沒有觸及這個根本性問題。

1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業）汲取農業的能力，權力資源為城市改革所運用達到了極限，農業資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別鄉鎮財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉村財政危機。鄉村組織要正常運行，轉嫁危機的對象就只有農民，如此一來，任何強制減輕農民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。

2．城鄉統一的公共財政體制的建立

公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大的農村納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉村作為一個共同的平等的主體，工商業和農業都是我國社會發展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據公共需要，由強勢群體或強勢產業向弱勢群體和弱勢產業作出犧牲。50多年的發展，特別是近26年來的改革開放，我們已經建立強大的工業基礎，我們已有較強大的國力，優先發展重工業、優先發展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉村納入公共管理之中，平等地對待城鄉經濟，成為時代的要求。

長期以來，對待"三農"問題的不平等是我們這個社會的較大的不平等，不管從憲政，還是從人權角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權利，在"三農"問題上看不到，而且這種較大的不平等，50多年來逐步固化為一般規則，使人們日益麻木，無法意識到問題的嚴重性，一旦有人提出歸還"三農"應有的權利（權益）時，其阻力可想而知。"所有社會價值--自由和機會、收入和財富、自尊的基礎--都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權型的財政體制在建國初期，對農民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農民利益，到了非改不可的時候了。解決農民負擔問題，首先就得解決統一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農民問題。

（二）構建財權與事權統一的公共產品供給體制

從農民負擔不斷增長的發展階段，人們就能認識到農民負擔過重問題根子在"上面"，大多數的農民負擔是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標準，強令基層政府去執行。基層政府以及被征收的對象--農民是沒有多少發言的余地的。

各種"上級"在下發各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。較大的理由是發展農村經濟，促進農村的現代化。農村的發展，農民奔小康，這些都是農民所需要的，但由誰來實現呢？這就涉及到農村公共產品的供給問題?，F行農村公共產品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認為自己有這個職能，要實現這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實，最終由鄉鎮政府去落實。鄉鎮政府也抱怨：不是鄉鎮要收費，是上級要收費。

農村公共產品的供給是農村發展是必需的，但是農村公共產品的生產成本應由誰來承擔呢？從理論上講農民交了農業稅、農業特產稅，農村公共產品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產品，應由政府來提供。但是，國家的事權在鄉村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發展農業的方針，國家在農村管理權的實現，這些成本都是由農民在稅外提供的。甚至鄉鎮政府的經費都是由農民承擔的，農村義務教育本應是國家的義務，現在成了農民的義務，修建校舍都得農民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達校舍達標指標）。

國家權力對于農民經濟生活的干預，在延續了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權力干預農村生活為農村的發展創造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產品供給成本，最終由農民掏腰包。于是，我們就不難理解農民負擔過重的內在原因了。國家應保障對不同地區鄉村基層的低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安、"五幼保"等基礎性公共產品的供給。如果基層機構的財力不足,則通過財政轉移支付解決。國家職能在農村的實現，需要國家財政的支持，國家要實現在農村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構建鄉村財權與事權一致的公共產品供給體制是減輕農民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉村實現管理職能，為鄉村提供產品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉村提供超越現實的公共產品。

（三）構建鄉村良性發展的制度變遷機制

1．稅費制度變遷

從稅費改革的過程來看，影響農民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關注的稅費改革，也"只是對合法稅費項目作出對當地政府和集體組織較為有利的硬性規定，不僅無根據地提高了農業稅、農業特產稅數量，而且把國務院關于農民承擔''''三提留五統籌''''不超過上年農民人均純收入5%的規定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費之外，加進了其他收費項目。"（中科院，2002，P151）農民稅費在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發展進程中不斷強化,逐步形成了路徑依賴,，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。

稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實現經濟增長，那就是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保障創新活動得到低限度的報償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創新。

稅費制度創新應該逐步與世界發達國家農民稅費制度并軌，"世界各國都對農民施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數幾個向農業征收賦稅的國家，農業稅費攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農業的經營規模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農業"抽血"不僅使農業失去了國家競爭力，也使農業的發展成了難題，直接后果是農村的發展危機。因此，稅費制度變遷，主要著眼于建立一種規范政府的規制，用硬性的規制確定政府在若干年內逐步實現零稅費，直至給予農業生產的直接補貼。

2．高等級階層就業制度變遷

農業稅費逐步減少后，最直接的沖擊是鄉村財政危機加劇。原有的鄉村債務本就越積越多，切斷向農民伸手補充財政缺口后，鄉村的正常運轉面臨問題。鄉村財政危機又威脅著鄉村高等級階層的就業，高等級階層在鄉村社會擁有更多的資源和權力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構和人員的公共政策來減輕農民負擔都不勝而終，就是由于這一"行動集團"抵制的結果。"制度能否實現創新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當一項制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實施時，原因就在于這項制度減少了某一利益集團的收益，他們為了集團的利益而繼續維持一項不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現，制度創新就缺少內生變量。

推動高等級階層就業制度變遷，可以從兩個方面的實現制度創新。一是國家在鄉村在職能定位，盡量收縮計劃經濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。基層政府機構之所以不斷擴張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業提供了基礎。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內的事務，再上無管理這些事務的財政支撐，當然就不可能設置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農民的負擔。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農民造成多少負擔就是例子?？车羿l村不需要的部門的管理權力，機構精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業制度變遷的外生變量。

二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實現憲政民主。"社會的經濟的不平等應被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權力地位和領導職務向所有人開放，包括向農民開放，是我們應該做到的。當農民能夠決定自己所需要的公共產品由誰來提供時，農民集團的自有權力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權。農民階層自組織能力的增強，是推動高等級階層就業制度變遷的內生變量?？空淖杂X，是難以解決政府機構精簡問題的。

3．鄉村自治制度變遷

"農民負擔的實質，是在對農村剩余產品進行分配的過程中，國家、集體和農民之間分配關系的反映。而過重的農民負擔，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進行調節的各種制度安排存在嚴重缺陷和不足。因此，探尋農民負擔過重的根源，應從制度性因素著手進行研究。"（楊軍，1995，P15）實行家庭聯產承包責任制后，鄉村集體經濟事實上已不存在，但是由于傳統政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉村推行，國家參與農村剩余產品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產權也需要附著于某一經濟體上，因此，從制度上分析集體經濟組織的延續也就可以探究農民負擔的根源。

集體經濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現為政治性的組織，特別是政府權力向村落延伸的組織，這就出現了代表農民經濟利益的經濟組織體的缺位。從理論上和實踐上進一步推進農村改革就成了十分必要的了。而現存的體制內能體現農民經濟組織體的機構，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實現村民的經濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農民利益的經濟組織體的出現。

現行的村民自治制度是在村民民主的基礎并不太厚實的基礎上，由政府提供的一種強制性的制度變遷，政府在設計這種制度時帶有較強烈的"統治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低（由于統治者交易費用的緣故），那么在和原先制度安排進行比較時統治者可能會發現，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執行村民組織法時，村民自治帶有很強的政府色彩，是原有"大隊"的替代，也是原有"集體經濟"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經濟組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉村公共產品，稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成剛性的上級"計算"出來的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務，更不用說提供公共產品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉村發展某某時，從農民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是的選擇了。

新的制度安排，應該讓村民實現真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應是經濟上的自治。鄉村公共產品應由農民自己說了算，由村民自治組織去執行。鄉村公共產品大多是農民自己的事，除了國家應該付錢去辦的（如教育和公共衛生、基本社會保障等），應由農民自己決定，也就是說鄉村的發展權，應由農民把握，政府只有指導權，沒有強行推行的所謂"逼民致富"的權力，因為農民并未賦予政府這種權力。主權與治權的統一，是這一制度變遷的根本性的問題。經濟是較大的政治，如果農民擁有鄉村自主發展的權力，那么有了經濟利益的自治就更能吸引農民參與，而不是被動地參與，這對鄉村民主的發展也是非常重要的，是鄉村良性發展的重要組織部分。

注釋：

①最早使用"三亂"名稱的正式文獻是1990年6月5日，國家教委下發的《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》，中，稱"亂辦學、亂收費、亂發文憑"為"三亂"。農村問題的"三亂"最早出現在1990年9月16日《中共中央國務院關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》。

②"黃宗羲定律"是清華大學秦暉教授在2000年11月3日《中國經濟時報》上發表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來整個中國農村的稅制變化，認為每次稅改都是在農民對苛捐雜稅不堪忍受的時候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農民名義稅收增加但實際稅負減輕；然后在下一輪，官府覺得正稅不夠用了，又開始加雜稅；加到一定程度又覺得農民負擔太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復。

公共政策分析論文:公共政策監督分析論文

[摘要]加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

[關鍵詞]公共政策執行監督公共政策執行監督主體困境問責制

公共政策執行監督，是公共政策正確貫徹執行，達到預期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執行監督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題。筆者認為應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公共政策執行監督主體地位不高，缺乏監督權力

要監督，就必須由監督權力。公共政策執行監督體現著監督權對執行權的制約。監督的效果在很大程度上取決于監督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執行監督主體的實際情況來看，大多數監督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監督乏力。在行政系統內部，行使公共政策執行監督權的監察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：“縣級以上地方各級政府監察機關對本級政府和上級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監督中沒有體現出應有的獨立性。在行政系統外部，行使公共政策執行監督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現在監督方面的法規不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大的監督作用。[2]

（二）公共政策執行監督主體功能不全，缺乏監督合力

公共政策執行監督主體以不同的方式在公共政策執行過程中發揮著監督功能。但是監督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監督資源和監督力量，形成監督合力，充分發揮監督實效，體現多元監督的優勢：⑴黨的監督。中國共產黨，是領導社會主義建設的核心，在監督的多元主體中處于核心地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發揮重要的作用。但是，中國共產黨發揮監督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監督，并不能對公共政策執行過程進行的動態跟蹤監督。⑵立法監督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執行的監督在理論上應該是最有效地、最的。但實際上，權力機關在行使監督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監督方式單一，程序不完善，通常僅限于執法檢查、質詢等?！盵3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的性。⑶司法監督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執行過程的監督受到很大程度的制約。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產權。公共政策執行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規定，則不能成為行政訴訟的監督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執行監督。⑷其他各種社會監督。在我國主要包括政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據我國《憲法》和有關法律的規定，他們享有各種形式的監督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的較大優點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的和地位，并且供他們發揮公共政策執行監督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執行監督的效率。

綜上所述，不管行政系統內部的監督，還是行政系統外部的監督，在發揮公共政策執行監督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現“弱監”、“虛監”則是必然表現了。

三、從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境

“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執行和公共政策執行監督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執行監督就沒有保障。作為公共政策執行監督的有效保障方式之一，沒有責任的監督是難以想象的，因為“一個地區或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態度和責任心有著很大的關系”，“少數領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現行的行政體制和監督體制還是有著不相容的地方。作為一種監督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監督權力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。

（一）“問責制”中權責不清、主體缺位

作為公共政策執行監督的一種方式，在很多情況下，監督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。

“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監督關系。因為在這種問責的監督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監督互動。但是在現實的公共政策執行監督中，往往是下級因失誤影響了政策執行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。

（二）“問責制”定位不清

作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！皢栘煛辈⒉皇切姓幏值囊环N，在相關的行政法律法規中并沒有對它明確界定。所以，作為監督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現實的公共政策執行監督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。