公共安全管理論文

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公共安全管理論文:公共安全管理論文

一、公共安全、公共危機與公共安全管理

所謂公共安全，是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而做出的各種行政活動的總和。

根據聯合國的界定，影響公共安全的突發公共事件主要是：(1)自然災害，又可分為地質方面，水文氣象方面，生物學方面；(2)技術災難，來自技術或工業事故；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞；(4)社會安全，包括戰爭和社會動亂等。其級別分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

公共危機指的是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。公共安全管理的任務與目的就在于解決公共危機問題，它是伴隨著人類社會的產生就客觀存在著的。

公共安全與公共管理密切相關，公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完

善和公共管理體系的完善。

二、公共危機的特征

1.發生的范圍廣，國際化程度增強，高頻次、多領域地發生。不少公共安全事件涉及范圍廣，這些事件會突然發生，在何時何地或何種情況下發生具有極大的不確定性。

2.危害的災難性和非傳統性。在當前社會，公共安全危機事件的破壞性越來越大，造成的損失也越來越難以彌補，而且這種損害是剛性的、不可逆轉的。

3.影響的關聯性。公共安全事件發生后，往往會影響和波及社會各領域，并造成連鎖反應。如洪災不僅影響農業，而且影響教育、交通運輸、工業生產、商業流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發，房屋和基礎設施損毀等。

4.原因的復雜性。公共安全問題的原因非常復雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經濟的、生產的、經營的原因；既有歷史遺留下來的問題，又有當前出現的新問題；同時還有大自然對人類掠奪性破壞的報復。這些原因錯綜復雜地交織在一起，相互聯系、相互影響、相互轉化。

5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機常常不易被察覺，常常在人們毫無思想準備的情況下突然爆發。當人類取得了現代科學技術和物質文明的輝煌成就的時候，這些成就可能正在威脅著人類的安全，人類卻不能察覺或預測。三、當前我國公共安全管理體制存在的問題

1.公共安全管理主體缺失。目前，我國還沒有建立“、統一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協作的突發公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系有待健全。由于我國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規，但面對緊急狀態，我國仍沒有建立一整套減災法規體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成我國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規；而且已有的法律法規基本上是單一災種法規，無法實現綜合的防災減災，綜合協調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監管之間缺乏良好的協調機制。政府信息系統缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統，但這些系統往往自成體系，難以實現災害信息和減災資源的充分共享和優化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前我國對生產安全事故和災害發生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監測監控理論及技術等公共安全技術缺乏系統研究和開發，公共安全綜合管理信息系統仍未完善，數據庫建設較為落后，未能形成覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現在這方面的教育基本處于空白狀態。

在公共安全管理方面，西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統、大協調”的美國模式，“大總統、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。我們應該在借鑒國外經驗的基礎上，探索出一套健全政府公共安全管理組織機構，明確公共安全緊急事務管理流程，建立公共安全突發事件應急法制評價制度和區域綜合公共安全管理的新模式。

【摘要】我國正處于社會轉型、經濟轉軌、社會矛盾凸顯、國際斗爭形勢極其復雜的歷史時期。隨著各類突發事件、自然災害和大規模疫病的頻繁發生，社會風險與日俱增，社會公共安臨嚴峻挑戰。因此，關注社會公共安全，防范和化解風險，構建完善的公共安全應急機制，已經成為當前的一個重要議題。

【關鍵詞】公共危機公共安全管理問題

公共安全管理論文:政府公共安全管理論文

摘要：公共安全與公共管理密切相關。本文從公共管理和公共安全管理的內涵出發，分析了公共安全事故的原因，從八個方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我國公共安全管理體制的觀點。

關鍵詞：公共管理公共安全公共安全管理投入

一、前言

公共安全是政府和百姓都特別關注的十分重要的社會問題。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，這個社會的存在與發展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護公共安全，是關系國計民生、社會安定和發展的大事；是國家實施法律、治國安邦的重要職能；是加強公共管理、建設強大國家的一項系統工程。

二、目前國內外公共安全管理理念

21世紀，全球各地區公共安全事件更是接踵而至，韓國大邱地鐵縱火事件、美國9·11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國家先后發生大規模停電事故、西班牙人質事件、印度洋海嘯大災難以及卡特里娜颶風橫掃美國等各種公共安全事件頻頻發生，給人類帶來沉痛的災難，全世界也因此造成巨大的經濟損失。

我國也不例外，2003年我國“非典”的爆發和流行，全國各地區煤礦安全事件的屢屢發生，安徽阜陽奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場安全等一系列有關社會安全、自然災害、事故災難、公共衛生事件的發生引起許多研究公共安全的學者的關注。

為此，世界上幾乎所有的發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日、美、俄、法等發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日本的公共安全側重于對自然災害的防治和預防，美國側重于維護其世界大國的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術性災害的研究，法國則側重于對城市功能的調整和公共政策的制訂。健全法律制度、應急機構，加強地方政府的管理能力，注重事前預防和事后總結，這些經驗是對我國公共管理安全的啟示。

我國正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會必將經歷的轉型時期也是一個事故災難頻發的時期，因此關于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國務院總理簽署《突發公共衛生事件應急條例》，2006年1月8日，我國又頒布了《全國突發公共事件應急預案體系》，這些都標志著我國已將公共安全應急管理工作納入法制軌道[1]。

三、公共管理與公共安全管理的關系

1．公共管理的內涵

公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動[2]。

2．公共安全管理的內涵

（1）公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。

（2）公共安全管理是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而作出的各種行政活動的總和[3]。

（3）影響公共安全的因素

影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛生因素、社會因素、生態因素、環境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素[4]。

3．公共管理與公共安全管理的關系

公共安全與公共管理密切相關,公共安全管理應該是公共管理的重要內容，公共安全也是公共管理的重要環境因素。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完善和公共管理體系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要為：1)經濟發展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現的社會原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜,危害程度各有差異,但這些事件是有一些共同的特征。綜合專家的研究成果,可作如下概括：1)發生的突然性；2)危害的災難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關聯性；5)原因的復雜性；6)演變的隱蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理體制建設

中國的GDP連續多年平均保持了8％的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6％，計6500億元，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。其構成一是安全生產事故引發的損失共計2500億元；二是社會治安事件造成的損失1500億元；三是自然災害造成的2000億元損失；四是生物侵害導致的損失為500億元。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現象，公共安全所造成的負面效應，靠這兩個量化指標是無法表達的。2003年發生的非典疫情，死亡人數僅300多人，但對于人們心理的影響、社會動蕩程度、旅游及經濟活動的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認為加強公共安全管理主要從以下幾個方面:

1．建立健全公共安全保障體系

要從戰略高度對公共安全保障體系進行制度設計。有的專家做出了具體策劃,包括①建立預警機制。②建立分級制度。③建立和完善應急制度。④建立和完善非程序化決策機制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農村和農民特點的各種組織和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理體系

公共安全在公共管理中的強化,需落實到以政府為主體的行政管理體系中。要強化政府的公共安全意識、責任和體制。政府主要領導和分管領導應把公共安全當作大事,統籌全局,各有關部門要認真負起責任。應該把公共安全管理當作重要工作,既有日常安排,又有應急措施。很多措施的落實并不需要建立新的機構,而是需要落實到政府的相關部門。

3．建立健全公共安全的法規體系

發達國家擁有一整套的法律法規和制度安排,形成了嚴密的公共安全保障體系,目前我國仍未出臺“緊急狀態法”和相應的國家突發公共事件應急預案體系。整個社會僅僅熟悉常態運行下的規則,遇有重大突發性公共事件時,社會和職能部門不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態中。制定公共安全應急法，依法規范政府行為,明確社會各類機構、組織和公民的責任和義務,建立健全保障公共安全的應急體制和機制,規范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科學與技術的研究機構

國內外經驗教訓告訴我們,建立健全有關科研機構,可以為公共安全提供有力支撐。長期以來,公共安全是一個備受忽視的冷門領域,但隨著近年來一系列問題的暴露,相關領域的研究才逐漸開展起來,清華大學于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國家組織力量進行重大科研項目攻關?？茖W技術的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風險的評估,災害、事故的發生機理研究,針對可能導致事故的關鍵環節的控制技術,生命安全的保障,災害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障體系

公共安全也是一門科學,而且是一個重要的科學體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關部門應該重視那些有實踐經驗,敬業精神強的人才,發揮他們的作用。

6．建立健全公共安全的物質和財政保障體系

預防為主和應對不同類型的突發性公共安全事件,需要不同的物資儲備。需要把公共安全保障所需經費納入年度財政預算。全國財政預算中用于應對突發事件的準備金約有50億元,一遇重大突發性事故常常顯得捉襟見肘,需要增加各省市、自治區對突發事件的準備金,列入財政預算,同時鼓勵企業和個人投資捐贈為公共安全提供強勁的物質保障。

7．建立健全社區治安和公共安全體系

面對社會轉型和社區興起，社區治安日益成為社會公共安全體系工作的微觀基礎和主要方面。西方發達國家把社區治安作為社會公共安全體系的基礎,并且與社區的公共安全體系工作中突出了社區居民和當地社會組織參與和合作。我們可以借鑒國外的經驗,結合我國的實際,創造出一條公共服務體系與公共安全體系統一的社區治安體系和公共安全工作方式,調動一切積極因素參與社區公共安全服務,維護社區治安,維護公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣傳、培訓體系

教育部門應在大中小學開設公共安全知識課程;社會媒體充分利用現代信息手段,如電視、廣播、互聯網等手段對不同類型的公共安全預警預防制度和應急措施進行廣泛宣傳和普及。各類公共安全指揮系統定期進行不同范圍、不同級別突發事件的應急預演。在高度重視專家和專業隊伍建設的同時,建設公共安全志愿者隊伍,充分發揮產業工人、在校大學生、民兵預備役人員等的重要作用,進行注冊管理和定期培訓,與專業化隊伍相互補充,提高全民的公共安全意識、知識水平和公共安全保障能力[5]。

六、結束語

近幾年公共安全事故的頻發，造成的社會危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發，提出政府部門需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個方面提出增加公共安全管理投入，確保城市公共安全。

公共安全管理論文:城市公共安全管理的短板定位和補強研究

從安全到公共安全,再到城市公共安全,邏輯上應該是一個由寬到窄的過程,但隨著社會經濟發展,特別是城市這個人口、建筑物、各類活動密集的聚居模式出現后,這個邏輯正在發生變化,城市公共安全已經成為一個包羅萬象的領域,在城市發生的,不在城市發生的,發生在空中的、水上的、實體空間的、虛擬空間的各種風險,構成了對城市公共安全的巨大威脅。城市公共安全研究自然順應了這一特點,具有廣泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主題,本文不對大量文獻作綜述性概括,只沿著全過程管理的路徑做一初步審視,提出深化的方向,更深入的研究留作日后展開。

一、對城市公共安全研究的簡要回顧

城市公共安全已經成為一個包羅萬象的領域,相應的,城市公共安全的相關研究涵蓋了概念研究,如安全生產、突發事件、國土安全、糧食安全、環境安全、水安全、食品藥品安全等;體系建設,包括管理體系、評價體系、支撐體系、應急體系、保障體系等;規劃管理,包括風險源定位、排查、分布、優化、隔離、監控等,以及由此衍生的聚焦某一環節的深入研究,信息技術、生物技術等現代科技支撐的各類研究,還有人防、技防、物防、犬防等手段的運用研究等。隨著互聯網、物聯網產業發展,以信息技術為依托的城市公共安全研究方興未艾。

對于城市公共安全管理,根據蘭貴興的定義,城市公共安全管理就是城市政府及社會為預防和控制各種重大事件、事故和災害的發生或保護人民生命財產安全,減少社會危害和經濟損失而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理和因應策略的行為。在這一過程中,城市政府是城市公共安全管理的責任主體,而企事業單位、社會組織以及市民個人則是不可或缺的參與主體。[1]

保障城市公共安全有兩個重要方面,一是防患未然,使公共安全事件不發生、少發生,在這一過程中,通過對城市公共安全事件進行研究和防范,并從時間和空間上安排和準備、加強管理,從而控制和降低城市風險;[2]二是及時的應急管理,也就是公共安全事件發生后在最短的時間內恢復城市正常運轉。因此,從內涵上來講,城市公共安全管理包括日常管理和應急管理兩部分。日常管理的重點在于查明風險、消除隱患、消滅誘因。應急管理的重點在于編制預案、充分演練、巡查檢驗、及時反應。

二、對城市公共安全管理的基本評價

我國城市公共安全管理已經進入了法律有依據、機構很健全、體制很順暢、體系很完備的良性階段。

(一)我國政府對城市公共安全管理的重視程度無以復加

如果從對城市公共安全的重視程度看,我國政府對城市公共安全管理重視程度已經達到頂峰,無以復加,主要體現在兩個方面。一是快速的立法進程。2002年我國頒布了《中華人民共和國安全生產法》,2014年進行了修訂,2007年頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》,日常管理由《安全生產法》來保障,應急管理有《突發事件應對法》為依據。相對我國立法、修法十分緩慢的進程,這兩部法的出臺是十分順利和快速的,足見立法機構和中央政府對城市公共安全的重視程度之高。二是依據兩法中央政府確定的地方一把手安全責任制。每當一次安全生產事件或突發事件發生后,當地一把手都是親臨現場指揮,而且成為媒體報道的頭條,重大事件中央還組成工作組現場調查,有些情況國務院總理、副總理還要親臨現場指揮并慰問。歷次火災、水災、地震、沉船、爆炸、滑坡、井噴、透水、踩踏等事件,一把手承擔安全責任而辭職或被罷免的并不鮮見。

(二)安全生產已經成為日常工作生活的組成部分

從中央到地方、從企事業單位到社區,各級各類的安全生產管理委員會已經做到了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋,而且是大部分由主要負責人兼任單位安全生產委員會主任。行業管理組織還設立了安全生產聯席會議制度、安全員聯絡制度等。如原建設部就建立了從中央到地方再到各類建筑企業的安全員聯絡制度,可以做到從上到下、從政府到企業安全生產責任到人。日常工作中我們每個員工、家庭成員經常收到安委會的各類提示,包括交通、用電、用火、用氣、防盜等。

安全評價通過危險性識別及危險度評價,客觀地描述系統的危險程度,指導人們預先采取相應措施,來降低系統的危險性。目前安全評價已取得了長足的發展,分別從風險因素、災種、環節和過程等多種不同的角度構建了安全風險評估體系,[3]已經成為安全生產的約束環節。

(三)從上到下的應急管理體系已經建立

我國正式建立應急管理體系是從應急預案編制開始的,2003年我國戰勝SARS疫情之后啟動了全國性的應急預案編制工作。國務院辦公廳專門為制定預案出臺了《應急預案編制指南》,要求預案編制要做到縱向貫通行政和各類組織層級、橫向覆蓋行政和社會層面。在國務院的指導下,全國制訂了各級各類應急預案130多萬件,涵蓋了各類突發公共事件。[4]

2006年8月,黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,正式提出了我國以“應急預案、法制建設、體制建設和機制建設”為核心框架的應急管理體系。國務院辦公廳設立了應急管理辦公室,各級地方政府相應成立了政府辦公廳內的應急管理辦公室。以北京為例,2005年4月25日,北京市成立了突發公共事件應急委員會,統一領導全市突發事件應對工作。2006年底,市專項應急指揮部體系建設完成,絕大部分街、鄉、鎮和社區等都建立了應急責任體系和工作機制。當然也有其他形式的機構設置,如深圳把相關四個局合并為應急管理辦公室,作為市人民政府的組成部門。 既然各級領導和各層各面高度重視城市公共安全管理工作,又建立了完善的安全生產管理和應急管理體系,為什么還會出現很多人禍或是應該控制而

沒有控制的事故或災害局勢呢?吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸,北京踩踏、上海踩踏,克拉瑪依劇院火災、哈爾濱倉庫火災、上海高樓大火、央視大火,北京淹了、深圳淹了、廣州淹了、武漢淹了、濟南淹了,東方之星沉了、湖南邵陽漁船沉了、西沙漁船也沉了,廣州九江大橋塌了、湖南鳳凰大橋塌了、哈爾濱陽明灘大橋塌了,這說明城市公共安全管理肯定還有重大領域或者重要環節沒有觸及。我們的系統研究認為,城市公共安全事件不斷的主要原因是管理基礎薄弱和過程管理脫節。管理基礎薄弱是指整個社會對城市的認識不深入,對城市的運行規律不熟悉,對城市功能屬性和空間屬性沒概念,對各類功能包括基礎功能和衍生功能的作用機制不了解,不可避免地出現對危險和風險誘因的漠視,既不避也不管,任其惡變。限于篇幅,這里無法展開論述,可參見《現代城市綜合管理的本質、功能與體系再認識》一文。[5]而過程管理脫節,可以反映在安全生產管理和應急管理的多個環節。 (一)各級領導對城市公共安全很重視,但如何重視、重視什么沒有細化

各級領導的重視體現在會議和文件,召開會議傳達精神,文件部署措施,但很多時候流于形式,如何重視、重視什么往往沒有細化。從安全生產的角度看,因為絕大部分安全生產管理委員會是兼職機構,安全意識和管理行為落實在日常工作中,開不開會、發不發文影響不大,特別是在會議連連的工作方式下,沒有時間思考哪個環節更應該引起注意。從應急管理的角度看,大部分“應急辦”作為內設機構設在政府辦公廳,平時迎來送往,每天腳不著地,忙個不停,哪有時間思考風險和危險的發生規律?如果沒有一個全日制專家團隊和系列的專門研究支撐,應急辦很難判斷危險來臨的可能性和影響程度,也就難以判斷啟動應急響應的確切等級。

也就是說,無論事前事后,政府對城市公共安全的重視程度很高,但面對城市這個復雜巨系統,單用戰爭年代的死命令、軍令狀是難以確保城市公共安全的。會議和文件傳達部署了,不能跟上具體的落實措施,或者落實上錯位缺位,加上一定程度的僥幸心理和短期行為,很多沒有取得避免災害和事故的明顯效果。類似的事故此起彼伏就是例證。

(二)公眾的安全意識淡薄,危機宣傳還有很多空白

社會公眾是防范突發公共安全事件的重要力量。城市社會蘊含大量危機因素,不被認知很容易誘發或衍生事故和災難。但政府在公眾危機意識的宣傳教育、行為引導等方面往往是面子工程,并沒有取得應有的效果,熱衷于安全宣傳的社會組織又缺乏經費維持義務宣傳,應該宣傳提示的領域缺乏經費投入,由此造成了我國城市市民對公共空間的使用沒有規則意識,對公共設施的使用缺乏常識,對公眾安全缺乏起碼的認知,遇到公共安全事件缺乏必要的防災避險知識和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作場所附近是否有避難場所,很多人在盲道上停車甚至建臨時構筑物,很多人不知道在加油站打電話很危險,很多人不知道遇到火災應該匍匐逃生和用濕毛巾捂嘴,很多人過馬路與機動車搶行,很多高空作業的人員僅憑一條纖細的繩索維系安全,很多人不按規章乘用自動扶梯。在上海外灘踩踏事件中,雖然警察一直在維持秩序,但幾乎沒什么效果,人群依然繼續向前,對風險的集體無意識最終導致了事故的發生。

(三)安全監管和風險監測不足,監管流于形式,評估成為賺錢工具

安全監管和風險監測與評估是保障城市運行安全的基礎。在有效的風險監測與評估的基礎上,有針對性地采取防范措施,是公共安全管理科學化的重要前提。城市公共安全風險遍布城市生產生活的各個方面,安全監管需要橫向到邊、縱向到底地全覆蓋,這個工作不需要低成本運轉,因為市民個人沒有專門知識和專用設備加以鑒別,例如普通人沒有辦法分辨牛奶是否含有三聚氰胺,日常吃的生姜很難辨別是否浸過福爾馬林,空氣質量憑感覺難以識別是否有害健康,不一而足。

當前風險監測與評估中存在的問題是程式化和工具化,前者表現為簡單套用,脫離針對性分析,管理者看到報告就蓋章,編制者交了報告就完事兒,走個程序罷了,后者表現為編制者為了經濟效益,把評估報告作為賺錢的簡單工具,評估的科學性被拋之腦后。加上技術手段的落后以及人力資源投入的吝嗇,整個風險監測與評估的效果很差。每次事故發生后都有大量的質疑,安評哪去了?安監何在?就是很好的佐證。

(四)應急預案抄襲和部門化現象嚴重,可操作性大打折扣

我國的應急預案體系建立于2003年抗擊SARS之后,在三個月內完成了中央到地方的多層級應急預案編制。這就應了“蘿卜拔了不起泥”的俗語,抄來抄去,連災害種類都抄了去,響應模式大同小異,經過多次大災和事故檢驗才有所調整。目前仍有部門化和形式化的問題,對部門協調配合、資源信息共享、指揮平臺統一有要求,沒落實,遇到事件踢皮球。這次天津爆炸事故前幾次新聞會就能讓人有此猜測。如果把企業的應急預案與當地政府的應急預案一起比較,就會發現更多值得協調的環節,可操作性可想而知。

(五)應急演練按照規定次數執行,但流于形式、裝備儲備作秀演戲

應急演練是檢驗應急預案可操作性,應急管理體系的完善程度、部門配合協調、物資設備完好程度的重要方式,也是提升社會公共安全意識的重要途徑。但可惜的是,很多演練強調演練本身效果的,不愿暴露問題和薄弱環節,提前打招呼,使演練參與者有了準備,變成了一次彩排,真正的演戲作秀。有的學校被定為演練示范校,專門迎接參觀和參與接待,對該校的學生培養應急意識有一定幫助,但對擴散安全知識和培養社會應急意識的作用十分有限。避難場所本該存有與設計人數和容留時間相匹配的物資儲備,但一些過期食品、殘次品出現在這樣的地方,更有一些地方電力和供水無法保障,或

出現清單與實物不符,并缺乏定時檢驗檢查的現象,一但發生天津爆炸這樣的事故,周圍避難場所根本無法啟用。 (六)安全責任追究制度提高了地方首長的重視程度,但也出現了因噎廢食的現象 安全責任追究制度提高了地方首長對城市公共安全的重視程度,但也出現了因噎廢食、百分百確保安全的傾向。影響較大的應屬2012年延安8·26特大交通事故,該事故發生在陜西省延安市境內的包茂高速公路上,一輛宇通雙層臥輔客車和一輛裝有甲醇的罐車追尾,導致客車上的36人死亡。該輛客車是一紅眼班車,意思類似鐵路的夕發朝至列車,只不過由臥鋪大客車運行在高速路為主的兩地之間,很受一些暫時沒有高鐵或動車鏈接的城市間乘客的歡迎。事發之后,為了達到百分百安全的目標,省長當即就表態取消省內省際所有紅眼班車,不僅陜西省做出了這樣的決定,也被交通運輸部借鑒,要求大客車夜間不能上高速行駛。該事故不僅牽出了“表哥”楊達才,還讓國人體會了因噎廢食的典故。結果是很多旅行團為了順暢搭接航班,長時間夜路奔波在國道上,經常引發參團游客不滿,這也是國務院優化旅游消費環境應該反思的重要內容吧。類似的因應之策不少,產生了很多負面影響。

四、城市公共安全管理的補強措施

(一)夯實基礎,把握城市運行規律,把各級領導的高度重視細化為全過程環節研判

很多安全事故的發生就是因為相關主管部門的忽視造成的。夯實基礎是指提高管理者對城市運行規律的認識和把握,沒有對安全事故依托物的深入了解,防范就無從談起。城市運行涉及的部門多、層次多,易發危機的環節多,主管部門必須始終保持對可能影響公共安全的一切因素高度警惕,不斷引導科學研究,對可能引發城市公共安全事件的因素實時監測和預判,把各級領導對城市公共安全的高度重視細化為全過程環節研判,把問責機制和責任環節一一對應,增強防范的針對性、持續性,避免盲目性。安全生產和應急管理部門要定期、不定期地組織管理人員、專家對城市中各運行環節存在的各種可能風險隱患進行排查、篩選;合理配置人員、設備、資金、技術和信息等資源,制定出切實可行的預防措施和辦法,將各種可能引發風險的因素限定在可控范圍內。要認真分析既往公共安全事件的發生原因,包括事前防范的長處和短板,事中處理的到位與缺位,事后救援與安置存在的問題和取得的經驗等,及時調整目前的工作方式,改進預防和演練的工作內容和形式,使重視落到實處。

(二)創新宣傳教育方式,強化依法處罰的教化作用,提高公眾的危機意識

城市公共安全教育既是一個長期的過程,也帶有一定的強制性,主要是因為我們剛剛進入城市社會,對城市的運行規則不熟悉,快速城鎮化使大量農民進入城市,而農村和城市的生活習慣差異大,更加大了適應城市社會的難度。一方面要潛移默化,從幼兒園開始開設公共安全教育課程,讓孩子們掌握大量的公共安全知識,進而影響家庭。另一方面,要在廣泛宣傳的基礎上,加大處罰力度,發揮法律的教化作用。中國公民法不責眾的心理強烈,必須通過大眾媒體,包括利用電視、廣播、報刊雜志、手機、網絡等傳播媒介,運用微博、微信等自媒體,廣泛開展公共安全知識宣傳,讓城市居民公共安全知識全覆蓋,在此基礎上,對可能引發突發事件、威脅公共安全的個人行為高額處罰。酒駕入刑就起到了很好的教化作用,如果把應急車道占用入刑,這類堵塞救命通道的行為必將大大減少。

(三)安全監管和前置許可必須落到實處,與反腐敗緊密結合

我們說安全大于天。中央領導高度重視,地方領導一把手全責,這些都不為過。但是,老百姓看到聽到的卻是一個個安全事故、一批批有害食品,甚至懷疑政府有沒有作為。其實我們不是人手少,也不是檢驗檢測設備不先進,而是機制設計出了問題,監督機制和懲戒機制的設計無法適應形勢發展需要。對于產品,抽樣檢測和送樣檢測肯定不代表全部,抽樣檢測還可以有一定的可信度,送樣檢測一定是投其所好或有權錢交易;對于服務機構,一次性核定資質,任由機構把關,會有很多漏網之魚。另外,這樣的監督機制無法擴大監督面,通過舉報機制和懲戒機制的配合,才可以擴大監督面,變機構監管為社會監管,形成全覆蓋、無縫隙的安全監管局面。懲戒機制的配合在于使用重典,也就是發現安全事故和事件,當事人承擔難以想象的重責,美國一個公司違法可以罰款200多億美元,深圳汽車違章罰款1000元人民幣還引起輿論關注,這不利于法律重典的引導和治亂作用。反腐敗讓大家看到了對以權謀私的嚴懲,但對食品安全的責任人還沒有重刑加以引導和威懾。對天津爆炸事故的直接責任人嚴懲已成定局,但在規劃環節、安評環節、環評環節負有責任的人員也用酒駕入刑的思路繩之以法,這樣的悲劇至少會少得多!

(四)應急預案應該盡快梳理完善,增強針對性和可操作性

以上提到的爆炸、塌橋、淹城、沉船、大火災害絕大部分發生于2003年啟動及時輪應急預案編制之后,換言之,很多省市和企業的應急預案都經過了事件檢驗,已經有可以提升應急預案的針對性和可行性的基礎。建議在災害種類、風險分級、聯動配合、資源共享、信息互通、統一指揮等方面梳理修訂。

災害種類應把可能的恐怖襲擊和有組織的公共安全事件納入,并依次進行風險分級。美國新奧爾良颶風之后進行的風險分級,把恐怖襲擊、化學爆炸等列為較高等級風險。聯動配合應該作為應急預案的重要內容,無論是部門預案還是企業預案都必須把醫療、交管、通訊等的配合作為基礎。另外,應特別強調把安全和應急管理專家支持納入預案。信息互通、統一指揮平臺的建設和使用都需要一定時日的統籌,但卻是應急管理的關鍵環節,應予高度重視。

(五)應急演練要增加次數和覆蓋度,提升整個城市社會的實戰能力

城市公共安全教育要自始至終貫穿人們的日常工作和生活,最有效的行動就是隨機實戰演練。結合案例教學、情景模擬等多種多樣的教學形式,加強對政府部門、企事業單位、社會機構的公共安全和應急反應培訓,通過實踐演練,檢驗公共安全知識的掌握程度和覆蓋面、安全監管的有效性和應急預案的針對性,提高可行性。在此過程中,優化調整安全提示、避險標志、引導標識的位置、大小、明暗、顏色等,增強實用性。改變很多場所

只滿足于有無標識、有無滅火器的狀況,強化遇火匍匐逃生有導引、人多擁擠可見標志、任何起火位置都可以便利拿到滅火器的基本要求。培養自救能力和把有限資源讓給更需要的人的互救意識。美國在新奧爾良颶風之后頻頻啟動應急預案檢驗,確保任何位置和任何層級的應急管理人員及時反應,值得我們學習。 (六)細化責任追究機制,確保權責一一對應,真正保障城市運行安全

安全管理和責任追究的目的是保障城市的正常運行,不是為了責任而責任。要避免因噎廢食和難以確責的尷尬局面,就必須認真分析城市運行的條條塊塊,全過程管理的各個環節,把責任落實到環節處,細分到每一個責任人。上層安全管理者有權根據形勢需要調整具體管理措施,避免城市公共安全事故出現和促進應急管理的切合實際。香港曾發生黑色元旦事件,它催生了香港一整套安全防范體系的出臺,落實到日常管理中。例如,港鐵在繁忙時段采用人流管理措施,包括間歇性關閉部分入閘機,安排更多的職員在月臺上不斷提示乘客排隊?？梢?把責任追究延伸到日常管理中,才能提升我國城市公共安全的管理能力。權責對應不是事后追究,而是權責履行在日常管理中。

公共安全管理論文:鄉村公共安全管理體系的探討

摘 要: 中國農村正處于經濟和社會的急劇轉型期, 但由于公共安全保障基礎相對薄弱, 使公共安全管理與經濟快速發展的不相適應性變得越來越顯著, 影響和制約著農村經濟社會的、協調、可持續發展。如何建設有中國特色的鄉村基層公共安全管理體系, 提高鄉村群眾的安全保障, 改善鄉村基層的生活環境, 推進建設小康社會建設和社會主義新農村建設, 的確值得各級政府高度重視。以云南省__市農村食品安全事故的發生、處置和防范為例,從當今農村基層群眾對公共服務與公共管理的需求切入, 分析基層政府在貧困鄉村履行公共管理職責的空間和局限,進而探索一種在體制問題難以解決的情況下, 通過機制創新和力量整合, 建立健全鄉村公共安全管理體系的方式和途徑。

(一 ) 農村食品安全現狀

__市各級黨委政府十分重視食品安全工作,市、縣 (區) 分別成立了食品安全委員會, 相關行政執法部門盡力履職, 積極開展食品放心工程,緊緊抓住與老百姓日常生活息息相關的糧、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水產品等重點食品, 嚴把生產、加工、流通、消費等關鍵環節, 強化監督執法工作, 并探索建立了日常監管、專項整治、重點防范相結合的管理模式, 工作力度不斷加大。然而,隨著經濟的發展及農民收入的增加, 農村食品衛生狀況卻不容樂觀。一是假冒偽劣商品由城市向農村轉移。隨著大中城市監管執法體系的完善和居民維權意識的增強, 一些 三無 食品、過期不合格食品以及被城市市場拒之門外的食品大量流向農村市場。二是農村手工作坊成為不合格食品的源頭。

散落于城市郊區、城鄉結合部、農村村寨的家庭式手工作坊, 是農村食品的主要來源地, 且農村部分食品是農民自產自銷的商品, 如散裝白酒、米線、米粉、豆腐、醬菜等。這些食品大多以傳統方式制作, 所生產的產品沒有經過檢測認證, 質量無法保障。三是生豬屠宰不規范。對廣大的山區農村而言, 生豬沒有也不可能進行定點屠宰, 肉類隨意上市, 沒有進行必要的衛生檢疫, 質量隱患令人擔憂。因為:一是農民消費普遍堅持價格優先。近年來, 雖然隨著農村經濟的發展, 廣大農民的整體消費水平有了一定提高, 但農村消費水平仍總體偏低。農民群眾的消費取向仍主要是價格優先, 購買食品價格便宜, 一般不考慮安全和健康問題。 我們也知道廣播電視里的產品好, 可是貴啊。什么真的假的不要緊, 我們農村人講求的是實在 這是一位農村婦女淳樸的話語, 可以說代表了相當一部分農民群眾的消費心態。這其實就為低價劣質商品提供了生存的溫床。

二是農民食品消費以散裝為主。由于__市農村居民收入遠遠低于城市, 農村市場對低價食品有著巨大的需求, 購買渠道仍主要是鄉村集貿市場和村寨分散的小賣部。沒有食品生產許可證、無生產日期和生產廠址的裸露散賣糖果、糕點在農村集市以及鄉村學校附近的小賣部普遍存在; 此外, 農民群眾普遍習慣飲用價格低廉的散裝白酒和自制白酒, 不同程度導致劣質白酒等食品在農村蔓延。

三是農民群眾大多不懂消費維權。__農民受教育程度普遍偏低, 農民法律意識淡薄, 維權意識缺乏, 自我保護能力不強。他們在購買食品時根本就不知道索證索票; 在遇到食品安全事故時, 他們的主動投訴率極低; 即使吃出了問題, 也很少想到運用法律手段來維護權益, 大多自認倒霉, 這在某種程度上助長了假冒偽劣食品在邊遠農村的橫行。

四是農村市場監管缺位。其一, 很多食品安全監管執法部門在農村基層 無腳, 多數到縣一級就斷檔, 在鄉鎮及以下根本沒有執法力量。其二,監管執法部門食品安全監管設備落后, 縣一級基本沒有檢測設備, 或者無法保障監督檢驗的經費。大部分監管部分停留在依靠商品外觀標識進行管理,對于食品是否符合規定, 食品的成分含量是否符合要求, 食品的衛生指標是否合格等問題, 沒有辦法進行技術檢測。其三, 由于至上而下的食品質量 分段監管 體制安排, 造成監管部門監管職責交叉重復, 出現不少管理盲區和空白, 不安全隱患大量存在。

(二 ) 農村食品安全事故引發的管理問題

在農村食品安全事故中, 有許多案例:

案例一
20__年夏天, __市因私自采摘誤食有毒野生蘑菇造成食物中毒事件 60起, 死亡 28人。涉及醫療救治費用近萬元, 全部由縣鄉財政負責, 至今仍作為欠款在醫院掛帳。最令人深思的是, 死者的喪葬事宜以及很多治愈患者的回家路費都得由政府 買單。

案例二
20__年春天, __市在兩個月內連續發生 6起群體性食物中毒事件, 共造成 600人中毒。[1]其中, 農村自辦宴席中毒 3起, 校園食堂及周邊餐飲店導致學生食物中毒 3起。最典型的是臨翔區章馱鄉勐旺村陳姓村民自辦婚宴時由于自己加工的食物不衛生,產生金黃葡萄球菌污染, 導致參加婚禮的 371名群眾集體性出現食源性消化道不良反應的 中毒 事故。

經過啟動市級食品衛生事故二級響應, 市區鄉三級政府動用了大量人力物力, 將全部參加婚

宴的村民緊急送往醫院進行檢驗、留查、搶救和治療, 確保了事故人員零死亡, 平息了事態。[2](p238- 241)在事故處置過程中, 直接花費近 30萬元, 全部由市縣兩級財政負擔。

案例中存在的問題分析。

從公共行政學理論和現代公共管理的實踐看,公共安全管理或者說公共危機管理都是政府的應盡責任, 是政府理應提供的公共產品之一。換句話說, 構建公共危機管理體制是現代國家政府公共管理的基本職能和職責之一。所以, 黨中央、國務院高度重視全社會的公共安全管理工作。黨的十六屆三中、四中全會明確指出, 要建立健全社會預警體系, 提高政府應對突發事件風險的能力, 形成統一指揮、功能齊全、反應堆靈敏、運轉高效的應急機制, 提高保障公共安全和處置突發公共事件的能力。國務院總理簽署 %突發公共衛生事件應急條例&, 20__年 1月 8日, 我國又頒布了 %全國突發公共事件應急預案體系&, 這些都標志著我國已 將 公 共 安 全 應 急 管 理 工 作 納 入 法 制軌道。[3] (p21)按照中央政府的總體部署, 各級政府強化了公共安全事件的應急管理, 特別在應急響應、事故救助、事故救急領導體制建設和制度健全完善方面做了大量的工作。就__市而言, 市縣政府都編制出臺了市級、縣 (區 ) 級突發公共事件總體應急預案和 21個專項應急預案以及 30個部門預案, 并成立了政府突發公共事件應急委員會及應急辦公室。[4]應該說, 全市應急管理體系基本健全, 應對突發公共事件的能力有了提升, 臨翔區勐旺村 371人群體性食物中毒事件的有效處置就是一個證明。

這么大規模的食品安全事故, 能夠確保無一人死亡的業績, 受到了國務院有關部門及新聞媒體高度評價。[2](p238~ 241)但是, 在應急救助方面取得的成績的同時, 隨著農村改革的深化及農村經濟的發展, 我國山區農村正處于一個復雜性、動態性和多元化的社會環境中, 地方政府的責任日益加大, 而政府的不可治理性也日益增強,[5] (p93~ 96)農村公共安全管理工作中還存在著大量急需解決的深層次問題。

由于歷史和現實諸多因素的影響, 全市經濟社會發展相對落后封閉, 市場發育程度低, 市場主體缺乏, 社會化管理和服務水平相對較差。特別在廣大山區農村, 目前即使在產業發展和經濟作物的日常耕種方面, 群眾對政府的依賴都十分嚴重。在社會管理和市場監管方面, 地方政府承擔無限責任的角色更顯得尤為明顯和突出。農村公共安全管理體系建設嚴重滯后, 政府缺位和越位現象不可避免。

客觀來看, __市農村基層公共安全管理工作同樣存在一些非常嚴峻的深層次問題。如: 公民危機教育尚未廣泛開展, 危機應對資源的整合差距很大,政府之外社會力量的管理參與面非常局限。同時,重經濟發展輕社會管理、重救急輕防控的現象在日常工作中也大量存在。另外, 在農村基層, 主要在鄉鎮及村組一級, 從事公共安全管理和市場監管的專職工作人員基本沒有, 存在著大量管理空白和管理盲區, 事故隱患大量存在, 安全形勢非常嚴峻。

這些問題不單表現在食品安全方面, 在消防安全、社會治安、道路交通安全管理以及災害防控、疾病控制等方面也是如此。當然, __市的情況也是我國目前大多數農村現狀的一個縮影, 如有的學者所言, 在中國公共安全管理剛剛從前公共安全管理時期進入到應急管理階段, 還未走向成熟、規范。[ 6]這些在__表現得更為突出:

及時, 政府在農村公共安全管理方面存在著行

政管理理念上的誤區。在傳統的官本位思想和計劃經濟體制下, 政府是社會生活的主宰者, 其理念就是為農民做主而不是為農民服務。[5](p93- 96)政府往往去管許多不該管、管不了也管不好的事, 而政府真正該管、必須盡責去管的事卻沒有實質性地去管, 或者管了也沒管好, 導致長期以來, 基層政府更多地還在直接帶著農民抓發展抓生產, 而嚴重忽視了農村公共安全管理工作。第二, 公共管理服務資源在城鄉配置的不平衡

和不公平, 造成農村公共安全管理先天不足。我國農民與城市居民在享受公共管理和公共服務方面存在較大的不公平性。城市居民享受著優越的市政設施、發達的交通、整潔的環境和品質的義務教育,而農民卻很難與此有緣, 農村基礎設施建設、教育、醫療衛生水平等均遠遠落后于城鎮。[ 5]( p93- 96)在農村公共服務條件遠遠低于城市的不平等狀況下, 農民為享用這些公共服務, 往往還需付出更多的代價。隨著社會的發展, 這種差距還在進一步拉大, 正是這種資源配置的不公平性, 造成了農村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天不足。

第三, 農村公共安全管理的主體單一, 責任劃

分不明確?，F行的農村公共安全管理體制, 規定了地方政府及其職能部門對公共安全負總責。但事實上, 在很多農村基層特別是村寨中, 公共安全管理基本上無專職人員負責, 甚至處于 無政府 狀態。究其原因: 主要是各政府職能部門責任劃分不清, 基層監管和執法力量單薄, 農村綜合改革和鄉鎮大幅撤并后, 鄉鎮政府人員編制極度虛缺, 無權也無人去承擔社會管理方面的許多行政執法工作。

第四, 現行財政體制在公共安全管理上的公共

支出缺乏良好的制度保障。一方面, 中央財政或省級財政的公共安全管理支出基本上被中央或省直垂管部門所掌控, 基層政府根本沒有調控余地, 致使其使用方向經常偏離基層實際或者根本用不到農村基層的管理工作之上; 另一方面, 以農業農村為主的地方政府往往都是財政弱勢政府, 它必須按照保工資、保運轉、保穩定 的支出原則精打細算, 遠不能根據理論意義上的公共支出原則來提供公共產品和服務以滿足全體居民特別是農民群眾的需要,[7] (p133- 137)除非發生群體性突發公共事件, 平日根本無力對邊遠山區農村村寨的公共基礎設施和公共安全管理進行投入, 也很難有能力對垂直監管部門或基層群眾自治組織在工作經費上給予補助。

二、鄉村食品安全管理工作的實踐

根據以上案例分析證明: 農村基層公共安全管理存在著許多監管空白和盲區, 一方面, 政府無法管到或無法管好; 另一方面, 對很多工作而言, 基層群眾自治組織做起來更有其優勢, 只是群眾尚未得到有效的組織和發動。

以農村家庭自辦宴席為例, 許多由此發生的食物中毒事故在形式上都追究不到政府職能部門的具體責任, 但在本質上卻必須由政府來負責。因為,在廣大邊遠山區農村, 群眾素質的提高、群眾組織化程度的提高、群眾自我保護意識和自我管理能力的提高, 從根本上還得依靠當地黨委、政府。所以說, 在廣大山區農村, 如何做好食品安全管理工作, 如何進行食品安全事故防控, 的確需要地方政府牽頭認真地進行思考和研究。在近兩年的實踐中, __市人民政府和__市食品安全委員會在中央確定的食品安全 中央統一領導, 地方政府負責, 部門協調配合, 各方聯合行動 的管理體制基礎上, 結合實際大膽探索, 按照市場經濟條件下黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與 的社會管理體制創新的要求,[ 8]( p116~ 123)提出了充分整合各種資源, 充分發動基層群眾, 切實加強基層力量, 構建公共安全管理網絡體系的工作方針。以食品安全管理工作為例, 在農

村食品安全隱患大量存在的 大敵當前 形勢下, __市食品安全委員會提出了 兩個戰場 的工作方略, 即: 一是依靠各級政府及其職能部門開展的 正面戰場, 專項治理、抗擊; 二是依靠廣大人民群眾開辟,重點防控, 有效抵御, 做到 日常監管、重點抵御、專項治理、普遍防控 的有機結合和相互促進。以此形成一種長效管理機制, 努力使防控網絡橫向延伸到邊、縱向下沉到底, 從而確保農村基層食品安全的及時道防線有人管事、有章可循, 使各項工作任務能夠在基層真正落到實處。

在具體工作實踐中, 結合__實際總結以往工作經驗的基礎上, 探索出了一條行之有效的農村自辦宴席食品安全監管路子。其主要內容是: 開展一場全市各族人民群眾共同參與的人民戰爭, 以 三網建設 為重點, 使監管責任和管理措施落實下去、固定起來、公示出來, 形成農村自辦宴席食品安全管理有效格局, 較大限度地確保人民群眾身體健康和生命安全。

三網建設, 即 農村現代流通服務網絡建設、 農村自辦宴席食品安全監管責任網絡建設及 農村自辦宴席食品安全群眾監督網絡建設。

農村現代流通服務網絡建設 旨在堵源截流。就是從源頭上防止 問題食品 進入農村自辦宴席的物品采購環節。具體做法是:一是以開展好 萬村千鄉 農家 (雜貨) 店的規范化經營管理活動以及成立農村基層專業性營銷協會為重點, 鼓勵和支持發展重要商品配送中心、規范化經營農家店以及各類專業 (營銷 ) 合作社、服務社和行業協會 (以下簡稱 兩社一會), 在商品流通環節上做到 統一進貨、統一標識、統一服務、統一價格, 使品牌化、規范化經營方式迅速進入廣大農村, 取代原來分散經營的小賣部、小門店的粗放式經營業態, 做到進貨有據可查, 銷貨有質量保障, 進而加快農村商品流通服務網絡體系的規范化建設。目前, __市已建成12個區域性商品配送中心, 162個農家店, 發展 兩社一會 397個。在財政十分困難的前提下,市級財政對每發展一個 兩社一會 予以 20__元補助, 同時要求縣區級財政匹配相同數額的補助資金。 十一五 期間全市將建設 50個區域性配送中心, 發展 750個 兩社一會, 建立 1000個規范化經營農家店。

二是按照 政府引導, 市場運作, 企業帶動,多元發展 的原則, 調動基層積極性, 對全市鄉鎮及以下的農村集貿市場進行改建或新建。在財政十分困難的情況下, 市級財政對每改建或新建一個農村集貿市場予以 50000元補助, 同時要求縣級財政匹配相同數額的補助, 并引導和動員各種社會資金積極投入。 十一五 期間全市將完成 50個農村集貿市場的改造和新建, 使得市場硬件更完備,管理更規范。這兩項措施將有助于__市開展農村現代流通服務網絡體系建設, 基本實現農業生產資料、農副產品、農村日用消費品的網絡化經營、規范化管理, 從根本上解決群眾買難賣難問題, 較大幅度地保障農村流通市場的商品質量。

三是針對農村食品安全方面存在的問題, 要求有關部門在做好日常監管的同時, 加大對重點環節、重點區域、重點時段和重點產品的重點巡查力度。具備條件的領域還將實施更加嚴格的市場準入制度, 并要求質量技術監督、衛生、農業、工商、食品藥品監管等部門在各自監管的環節適時開展針對性強的專項整治行動, 切實從源頭上杜絕假冒偽劣食品進入農村流通市場。

農村自辦宴席食品安全監管責任網絡建設主要是針對食品安全多頭管理、農村自辦宴席監管存在盲區的問題, 進一步明確分工, 落實責任, 完善機制, 強化效能, 切實建立起橫向到邊、縱向到底的監管網絡, 從體制、機制上確保監管執法合力的形成。主要做法有:一是由市政府利用上級補助的就業再就業資金開發公益性 食品安全協管員 崗位, 組建農村食品安全協管員隊伍, 確保人員到位、工作到位、經費到位, 使農村食品安全監管工作在最基層真正有 支點、有 落腳。目前__市已在 45個重點鄉 (鎮) 開展了協管員工作試點, 并在相應鄉(鎮) 設立了食品安全管理站, 共 53名農村食品安全協管員被錄用并開始履行職責。經認真評估,試點各項工作取得良好成效。同時, 利用就業再就業資金開發公益性 食品安全協管員 崗位的經驗將在全市繼續推廣。此外, 全市還聘請了以各級人大代表、政協委員、專家學者為主的食品安全監察專員 24人, 以此作為食品安全監管力量的又一重要補充, 進一步完善了農村自辦宴席食品安全監管網絡體系。

二是結合實際, __市政府以政府公告形式制定頒布了 %__市農村自辦宴席食品安全管理辦法&, 對農村自辦宴席食品安全工作進行了責任細化和制度規范。[9]及時, 將鄉 (鎮) 人民政府明確為農村自辦宴席食品安全監管工作及時責任人, 并由其負責組織開展對轄區內農村自辦宴席食品安全的具體管理工作; 第二, 要求村民小組 (或 自然村村民自治理事會) 在行政村村民委員會的領導和指導下, 負責對其村莊范圍內村民自辦的集體宴席進行登記、檢查、指導和報告, 并負責與舉辦者簽訂食品安全責任書; 第三, 要求鄉 (鎮 ) 醫療衛生單位在鄉 (鎮) 人民政府的領導下, 做好自辦宴席的食品衛生和食品安全指導工作, 配合村民委員會開展食品衛生知識宣傳和培訓教育, 對農村自辦宴席的食品加工、制作等環節進行衛生技術指導; 第四, 對就餐人數達 50人以上的農村自辦宴席, 實行提前 48小時報告檢查制度。舉辦者要將就餐時間、就餐人數、場地衛生條件、菜品清單、廚師等情況向村民小組 (或 自然村村民自治理事會) 報告, 并及時報村民委員會或所在鄉(鎮) 人民政府的食品安全管理站備案; 第五, 要求每個縣 (區) 創建一個農村自辦宴席食品安全管理示范鄉 (鎮), 每個鄉 (鎮) 創建一個農村自辦宴席食品安全管理示范村寨。通過示范鄉鎮和示范村的示范帶動作用, 穩步推進全市農村自辦宴席食品安全監管工作廣泛深入地開展。

農村自辦宴席食品安全群眾監督網絡建設重在宣傳教育和信用體系建設, 讓廣大人民群眾真正參與到農村 自辦宴席食品安全的監管工作中來,通過政府有效地發動和引導, 建立健全 社會協同、公眾參與 的工作管理格局。主要做法有:在開發公益性協管員崗位的基礎上, 進一步整合食品藥品監管、質量技術監督、衛生、農業、工商等部門各自在基層原有的力量, 通過賦予他們食品安全監督的職責, 進一步擴充基層監督力量; 建立和完善舉報獎勵制度, 調動群眾積極參與監督的積極性; 堅持 廣泛、深入、持久、有效 的宣傳方針, 確定每年 5月為全市食品安全宣傳月, 通過建立和完善 三個體系, 提高人民群眾參與食品安全監管工作的主動性和積極性。及時, 建立和完善新聞媒體宣傳體系。構建公

眾發動長效機制, 充分發揮新聞媒體的主渠道作用, 通過新聞會、手機短信、公開信、開辟食品安全專欄等形式, 在大眾媒體上多方位、多角度地宣傳食品安全法律法規, 營造良好的輿論氛圍。

第二, 建立完善重點對象培訓體系。采取政府

集中辦班培訓為主, 各職能部門分散辦班培訓為輔, 食品安全協管員、信息員協助培訓為補充的針對食品生產經營戶、宴席業主和基層廚師隊伍的農村食品安全培訓方式, 積極開展農村自辦宴席食品安全各類培訓工作。

第三, 建立完善農村基層動員體系。在農村基

層宣傳工作中, 充分利用圍墻廣告、鄉 (鎮 ) 政府公示板、集市咨詢臺, 通過懸掛條幅、刷寫標語、散發公開信、分發宣傳手冊、文藝演出等農民群眾喜聞樂見的形式進行宣傳, 并注意用身邊事教育身邊人, 盡力體現其生動性, 確保進村入戶, 家喻戶曉, 以此增強農民群眾的食品安全意識。

第四, 進一步加強信用體系建設。目前已在市

政府所在區著手啟動了食品安全信用體系建設試點工作, 力求從體制、機制和法制等方面逐步完善信用征集制度、評價制度和信用信息制度。同時, 建立食品安全信用激勵懲戒機制, 培育守信典范, 懲戒失信行為, 推進誠信__建設。通過探索, 農村食品安全監管收到了良好成效。

首先, 構建了 支點, 解決了 誰來管 的問題。鄉 (鎮) 政府是目前管理農村經濟社會事務的最基層政府和最主要力量。但在欠發達地區,鄉 (鎮) 政府目前面臨的首要任務仍是千方百計促進農村經濟發展, 增加農民收入。所以, 包括農村自辦宴席管理等許多公共安全管理工作在實際工作中是很難列入鄉 (鎮) 政府的重點管理工作議程的。再加上按現行行政管理體制, 大多數垂直管理的食品安全監管部門在鄉 (鎮) 一級并沒有配備專門機構和人員, 即便個別部門在鄉 (鎮 ) 設有站所, 也由于力量不足、資源有限, 未能很好地履行監管職責。由此可見, 食品安全監管力量缺乏是當前農村自辦宴席等環節食品安全監管工作的薄弱點。因此, 通過 三網建設, 在農村基層設立了一個工作 支點, 使農村自辦宴席等環節的食品安全工作實現了 有人抓 和 有人管。

其次, 破解了 難點, 解決了 管什么 的問題。遏制農村自辦宴席食品安全事故發生, 是山區農村食品安全管理工作中的一個重要方面。通過三網建設, 市政府進一步明確了鄉鎮政府和村委會在此項工作中的管理職責, 建立了農村宴席登記備案制度, 使管理工作納入制度化、常規化, 較大程度地保障了農村自辦宴席的食品安全。

, 樹立了 樣板, 解決了 怎樣管 的問題。當前農村食品安全工作還存在很多管理不規范以及人員、設施及工作經費無法保障的困難和問題, 很多工作還是邊摸索邊開展。但農村自辦宴席食品安全中的 三網建設, 不失為邊遠山區開展農村公共安全管理工作的一條路子, 通過聯動市場力量和基層自治力量, 解決了地方政府 怎樣管的問題。這項探索本身就能夠以 點 帶 面,由 此 及 彼, 可以借鑒到農村公共安全管理的其他方面工作中加以推廣。

三、鄉村食品安全管理工作機制創新的措施

從地方公共安全管理工作的內涵分析, 它的確屬于地方公共產品, 因為它或大部分是由地方政府負責提供的公共產品。或者說, 它屬于當地居民在當地消費的公共產品。嚴格按照公共經濟學理論的闡述, 地方公共產品是地方政府的職責,但地方政府提供的服務可以適應于各地的不同條件,因此, 可以產生出不同的品位并適于不同的需求。

可問題的關鍵是, 中國是一個統一的多民族國家,中央政府當前在很多方面對各地的要求都是一樣的。

特別是現在, 黨中央、國務院要求 以人為本、執政為民、 關注民生、 切實維護社會和諧穩定, 切實保障安全生產, 保障人民群眾的生命健康安全。這一系列社會管理和市場監管的目標任務對全國各地各級都是一樣的, 不因地方經濟發展水平、公共財政收入水平和地方財政支出水平的差異而相應提高或降低。并且, 在維護社會和諧平安穩定的工作中, 全國統一的方針要求是: 中央統一領導,地方政府負責, 部門協調配合, 各方聯合行動。這樣的方針層層部署到基層后, 基層政府的基本工作方針就是 市 (縣) 政府統一領導, 縣 (鄉) 政府負責。由此可以看出, 在我國目前的行政管理體制下, 地方公共安全保障工作基本上是基層政府的職責, 上級政府往往只是督促指導, 上級政府職能部門也僅僅只是協調服務而已。

公共產品的提供首先要以資金的募集為前提。

但是在我們這樣一個大國, 財政收入和財政支出的區域性結構差距十分明顯。并且, 由于發展的不平衡, 地區間財政收入差距正在越拉越大, 地區間財政支出總量差異明顯, 這勢必將導致地區間提供的公共產品數量和質量的高低懸殊。此外, 在一味強調 工業化 和 城市化 的改革開放初期, 財政對 三農 支出比重逐年下降, 盡管隨著科學發展觀的提出和貫徹落實, 中央財政大量資金投向 三農, 但絕大多數仍集中在農村基礎設施建設方面 (固然也包括社會基礎設施), 農村的社會管理特別是公共安全管理及保障性投入明顯不足。

在現行這樣一種國家公共支出體制下, 地方政府對公共安全負總責的管理體制, 形式上就是一種非集中式的公共產品提供方式。[7] (p326)因此, 如何才能夠保障貧困地區政府提供出與發達地區政府同等質量的公共安全保障產品, 這是一個嚴重困擾欠發達地區政府的敏感問題。在實踐中, 為了貫徹落實中央諸如食品安全及產品質量監管責任制和責任追究制, 為了保障政府不至于嚴重失職, 在中央對地方、上級對下級科學合理的轉移支付制度尚未建立的情勢下, 地方政府不得不在執行財經紀律和管理規定上打主義、做文章。一方面, 千方百計地 跑部錢進, 為民請愿; 另一方面, 拆東墻補西墻, 整合政策。以上述的農村食品安全管理工作的實踐為例, __市的具體做法如下:

及時, 動用就業再就業資金, 用于在基層設立

實實在在的管理崗位, 真正做到重心下沉、監管前移。但為了在全市范圍內推行這項試點, 并且招聘到相對合格稱職的協管員, 不得不突破現行就業再就業資金管理的有關政策規定超范圍、超標準使用資金, 存在一定的政策風險甚至是政治風險;

第二, 責令負有監管責任的職能部門到處找錢

補助基層, 并補充工作力度加大后帶來的經費缺口, 對執法監管部門以罰代管、亂收亂罰的傾向有時只能熟視無睹。

第三, 通過政府公告的形式制定規定, 把部分

本應該由地方政府負責提供的公共安全管理職責交給村委會甚至村民小組 (理事會) 承擔, 并與這些群眾自治組織的負責人簽訂責任書, 明確責任追究辦法, 動員群眾共同參與社會管理。這種做法在實踐中有它積極的一面, 但從理論上講, 這些辦法、規定和責任書很難有法律上的約束, 行政上也很難站得住腳。因為嚴格地講, 對群眾自治組織而言,責任、義務的賦予應該相應地伴隨著權力和利益的授予。地方政府日

常只能提供給村委會干部很少的經費補貼, 對諸如農村集體宴席食品安全管理, 這種專門任務無法給予自治組織專項經費支持, 無形中會增加村、組的負擔。因此, 村委會要么隨便應付工作, 要么就只有采取收取 村提留 等形式向群眾攤派以支付管理成本, 相應地會增加農民群眾負擔, 這與農村稅費改革的深入開展背道而馳。

以上方式或方法, 有些盡管是違規的或不合理的, 但卻是沒有辦法的辦法, 否則, 無米下鍋,難有作為; 無人管事, 工作難以落實, 又如何保障基層群眾的食品安全? 要從根本上解決這些問題, 必須在體制上加大改革的力度。

一是要理順中央和省區、省區和市縣的財政分配關系, 進一步明確中央和地方、地方與基層的事權和財權, 努力做到事權與財權的統一 ,[7] (p168)做到 權隨費走, 費隨事轉。

二是要加快財稅體制改革, 完善中央政府和省級政府、省級政府與市縣級政府財政轉移支付制度。轉移支付應把促進落后地區經濟發展, 提高社會公共服務水平, 縮小地區間支出差距作為目標。[7](p169)三是要完善目前地方政府負總責的行政管理體制, 對諸如公共安全管理等社會公共產品, 必須采用集中提供和分散提供相結合相統一的管理模式,特別是對貧困地區, 中央和省級政府應該牽頭提供更多的普遍性保障, 才能確保 發展的成果讓全體人民共享 這一根本目標。

四是要平衡好 條條 與 塊塊 之間的關系, 盡量削減中央和省直屬的 條條 部門 (也稱 吃皇糧 的 中央軍), 給地方下責任狀的同時也給地方更多的管理權力及行政事業收費權力, 增加地方政府的管理手段, 提高地方政府的執法, 保障地方政府 有人辦事、有錢辦事。

總之, 近幾年公共安全事故的呈高發態勢, 特別是涉及人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的食品安全事故不斷發生, 引起社會高度關注。因此,我們從地方政府開展食品安全管理工作的角度出發,通過農村集體宴席食品安全問題的應對這一典型案例的分析, 提出在國家現行行政監管體制和財政運行體制難以改變的情況下, 地方政府可以在創新機制和整合資源方面做出努力, 通過加強基層組織村民自治和市場主體行業自律, 探索推進一種鄉村居民和鄉村社會組織在鄉村公共安全管理體系中的參與和合作, 從而較為有效地構建起一種政府負責、社會協同、公眾參與的地方公共安全管理網絡體系, 進而使原來靠政府單打獨斗難以管得好、管到位的諸如農村食品安全隱患防范等鄉村公共安全管理工作實現多元化的供給,[10](p80~84)提高鄉村農民群眾的安全保障。與此同時, 作為一名中觀層面的公共管理者, 筆者對操作層面的經費保障困難以及宏觀層面的體制問題也作了適度分析, 對農村公共產品的供給體制改革及財稅體制改革也提出了建議。

公共安全管理論文:談轉型期的我國公共危機與公共安全管理問題

摘要:我國正處于社會轉型、經濟轉軌、社會矛盾凸顯、國際斗爭形勢極其復雜的歷史時期。隨著各類突發事件、自然災害和大規模疫病的頻繁發生,社會風險與日俱增,社會公共安臨嚴峻挑戰。因此,關注社會公共安全,防范和化解風險,構建完善的公共安全應急機制,已經成為當前的一個重要議題。

關鍵詞:公共危機 公共安全管理 問題

一、公共安全、公共危機與公共安全管理

所謂公共安全,是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。所謂公共安全管理,則是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序,保障公民的合法權益,以及社會各項活動的正常進行而做出的各種行政活動的總和。

根據聯合國的界定,影響公共安全的突發公共事件主要是:(1)自然災害,又可分為地質方面,水文氣象方面,生物學方面;(2)技術災難,來自技術或工業事故;(3)環境惡化,人類行為導致的環境和生物圈的破壞;(4)社會安全,包括戰爭和社會動亂等。其級別分為4級:I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

公共危機指的是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其做出關鍵決策的事件。公共安全管理的任務與目的就在于解決公共危機問題,它是伴隨著人類社會的產生就客觀存在著的。

公共安全與公共管理密切相關,公共管理是以政府為核心的公共部門,綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法,合理配置公共資源,依法對社會公共事務進行管理,提升公共部門活動績效,提供公共產品,從而達到增進公共利益目的的一種管理活動。強化公共安全管理,需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀,需要公共安全管理系統自身的完

善和公共管理體系的完善。

二、公共危機的特征

1.發生的范圍廣,國際化程度增強,高頻次、多領域地發生。不少公共安全事件涉及范圍廣,這些事件會突然發生,在何時何地或何種情況下發生具有極大的不確定性。

2.危害的災難性和非傳統性。在當前社會,公共安全危機事件的破壞性越來越大,造成的損失也越來越難以彌補,而且這種損害是剛性的、不可逆轉的。

3.影響的關聯性。公共安全事件發生后,往往會影響和波及社會各領域,并造成連鎖反應。如洪災不僅影響農業,而且影響教育、交通運輸、工業生產、商業流通等;洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發,房屋和基礎設施損毀等。

4.原因的復雜性。公共安全問題的原因非常復雜,有政治的、民族的、宗教的原因;也有經濟的、生產的、經營的原因;既有歷史遺留下來的問題,又有當前出現的新問題;同時還有大自然對人類掠奪性破壞的報復。這些原因錯綜復雜地交織在一起,相互聯系、相互影響、相互轉化。

5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機常常不易被察覺,常常在人們毫無思想準備的情況下突然爆發。當人類取得了現代科學技術和物質文明的輝煌成就的時候,這些成就可能正在威脅著人類的安全,人類卻不能察覺或預測。

三、當前我國公共安全管理體制存在的問題

1.公共安全管理主體缺失。目前,我國還沒有建立“、統一”的應急中心,不同部門管理不同的災害,涉及災害管理的部門多達十幾個,這些“應急中心”無論在管理主體上、執行主體上還是服務內容上,彼此獨立,互不隸屬,自成一體。部分職能部門之間相互推脫、互不配合,在需多個職能部門協作的突發公共事件管理中,往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系有待健全。由于我國政府綜合風險管理工作起步較晚,還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系,條塊分割嚴重,管理技術也相對落后。在危機應對方面,橫向上是分散管理,按照突發事件的類型由相關部門進行專門管理;縱向上是集中管理,由中央集中統一指揮應急工作,地方予以配合。遇重大危機事件,一般是由中央政府或部門行政領導做決策,組成臨時機構(即災害應對工作組),缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來,雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規,但面對緊急狀態,我國仍沒有建立一整套減災法規體系,防災救災相關法律體系的不完善,造成我國公共安全管理中責任不明確,特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規;而且已有的法律法規基本上是單一災種法規,無法實現綜合的防災減災,綜合協調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監管之間缺乏良好的協調機制。政府信息系統缺乏,信息收集渠道過窄,信息不力,雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統,但這些系統往往自成體系,難以實現災害信息和減災資源的充分共享和優化配置。媒體部門作用弱化,政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前我國對生產安全事故和災害發生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監測監控理論及技術等公共安全技術缺乏系統研究和開發,公共安全綜合管理信息系統仍未完善,數據庫建設較為落后,未能形成覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網,缺乏系統和長期 規劃,缺乏物資儲備和資金保障機制。專業技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業隊伍實力不強,防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態,救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠,公眾危機意識不強,缺乏自救能力。要減少公共安全問題,除了政府與社會的重視,公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面:一方面是對廣大群眾的宣傳教育;另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同,直接關系到人民的生命財產安全,對工作人員進行培訓,提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義,但現在這方面的教育基本處于空白狀態。

在公共安全管理方面,西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式,比如“強總統、大協調”的美國模式,“大總統、大安全”的俄羅斯模式,“強內閣、大安全”的日本模式等。我們應該在借鑒國外經驗的基礎上,探索出一套健全政府公共安全管理組織機構,明確公共安全緊急事務管理流程,建立公共安全突發事件應急法制評價制度和區域綜合公共安全管理的新模式。

公共安全管理論文:加強政府公共安全管理體制建設的研究

摘 要：公共安全與公共管理密切相關。本文從公共管理和公共安全管理的內涵出發，分析了公共安全事故的原因，從八個方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我國公共安全管理體制的觀點。

關鍵詞：公共管理 公共安全 公共安全管理 投入

一、前言

公共安全是政府和百姓都特別關注的十分重要的社會問題。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，這個社會的存在與發展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護公共安全，是關系國計民生、社會安定和發展的大事；是國家實施法律、治國安邦的重要職能；是加強公共管理、建設強大國家的一項系統工程。

二、目前國內外公共安全管理理念

21世紀，全球各地區公共安全事件更是接踵而至，韓國大邱地鐵縱火事件、美國9·11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國家先后發生大規模停電事故、西班牙人質事件、印度洋海嘯大災難以及卡特里娜颶風橫掃美國等各種公共安全事件頻頻發生，給人類帶來沉痛的災難，全世界也因此造成巨大的經濟損失。

我國也不例外，2003年我國“非典”的爆發和流行，全國各地區煤礦安全事件的屢屢發生，安徽阜陽奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場安全等一系列有關社會安全、自然災害、事故災難、公共衛生事件的發生引起許多研究公共安全的學者的關注。

為此，世界上幾乎所有的發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日、美、俄、法等發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日本的公共安全側重于對自然災害的防治和預防，美國側重于維護其世界大國的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術性災害的研究，法國則側重于對城市功能的調整和公共政策的制訂。健全法律制度、應急機構，加強地方政府的管理能力，注重事前預防和事后總結，這些經驗是對我國公共管理安全的啟示。

我國正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會必將經歷的轉型時期也是一個事故災難頻發的時期，因此關于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國務院總理簽署《突發公共衛生事件應急條例》，2006年1月8日，我國又頒布了《全國突發公共事件應急預案體系》，這些都標志著我國已將公共安全應急管理工作納入法制軌道[1]。

三、公共管理與公共安全管理的關系

1．公共管理的內涵

公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動 [2]。

2．公共安全管理的內涵

（1）公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。

（2）公共安全管理是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而作出的各種行政活動的總和[3]。

（3）影響公共安全的因素

影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛生因素、社會因素、生態因素、環境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素 [4]。

3．公共管理與公共安全管理的關系

公共安全與公共管理密切相關,公共安全管理應該是公共管理的重要內容，公共安全也是公共管理的重要環境因素。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完善和公共管理體系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要為：1)經濟發展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現的社會原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜,危害程度各有差異,但這些事件是有一些共同的特征。綜合專家的研究成果,可作如下概括：1)發生的突然性；2)危害的災難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關聯性；5)原因的復雜性；6)演變的隱蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理體制建設

中國的GDP連續多年平均保持了8％的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6％，計6500億元，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。其構成一是安全生產事故引發的損失共計2500億元；二是社會治安事件造成的損失1500億元；三是自然災害造成的2000億元損失；四是生物侵害導致的損失為500億元。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現象，公共安全所造成的負面效應，靠這兩個量化指標是無法表達的。2003年發生的非典疫情，死亡人數僅300多人，但對于人們心理的影響、社會動蕩程度、旅游及經濟活動的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認為加強公共安全管理主要從以下幾個方面:

1．建立健全公共安全保障體系

要從戰略高度對公共安全保障體系進行制度設計。有的專家做出了具體策劃,包括①建立預警機制。②建立分級制度。③建立和完善應急制度。④建立和完善非程序化決策機制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農村和農民特點的各種組織和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理體系

公共安全在公共管理中的強化,需落實到以政府為主體的行政管理體系中。要強化政府的公共安全意識、責任和體制。政府主要領導和分管領導應把公共安全當作大事,統籌全局,各有關部門要認真負起責任。應該把公共安全管理當作重要工作,既有日常安排,又有應急措施。很多措施的落實并不需要建立新的機構,而是需要落實到政府的相關部門。

3．建立健全公共安全的法規體系

發達國家擁有一整套的法律法規和制度安排,形成了嚴密的公共安全保障體系,目前我國仍未出臺“緊急狀態法”和相應的國家突發公共事件應急預案體系。整個社會僅僅熟悉常態運行下的規則,遇有重大突發性公共事件時,社會和職能部門不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態中。制定公共安全應急法，依法規范政府行為,明確社會各類機構、組織和公民的責任和義務,建立健全保障公共安全的應急體制和機制,規范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科學與技術的研究機構

國內外經驗教訓告訴我們,建立健全有關科研機構,可以為公共安全提供有力支撐。長期以來,公共安全是一個備受忽視的冷門領域,但隨著近年來一系列問題的暴露,相關領域的研究才逐漸開展起來,清華大學于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國家組織力量進行重大科研項目攻關?？茖W技術的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風險的評估,災害、事故的發生機理研究,針對可能導致事故的關鍵環節的控制技術,生命安全的保障,災害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障體系

公共安全也是一門科學,而且是一個重要的科學體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關部門應該重視那些有實踐經驗,敬業精神強的人才,發揮他們的作用。

6．建立健全公共安全的物質和財政保障體系

預防為主和應對不同類型的突發性公共安全事件,需要不同的物資儲備。需要把公共安全保障所需經費納入年度財政預算。全國財政預算中用于應對突發事件的準備金約有50億元,一遇重大突發性事故常常顯得捉襟見肘,需要增加各省市、自治區對突發事件的準備金,列入財政預算,同時鼓勵企業和個人投資捐贈為公共安全提供強勁的物質保障。

7．建立健全社區治安和公共安全體系

面對社會轉型和社區興起，社區治安日益成為社會公共安全體系工作的微觀基礎和主要方面。西方發達國家把社區治安作為社會公共安全體系的基礎,并且與社區的公共安全體系工作中突出了社區居民和當地社會組織參與和合作。我們可以借鑒國外的經驗,結合我國的實際,創造出一條公共服務體系與公共安全體系統一的社區治安體系和公共安全工作方式,調動一切積極因素參與社區公共安全服務,維護社區治安,維護公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣傳、培訓體系

教育部門應在大中小學開設公共安全知識課程;社會媒體充分利用現代信息手段,如電視、廣播、互聯網等手段對不同類型的公共安全預警預防制度和應急措施進行廣泛宣傳和普及。各類公共安全指揮系統定期進行不同范圍、不同級別突發事件的應急預演。在高度重視專家和專業隊伍建設的同時,建設公共安全志愿者隊伍,充分發揮產業工人、在校大學生、民兵預備役人員等的重要作用,進行注冊管理和定期培訓,與專業化隊伍相互補充,提高全民的公共安全意識、知識水平和公共安全保障能力[5]。

六、結束語

近幾年公共安全事故的頻發，造成的社會危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發，提出政府部門需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個方面提出增加公共安全管理投入，確保城市公共安全。

公共安全管理論文:轉型期的我國公共危機與公共安全管理問題

【摘 要】我國正處于社會轉型、經濟轉軌、社會矛盾凸顯、國際斗爭形勢極其復雜的歷史時期。隨著各類突發事件、自然災害和大規模疫病的頻繁發生，社會風險與日俱增，社會公共安臨嚴峻挑戰。因此，關注社會公共安全，防范和化解風險，構建完善的公共安全應急機制，已經成為當前的一個重要議題。

【關鍵詞】公共危機 公共安全管理 問題

一、公共安全、公共危機與公共安全管理

所謂公共安全，是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而做出的各種行政活動的總和。

根據聯合國的界定，影響公共安全的突發公共事件主要是：(1)自然災害，又可分為地質方面，水文氣象方面，生物學方面；(2)技術災難，來自技術或工業事故；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞；(4)社會安全，包括戰爭和社會動亂等。其級別分為4級：i級(特別重大)、ⅱ級(重大)、ш級(較大)和ⅳ級(一般)。

公共危機指的是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。公共安全管理的任務與目的就在于解決公共危機問題，它是伴隨著人類社會的產生就客觀存在著的。

公共安全與公共管理密切相關，公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完

善和公共管理體系的完善。

二、公共危機的特征

1.發生的范圍廣，國際化程度增強，高頻次、多領域地發生。不少公共安全事件涉及范圍廣，這些事件會突然發生，在何時何地或何種情況下發生具有極大的不確定性。

2.危害的災難性和非傳統性。在當前社會，公共安全危機事件的破壞性越來越大，造成的損失也越來越難以彌補，而且這種損害是剛性的、不可逆轉的。

3.影響的關聯性。公共安全事件發生后，往往會影響和波及社會各領域，并造成連鎖反應。如洪災不僅影響農業，而且影響教育、交通運輸、工業生產、商業流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發，房屋和基礎設施損毀等。

4.原因的復雜性。公共安全問題的原因非常復雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經濟的、生產的、經營的原因；既有歷史遺留下來的問題，又有當前出現的新問題；同時還有大自然對人類掠奪性破壞的報復。這些原因錯綜復雜地交織在一起，相互聯系、相互影響、相互轉化。

5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機常常不易被察覺，常常在人們毫無思想準備的情況下突然爆發。當人類取得了現代科學技術和物質文明的輝煌成就的時候，這些成就可能正在威脅著人類的安全，人類卻不能察覺或預測。

三、當前我國公共安全管理體制存在的問題

1.公共安全管理主體缺失。目前，我國還沒有建立“、統一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協作的突發公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系有待健全。由于我國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規，但面對緊急狀態，我國仍沒有建立一整套減災法規體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成我國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規；而且已有的法律法規基本上是單一災種法規，無法實現綜合的防災減災，綜合協調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監管之間缺乏良好的協調機制。政府信息系統缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統，但這些系統往往自成體系，難以實現災害信息和減災資源的充分共享和優化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前我國對生產安全事故和災害發生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監測監控理論及技術等公共安全技術缺乏系統研究和開發，公共安全綜合管理信息系統仍未完善，數據庫建設較為落后，未能形成覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現在這方面的教育基本處于空白狀態。

在公共安全管理方面，西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統、大協調”的美國模式，“大總統、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。我們應該在借鑒國外經驗的基礎上，探索出一套健全政府公共安全管理組織機構，明確公共安全緊急事務管理流程，建立公共安全突發事件應急法制評價制度和區域綜合公共安全管理的新模式。

公共安全管理論文:政府公共安全管理

一、

目前國內外公共安全管理理念

21世紀，全球各地區公共安全事件更是接踵而至，韓國大邱地鐵縱火事件、美國9·11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國家先后發生大規模停電事故、西班牙人質事件、印度洋海嘯大災難以及卡特里娜颶風橫掃美國等各種公共安全事件頻頻發生，給人類帶來沉痛的災難，全世界也因此造成巨大的經濟損失。

我國也不例外，2003年我國“非典”的爆發和流行，全國各地區煤礦安全事件的屢屢發生，安徽阜陽奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場安全等一系列有關社會安全、自然災害、事故災難、公共衛生事件的發生引起許多研究公共安全的學者的關注。

為此，世界上幾乎所有的發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日、美、俄、法等發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日本的公共安全側重于對自然災害的防治和預防，美國側重于維護其世界大國的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術性災害的研究，法國則側重于對城市功能的調整和公共政策的制訂。健全法律制度、應急機構，加強地方政府的管理能力，注重事前預防和事后總結，這些經驗是對我國公共管理安全的啟示。

我國正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會必將經歷的轉型時期也是一個事故災難頻發的時期，因此關于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國務院總理簽署《突發公共衛生事件應急條例》，2006年1月8日，我國又頒布了《全國突發公共事件應急預案體系》，這些都標志著我國已將公共安全應急管理工作納入法制軌道[1]。

二、公共安全是政府和百姓都特別關注的十分重要的社會問題。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，這個社會的存在與發展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護公共安全，是關系國計民生、社會安定和發展的大事；是國家實施法律、治國安邦的重要職能；是加強公共管理、建設強大國家的一項系統工程。

三、公共管理與公共安全管理的關系

1．公共管理的內涵

公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動[2]。

2．公共安全管理的內涵

（1）公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。

（2）公共安全管理是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而作出的各種行政活動的總和[3]。

（3）影響公共安全的因素

影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛生因素、社會因素、生態因素、環境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素[4]。

3．公共管理與公共安全管理的關系

公共安全與公共管理密切相關,公共安全管理應該是公共管理的重要內容，公共安全也是公共管理的重要環境因素。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完善和公共管理體系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要為：1)經濟發展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現的社會原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜,危害程度各有差異,但這些事件是有一些共同的特征。綜合專家的研究成果,可作如下概括：1)發生的突然性；2)危害的災難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關聯性；5)原因的復雜性；6)演變的隱蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理體制建設

中國的GDP連續多年平均保持了8％的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6％，計6500億元，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。其構成一是安全生產事故引發的損失共計2500億元；二是社會治安事件造成的損失1500億元；三是自然災害造成的2000億元損失；四是生物侵害導致的損失為500億元。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現象，公共安全所造成的負面效應，靠這兩個量化指標是無法表達的。2003年發生的非典疫情，死亡人數僅300多人，但對于人們心理的影響、社會動蕩程度、旅游及經濟活動的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認為加強公共安全管理主要從以下幾個方面:

1．建立健全公共安全保障體系

要從戰略高度對公共安全保障體系進行制度設計。有的專家做出了具體策劃,包括①建立預警機制。②建立分級制度。③建立和完善應急制度。④建立和完善非程序化決策機制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農村和農民特點的各種組織和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理體系

公共安全在公共管理中的強化,需落實到以政府為主體的行政管理體系中。要強化政府的公共安全意識、責任和體制。政府主要領導和分管領導應把公共安全當作大事,統籌全局,各有關部門要認真負起責任。應該把公共安全管理當作重要工作,既有日常安排,又有應急措施。很多措施的落實并不需要建立新的機構,而是需要落實到政府的相關部門。

3．建立健全公共安全的法規體系

發達國家擁有一整套的法律法規和制度安排,形成了嚴密的公共安全保障體系,目前我國仍未出臺“緊急狀態法”和相應的國家突發公共事件應急預案體系。整個社會僅僅熟悉常態運行下的規則,遇有重大突發性公共事件時,社會和職能部門不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態中。制定公共安全應急法，依法規范政府行為,明確社會各類機構、組織和公民的責任和義務,建立健全保障公共安全的應急體制和機制,規范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科學與技術的研究機構

國內外經驗教訓告訴我們,建立健全有關科研機構,可以為公共安全提供有力支撐。長期以來,公共安全是一個備受忽視的冷門領域,但隨著近年來一系列問題的暴露,相關領域的研究才逐漸開展起來,清華大學于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國家組織力量進行重大科研項目攻關?？茖W技術的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風險的評估,災害、事故的發生機理研究,針對可能導致事故的關鍵環節的控制技術,生命安全的保障,災害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障體系

公共安全也是一門科學,而且是一個重要的科學體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關部門應該重視那些有實踐經驗,敬業精神強的人才,發揮他們的作用。

6．建立健全公共安全的物質和財政保障體系

預防為主和應對不同類型的突發性公共安全事件,需要不同的物資儲備。需要把公共安全保障所需經費納入年度財政預算。全國財政預算中用于應對突發事件的準備金約有50億元,一遇重大突發性事故常常顯得捉襟見肘,需要增加各省市、自治區對突發事件的準備金,列入財政預算,同時鼓勵企業和個人投資捐贈為公共安全提供強勁的物質保障。

7．建立健全社區治安和公共安全體系

面對社會轉型和社區興起，社區治安日益成為社會公共安全體系工作的微觀基礎和主要方面。西方發達國家把社區治安作為社會公共安全體系的基礎,并且與社區的公共安全體系工作中突出了社區居民和當地社會組織參與和合作。我們可以借鑒國外的經驗,結合我國的實際,創造出一條公共服務體系與公共安全體系統一的社區治安體系和公共安全工作方式,調動一切積極因素參與社區公共安全服務,維護社區治安,維護公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣傳、培訓體系

教育部門應在大中小學開設公共安全知識課程;社會媒體充分利用現代信息手段,如電視、廣播、互聯網等手段對不同類型的公共安全預警預防制度和應急措施進行廣泛宣傳和普及。各類公共安全指揮系統定期進行不同范圍、不同級別突發事件的應急預演。在高度重視專家和專業隊伍建設的同時,建設公共安全志愿者隊伍,充分發揮產業工人、在校大學生、民兵預備役人員等的重要作用,進行注冊管理和定期培訓,與專業化隊伍相互補充,提高全民的公共安全意識、知識水平和公共安全保障能力[5]。

六、結束語

近幾年公共安全事故的頻發，造成的社會危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發，提出政府部門需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個方面提出增加公共安全管理投入，確保城市公共安全。

摘要：公共安全與公共管理密切相關。本文從公共管理和公共安全管理的內涵出發，分析了公共安全事故的原因，從八個方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我國公共安全管理體制的觀點。

關鍵詞：公共管理公共安全公共安全管理投入

公共安全管理論文:城市街區公共安全管理

摘要：現代社會中，人們對街區公共安全的需求已呈現出多樣化和個別化。城市人行道除了承載路人行走的功能外，也具有公共安全的功能。而目前城市街區人行道的安全功能發揮不充分，使得城市街區的公共安全依然存在一些問題，解決這些問題需要激發人行道自身的安全自治化活力，增強街區居民歸屬感，樹立街道居民自覺監管意識以及充分利用街區公園的特點來提高整個街區的公共安全程度。

關鍵詞：城市街區；城市人行道；公共安全

目前，人們對城市人行道發揮的公共安全功能重視度不夠，街區的治安管理也多數依賴傳統的模式，而發揮人行道自身的安全自治化活力不夠，街區居民參與安全管理程度不高，街道安全管理環境也急需優化。

一、城市人行道的公共安全功能

傳統上城市公共安全的提供是來自國家，而公共安全建設也因缺少市民的參與而減少了其公共性。正如亞里士多德在論述以何種方式建立城邦時所提到的人們對公共事物與私人事物的不同態度問題時所說，“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物?！盵1]在現代社會中，人們越來越意識到事物的普遍聯系性，不僅自己和他人有著密切聯系，個人和環境也相互影響，單純在乎“私人事物”是遠遠不夠的，越是公共的，越是私人的。

人們在城市人行道行走或是駐足，總會有是否“安全”的顧慮。因為如果該街區或是人行道是“安全”的，就不會考慮是否安全的問題了。人不是被動的安全受益者，也不是無助危險的受害者。而一個城市街區的基本安全原則是人們在人行道上身處陌生人之間必須感到人身安全，必須不受潛意識感覺到陌生人的威脅。因此，城市的人行道必須具有而又實際具有城市公共安全的功能。

二、城市人行道存在的安全問題及其原因

（一）城市人行道安全活力不高

維護城市安全是警察的責任，但是城市的公共安全不應該單是主要由警察來維持。而且，目前街道的警力不足這一現實狀況，更加凸顯出街道安全活力不高的問題。城市的公共安全主要應該是由一個相互聯動、非正式的網絡來維持——一個有著自覺的抑止手段和標準的網絡，它由人們自行產生，也由其強制執行，這就是城市街區自己的安全活力，它可以依靠街區人行道的安全功能發揮出來。而目前大部分的街區既沒有一個自制網絡來抑止不安全事故，又沒有依靠發揮人行道的安全功能，使街區自身在街區公共安全上無所作為，致使安全活力不高。

（二）街區居民的參與程度不高

城市街區管理離不開居民參與，沒有居民參與，街區猶如“無源之水”、“無本之木”。而缺乏居民參與是當前中國城市街區管理所面臨的主要問題之一。在“街道辦”和居委會的管束下，居民一方面缺少參與街區事務決策和管理的途徑；另一方面他們早已習慣于事先有事直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，因而缺乏參與街區活動的積極性。至于街區的人行道，除了主要發揮其行走功能外，居民們幾乎忽略它的公共安全功能。多數人沒有形成一定的觀念和意識，對街區的陌生人或者是異常行為和現象缺乏警惕，行走在人行道時也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，這樣，人行道沒有充分發揮出保障街區的有序和穩定的功能，居民也就不能以人行道為紐帶增進居民的歸屬感。

（三）人行道周邊的安全環境急需優化

1982年，美國犯罪學家喬治·凱令和詹姆斯·威爾遜在《太平洋月刊》上發表了《警察與社區安全:破窗》一文，他們首次使用“破窗”一詞，并系統的闡述了“破窗理論”[2]?！捌拼啊?brokenwindows)是一種比喻，指的是街區中出現的擾亂公共秩序、輕微犯罪等現象就像未被修理的窗戶，給人造成街區治安無人關心的印象，如果任其發展，將導致更為嚴重的犯罪。破窗理論說明街區治安管理需要良好的外部環境，消除潛在的治安隱患。但是，中國街區治安管理的外部環境并不理想，單從人行道這一點就表現出：（1）亮燈工程不夠。不少街區不僅很多人行道兩側沒有路燈，而且許多居民樓道也沒有感應燈。黑暗不僅會給預謀違法犯罪，破壞公共安全的人提供可趁之機，也給行人、治安巡邏人員帶來諸多不便，增加了街區治安隱患。（2）街區環境凈化、美化不夠。許多人行道旁的街心公園都已經廢棄，無人管理；或者成為流浪者和乞討者的露宿地。這不僅影響街區的美觀有序，而且也可能為犯罪分子提供了窩藏地點。

三、解決街區公共安全問題的措施

（一）激發街區自治化活力

加強城市街區的公共安全建設關鍵是依靠街區自身，激發其活力，加強其自治化程度。其途徑很多，比如可以通過推動民間社會組織的發展來實現。民間社會組織是街區建設的主體之一，也是街區管理體系的有機組成部分[4]。如何培育和管理民間社會組織，是激發街區自身活力的主要內容。一方面要扶持、引導民間社會組織發展，但更關鍵的是要建立一套有效的自我監督管理制度。

由于街區居民共享著地理位置，穿插交匯的人行道使他們在空間上相互聯系，日常行動和生活，更是很大程度上依賴于他們的街區。因此，城市街區在自治方面還應當具備一個功能，就是當街區遇到自己解決不了的問題時，必須及時地找到有效途徑，將街道的意見反映到上級主管機關，這也能促使將反映民生的意見變成城市的政策。

（二）增強街區居民的歸屬感

一個成熟的街區，不僅要具有界限明確、相對穩定的地域和并存互動關系的人口群體以及街區成員共同生活所需要的公共設置，而且更要具有一定的街區管理水平和街區居民的認同感[3]。人們相互間即使沒有任何關系，但必須存在對彼此的公共責任感，這一責任感源于對街區的歸屬感、認同感。街區居民對街區有沒有親切感、歸屬感、自豪感、榮譽感等感情，是一個街區是否成熟的重要標志。在對街區公共安全的管理時，可以通過不間斷的開展治安防范工作，有效地防止街區違法案件的發生，營造街區良好的治安環境；通過端正街區民警的執法思想，樹立為民服務的意思，建立了良好的警民關系，培植良好的社會風氣。實踐證明，實施街區治安管理，不僅可以建立融洽的警民關系，增強街區居民的歸屬感，而且也可以為街區的發展提供保障作用。這樣，居民將把作為公共產品的街道視為自己的家，將街區視為自己的家，無疑將促進整個社區的和諧發展，加強城市公共安全。

（三）樹立居民自覺監管意識

激發街區自身活力，增強街區居民的認同感后，必須樹立起自覺監管意識，或者說是自覺樹立起自我監管意識。一個有活力的街道不僅有行人，也有觀看者，人行道上的行人不僅在行走，同時也在對公共安全實行監管，街區的居民更是主要的監管者。這些行人和居民就成為監管街道安全的有效的人力資源，而要成為有效的，則必須有種自覺的監管意識。否則，即使有再多的監管者去監管公共安全，在燈火通明的火車站也會有駭人的犯罪發生。培養自覺監管意識的主體則主要是臨街的居民和人行道邊的店主。

老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其實質就是城市相互關聯的人行道的用途，為它帶

來一個又一個駐足的目光，正式這種駐足的目光構成了城市人行道上的安全監視系統。因此，街區的居民應當起到榜樣作用，樹立起自覺監管意識，由此來帶動街道上的行人，在人行道上發生眾多微不足道的公共接觸，由這些行為構成城市街道上的信任，它來源于迎面走過時的眼神停留，排隊等號付款，對有傷病的路人表示同情。而這種信任的培養不能依靠機構來進行。在街區范圍內平常的公開的接觸所有的事都是個人自己去做，并非強迫，其總和是人們對公共身份的一種感知，是公共尊重和信任的一張網絡，是在個人或街區需要時能作出貢獻的一種資源，這些都是自愿形成。而缺少這樣的信任對城市的街道公共安全是相當不利的。如果街區居民樹立起自覺的監管意識，那么街道上的每個人都有一種關注街道的潛意識，尤其在關鍵的時刻，那么城市的公共安全程度將大幅提高。

（四）充分利用街心公園提高城市公共安全

充分利用街心公園提高城市人行道的公共安全，是建設城市街區公共安全的有效途徑之一，而主要問題就是街心公園的規劃。無論該街區公園是成為流浪、乞討者的聚集點，或是廢棄品堆放的地點，還是犯罪發生點，也可能是街區居民游憩點、路人交流點、風景點，建立公園的目的都是為了將人聚集在一起，而不是建在人口較為密集的地方。而將人群聚集起來的目的就是為了增強城市公共安全度。一個熟悉的道理：一條經常使用的街道相對安全，一條廢棄的街道很可能不安全。不安全問題并不能通過分散人群、降低稠密度、用郊區的特征來取代城市特征。所以，要充分利用街心公園的特點，將聚集起來的人群成為自覺監管城市公共安全的人力資源，以此來保障人行道這一公共產品的公共安全，從而保障整個街區和城市的秩序和安定。

四、結語

城市人行道對街區的公共安全有著較大影響，是研究城市公共安全重要的一環。隨著城市化進程的推進，城市公共安全問題，尤其是城市人行道公共安全問題會越來越受到社會重視，一些傳統的街道和街區治安管理模式會逐漸改革，存在的一些問題會逐步解決，那么必然會出現新的問題，尤其是城市交界的“真空帶”的公共安全問題會日益凸顯，所以必須根據不斷出現的新問題、新情況，對解決對策作出適時的調整與完善?？偠灾?，研究城市人行道對街區公共安全的建設任重而道遠！

公共安全管理論文:區域公共安全管理

[摘要]本文研究了中國公共安全問題的現狀、管理、預警和對策，在通過廣泛調研國內已采取的各種措施的基礎上，并結合國內外先進經驗，提出了區域綜合公共安全管理模式，即災區政府、企業和公眾在災前、災中、災后全過程中形成一個有機的整體，并提出了改進區域各級政府綜合公共安全管理體制的對策。

[關鍵詞]公共安全管理管理體制突發公共事件模式

一、公共安全管理概念

公共安全是人們正常的生活和生產秩序狀態，公共安全管理是對這種秩序狀態的維護與保持，對打亂該秩序狀態的各類事件的應對，以及對事件后果的消除、對秩序狀態的恢復的全過程。在新西蘭被稱為“民防”(CivilDefense)或“民防緊急事態管理”(CivilDefenseManagement)，在美國和澳大利亞，公共安全管理被稱為“緊急事態管理”(EmergencyManagement)。美國將緊急事態管理的活動、政策和項目分為4個功能區：減除、準備、應對和恢復，這就是緊急事態管理的生命周期理論或四個階段理論。澳大利亞也用四個階段將緊急事態管理分為預防／減除、準備、應對和恢復，簡稱為“PPRR”。從具體內容上講，與美國的概念沒有什么區別。因此西方國家又把四個階段簡稱為“PPRR”或“MPRR”。雖然稱謂與我國的“公共安全管理”不同，但內涵相同，只是管理機構的組織和名稱有所區別。

二、中國公共安全現狀分析

20世紀下半葉以來，世界上天災人禍頻發，大眾傳媒、電子信息使之仿佛就發生在每個人身邊。中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，如2003年的波及全球的風險事件SARS，各地區煤礦安全事件的屢屢發生，2008年以來自然災害，食品問題頻頻出現，使得人們不得不重視并且正視公共安全管理問題。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下四類：(1)自然災害；(2)事故災難;(3)公共衛生;(4)社會安全。按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

三、中國公共安全管理體制存在的問題

雖然中國在公共安全管理領域已經建立了一套比較有特色的管理體制，但這種體制是以分領域、分部門的分散管理為特點的，政府尚未建立統一的專業職能部門對突發公共事件實行專業化管理，而是沿用“條塊”方式將突發公共事件管理交由相應的職能部門承擔。

1.公共安全管理主體缺失。目前，中國還沒有建立“、統一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間于是相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協作的突發公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系不夠健全。由于中國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規，但面對緊急狀態，中國仍沒有建立一整套減災法規體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成中國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規；而且已有的法律法規基本上是單一災種法規，無法實現綜合的防災減災，綜合協調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監管之間缺乏良好的協調機制。政府信息系統缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統，但這些系統往往自成體系，難以實現災害信息和減災資源的充分共享和優化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前中國對生產安全事故和災害發生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監測監控理論及技術等公共安全技術缺乏系統研究和開發，公共安全綜合管理信息系統仍未完善，數據庫建設較為落后，未能形成覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現在這方面的教育基本處于空白狀態。

四、中國區域綜合公共安全管理體制模式改進對策

在公共安全管理方面，西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統、大協調”的美國模式，“大總統、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應對公共安全時做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經驗，借鑒國外經驗，同時針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區域綜合公共安全管理模式，以及改進中國公共安全管理體制的對策。

1.借鑒國外經驗，健全政府公共安全管理組織機構。完備的組織機構是政府對公共安全突發事件進行管理的依托和組織保障，同時也是政府對公共安全突發事件進行預警、決策和溝通的前提。不少發達國家紛紛設置了專門領導、協調公共危機管理的機構，對危機處置的各項事情進行統一安排。本文提出政府公共安全管理組織機構。首先，在中央政府一級建立突發公共事件綜合性常設機構。其次，在地方設立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴大政府現有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發公共事件管理部門的職能，可以解決因專門機構設置而帶來的機構膨脹和費用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發公共事件進行專門管理的職能部門的現實。

2.建立中國區域綜合公共安全管理新模式。在構建政府公共危機管理機制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承擔的危機風險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔風險，共度難關的新機制。這里的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據國內外專家在公共安全管理方面經過不斷的理論創新和幾十年經驗積累，以及中國公共安全管理的復雜性，提出中國區域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體。

3.明確公共安全緊急事務管理流程。正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生。因此，現代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。本文提出公共安全緊急事務管理流程（見圖2）：注重事前的預防；事后的處理和總結；構建發達的信息管理系統。

4.建立公共安全突發事件應急法制評價制度。在中國現有突發公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發公共事件責任追究辦法為載體來進行。因此，建立科學合理的突發公共事件應急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉化到以預防為主的公共安全管理模式，與此同時，對現有應急法律規范進行系統的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導制度，以及將“公平補償”作為目標的行政補償制度，包括行政主導型的或積極采用市場機制(例如保險方式)的各種救濟制度等。

5.建設綜合危機防范關鍵技術示范基地，提供人才保障。應針對中國經濟和社會發展現狀、城鄉經濟與社會發展的區域差異，配合行業生產與運行安全建設，開發滿足主要行業的綜合災害危機防范所需關鍵技術，建成若干綜合災害危機防范關鍵技術示范基地，并形成促進這些典型關鍵技術推廣應用的配套政策體系。為此應做好以下幾方面的工作：應從總體上注重突發公共事件管理人員素質的提升；應出版一些相關的培訓教材，建立各種分類的培訓機構，對政府的應急部門和人員進行專業培訓；加強“專家庫”和“資源庫”的建設。

6.提高學習能力，增強公眾公共危機意識。首先要建立危機管理教育機制，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，就必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。因此，有必要將危機管理教育納入先進的教育體制之內，通過危機意識教育和案例教學，掌握一定自我保護的方法，通過學習，增強危機意識和危機應對的能力。其次是加強公眾的危機意識學習。通過積極開展公共危機管理的科學研究和培訓工作，建立高素質的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學習榜樣。

五、結論

作為當前中國社會一個緊迫的研究課題，公共安全管理問題既是一個理論問題，也是一個實踐性很強的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發事件。區域綜合公共安全管理模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體，為此，仍需做大量的科學研究和廣泛的實踐，推動公共安全問題進入政府議程、促使重新評估其行為，改進政府管理缺失的作用。

公共安全管理論文:公共安全管理在社會和諧發展中的作用

[摘 要]公共安全是社會發展和進步的必要條件，所以，在社會和諧發展中公共安全管理起到了積極、促進的作用。首先，通過對新時期公共安全管理的基本定義進行了闡述，能夠思考出公共安全管理的在一個時代的特點及存在的必要性。第二，目前，國內公共安全管理的確存在著種種問題，并強調分析、指出了公共安全管理中主要問題點以及原因。第三，針對國內當前實際狀況，以及公共安全管理中存在的問題，提高公共安全管理的方法和措施。

[關鍵詞]公共安全；管理；社會和諧發展

引 言：近年來，隨著社會的發展、進步以及社會公共安全事件的頻繁發生，社會各界對公共安全管理是越來越關注。如2008年四川的汶川地震、2013年禽流感事件、2014年3月昆明火車站暴恐案、2015年6月剛剛過去的東方之星沉船事件等等，讓人歷歷在目。由于安全隱患不斷上升，公共安全問題也成為了社會廣大群眾日益關注的焦點，也進一步驗證了公共安全管理對社會和諧發展的必要性。

例如在2014年的昆明火車站暴恐案事件，對社會、人民造成嚴重影響和心里的恐懼。所以提高公共安全管理，是保障社會和諧發展的主要途徑。

一、 公共安全管理的基本定義和特點

公共安全管理，傳統上認為的公共安全管理，主要指的是對各種災難的處理，以及部分準備和預防工作，例如為以防災害和戰爭而儲備的各種資源、修建排洪工事等。而發展到現在，公共安全管理的主要指：國家有多方位及完善的立法，政府組織中成立專門處理機構，并且有一套完整的標準作業流程，及成型的指導性理論體系，其主要目標就是建設一個相對安全的社會.[1]

公共安全管理的特點具有廣泛不確定性、突發性、復雜性和破壞性。

1.廣泛不確定性

一切危機國家主權、利益、人民財產或生命安全的行為均屬于公共安全管理的范疇。例如，自然災難、人為事故等事件。

2.突發性

由于危機常具有“出其不意，攻其不備”的特點，事件發生緊急，突然發生、根本無法預料其時間、地點、造成的后果等，根本沒有任何征兆的。

3.復雜性

事件的發生非?；靵y，不同危害安全的行為同時或者變換產生，受自然因素、社會原因、政治經濟等諸多因素的影響。

4.破壞性

不論什么性質和規模的危機，都必然不同程度的造成破壞，造成混亂和恐慌卻，而且爆發后由于時間以及信息有限，從而導致無可估量的損失。

因此，隨著社會的發展進步，科學技術的飛速發展，公共安全管理是維護社會穩定，建設和諧社會主義社會的一項重要舉措，也是當前社會和諧發展的必然要求。

二、公共安全管理中主要問題點

一是公共安全管理的法律法規不健全問題。我們是一個法治國家，依法治國是立國之本，只有具備完善法律法規保障，才能順利開展各項工作。雖現有《突發公共衛生事件應急條例》、《安全生產法》等一系列法規，但也無法的規范復雜的公共安全管理狀態，就無法根除其中存在的問題。

二是安全意識薄弱。安全意識淡薄，教育不能及時彌補，是公共安全管理建設的絆腳石。如，2014年10月湖南湘潭校車翻車造成11名幼兒及司機遇難事件，事故校車為核載7人的面包車改裝而成，事發前，事故車在前一個站點卸載了4名幼兒，事發時車上仍載客11人，實際共載客15人，超載近一倍。國家有關部門一直在強調嚴厲禁止校車不能超員等行為，為何還是會發生慘案發生。由此，說明事故的發生是由于人的不安全行為做造成，也反反映出了我國目前安全意識的教育和事故中安全逃生的的培訓和處理存在著薄弱環節。因此，加強全民安全意識的學習和培訓，才能提高國家公共安全管理體系的進步和發展。

三是處理機制不健全、職能分散。我們風險管理工作發展較晚，沒有一套完善的公共安全管理體系，缺乏專門的公共安全管理的機構?，F已建立的公共安全管理模式，存在被所屬行業、所屬部門分割的嚴重影響，具有很大的分散特點，沒有一個專門的、統一的只能部門進行管理，造成我國公共安全管理行使的權力被分散。一旦發生重大事件后，中央政府會臨時組成工作組來進行應對，各種救援隊伍去執行被安排的任務，沒有隸屬關系，很難進行統一的管理，不但造成資源的浪費，而且會影響工作效率。比如，食品安全的工作，依照《食品安全法》的相關規定，食藥監局、衛生局、質監局等各職能部門分別擔任著不同崗位的工作職責。所以，在發生事故時，各職責就很難劃分，從而會延誤救援時間，造成更嚴重的損失。

四是安全管理趨于形式化。由于公共安全管理缺少完善的監督機制，造成在公共安全管理的過程中，有些問題難以解決、方案難以實施，更甚者為了交差，只做了表面文章，而真正的問題沒有及時解決，造成的公共安全管理只趨于形式，甚至會麻痹一些人的做事態度，釀成更大的危險或安全隱患。

三、提高公共安全管理的方法

一是建立完善的公共安全管理體系。集中統一管理公共安全工作，明確劃分制定國家各級政府及相關部門在公共安全管理工作中所擔任的職責，建立一套統一的社會救援組織體制和高效的運行機制和管理平臺，以便更好的完善公共安全管理的法律、法規。

二是建立國家和地方政府公共安全信息共享的機制，同時加大管理公共安全信息共享的力度。公共安全信息的時效性和綜合性是公共安全管理工作的重點，要求各級政府、各個部門、各個領域加強合作，信息共享。在面對公共安全危機時，各個部門聯合行動，統一管理，較大程度的發揮有限的資料來處置危機，共同應對各種挑戰。

三是加強公共安全管理工作綜合性人才的培養。我國當前各級政府、各個部門面臨的重要問題就是綜合性公共安全管理人才的短缺，人即是社會活動的制定者，又是執行者，所以，人的知識水平會直接影響事件的發展方向和狀態，尤其是在公共安全管理的工作中，一個是否正確的決策會直接關系到社會的和諧和安定，而能夠執行正確指令和行動的因素就是知識。因此，公共安全管理工作中，加強綜合性公共安全人才的培養至關重要。

總之，公共安全管理在社會和諧發展，經濟健康發展中起著至關重要的作用，也是我國政府工作順利展看的重要目標。

公共安全管理是一項關系經濟和社會健康發展的系統工程，也是一項必須提前謀劃、盡早實施、重點發展的減災工程。在未來的社會發展與建設過程中，誰重視了公共安全管理，誰就會在同災害的生死搏斗中贏得主動權。只要政府重視，群眾參與，相信我國的公共安全管理事業一定會取得顯著成效，從而實現經濟與社會的和諧、健康發展。

公共安全管理論文:公共安全管理科學進展與挑戰

[摘 要]公共安全是我們政府社會管理的一個重要組成部分，這些年我們在公共安全方面取得了很多進展，但是還面臨著很多新問題。公共安全事件頻繁出現。一方面給人民群眾的生命安全和健康造成很大危害；另一方面影響到了我們的執政能力，影響到我們社會的安定團結。本文從三個方面介紹公共安全管理科學進展與挑戰。

[關鍵詞]公共安全 管理 挑戰

公共安全是我們政府社會管理的一個重要組成部分，由于各類的事故災難和突發事件頻繁出現。一方面給人民群眾的生命安全和健康造成很大危害；另一方面影響到了我們的執政能力，影響到我們社會的安定團結。吉林化工廠爆炸事故。吉林寶源豐禽業公司火災。 “7.23”甬溫線特大鐵路交通事故等等。所以這些年我們遇到的突發事件的時候，引起了公眾那么大的關注甚至不滿，原因并不在于事件的嚴重程度，而在于我們處理這個事件的過程。本文從三個方面介紹公共安全管理科學進展與挑戰

一、新時期安全形勢與挑戰

我們常常講新時期安全形勢嚴峻，我以安全生產事故為例來說明公共安全形勢嚴峻的特點。

（一）安全生產事故總量依然很大。

建國60多年來我們國家生產安全事故死亡人數是上升的，從2004年以來我們國家事故死亡人數開始下降?，F在我們的總量依然很大。大家知道各類公共安全事件，包括生產的、交通的、火災的、自然災害的等等，現在每年平均死20萬人。這形勢非常的嚴峻。

（二）重大事故頻繁發生

我們國家這些年經濟發展速度很快，社會發展形勢很好，但是我們看到重大事故發生的頻率依然在高風險之中，這是我們所不能容忍、不能接受的。我們知道，人民群眾對于事故也是有耐受限度的。造成嚴重傷害的特別重大事故頻繁發生，而且我們又不能有效的應對，就超出了公眾的容忍界限，超出了社會的承載力，公眾就會表現為不滿，甚至爆發。講，公共安全事故已經觸及國家安全紅線。這些年來連續發生多起特別重大事故、突發事件。我們黨和國家的領導人非常關心公共安全問題。

（三）人民群眾對于安全的要求明顯提高

人民群眾對于政府的期望值越來越高。中國進入了拐點，我們新時期的公共安全政策管理理念也應隨之發生變革，這就是新時期安全管理模式的一種革命。新的歷史時期，我們要解決公共安全問題，必須建立一個新的模式，我們必須堅定不移的持續有效的增加政府的干預力度，強化綜合治理、社會安全各方面的工作，使我們的努力接近和達到我們設定的目標。這個目標非常清晰，這個目標從宏觀上講就是中國夢、美麗中國、兩個百年目標和我們常講的2020年建成小康社會的目標。我們的公共安全必須遵循著這樣一個要求來設定我們的工作力度，而不是根據事件發生的頻度來設定。

二、現代安全管理科學理論與實踐

（一）實現從傳統安全管理向現代風險管理轉變

我覺得對于綜合治理這項工作而言，沒有比風險管理更重要的手段和思想了。公共安全事件如果處理得不好，就可能造成嚴重的后果。怎么來處理這些風險呢？管理理念要發生改變。傳統的安全管理它的理念是什么？以結果為核心。就是要求我們的管理不出事，我們的環境別污染、事故別爆炸、公眾別聚集、上訪要減少，就是處理結果。它是以結果為中心的。如果出了事故，沒有控制住，我們就開始調過頭來追究責任。我們是不是這樣一套方法？現代的風險管理是背離這樣一套思想，它首先強調過程控制，強調事先的預防，強調苗頭的控制。從這個意義上說，一個地區是不是安全不在于它出了多少事，關鍵是看他的風險有多大。

（二）安全文化是安全工作的基礎和先導

另一個我們特別強調安全文化，尤其從綜合治理這個角度，文化的作用更加突出。很多事故最本質的原因就是安全意識薄弱造成的。我們一般談到的文化往往認為就是意識、思想意識問題和宣傳教育問題。我們現在經濟發展速度很快，社會管理明顯落后，社會管理落后于經濟發展最主要的差距在在文化上。所以我們講綜合治理要形成一種特殊的文化，這種文化要與我們的經濟社會發展水平同步。

（三）加強突發事件應急準備能力建設

在應急管理方面，有些基本的原則是要遵循的。以人為本的原則，我們的綜合治理，我們下邊的基層干部能處理哪些事件，應該在制度上明確規定。讓它充滿自信的、果斷堅決的在及時時間把問題處理好，而不是層層匯報、層層研究、層層布置，等事件形成燎原之勢就晚了。另一個應急管理是一定要做事先的溝通和準備。所以一個社區、一個部門，尤其像我們綜合治理這樣的部門，面臨著繁重的公共安全工作；為了應對各類突發事件，要做好應急準備，編制一個靈活、有效的應急預案。

三、堅持以人為本，實現安全發展，建設平安中國

平安中國是同志在江蘇召開維穩工作會議上提出的，他提出平安中國的思想迅速在黨內傳播開來，而且得到了人民群眾的擁護。十八大以后，提出平安中國的理念，平安中國要什么？就是要堅持安全發展，以人為本。講過，在任何情況下，我們的建設和發展都不能以人的生命為代價；任何時候我們都要尊重、保護人民群眾的基本權益。所以平安中國就是以人為本的政治路線和思想路線的發展。這一思想反映在我們對于一些重要法規的修改中。另外要堅持以人為本實現安全發展，就是安全的工作不是為了促進經濟發展，這是非常重要的一個轉變。在當前的管理形勢下，我們要逐漸的弱化，乃至取消各級政府業績考核的指標。大家知道，一個國家、一個地區乃至一個單位，GDP的變動幅度對一個執政黨、對一屆政府影響是有的，但不是根本性的。那么對于一個執政黨和一個國家命運影響較大的是什么，是人心所向，是民意所在，這才真正關系到黨和國家的命運。在民心和民意里面，公共安全首當其沖。民之不安、國可安乎？我們知道安全是國家的根本。只有保護人民群眾的安全健康，我們才能本固邦寧，才能真正的實行長治久安。所以總書記講實現平安中國戰略是當前中國經濟社會發展中一個重要的戰略目標，也是基本國策。這樣的目標是使人民群眾安居樂業，如果人民群眾沒有一個安居樂業的環境，我們設定的中國夢、美麗中國、兩個百年目標和小康社會的目標毫無疑義。人民想要安居樂業，社會必須平安穩定，這就對我們綜合治理的干部提出了很高的要求。人民安居樂業了，社會平安了，國家自然就會長治久安。我們的政府是為人民服務的，給人民群眾創造安定的環境，我們就會受到人民的擁戴，我們的國家就會長治久安、繁榮昌盛。在這一點上，我們綜合治理干部的任務是非常艱巨的、非常神圣的、也是非常光榮的。

公共安全管理論文:城市公共安全管理的短板定位與補強研究

導讀：城市公共安全是一個常講常新、常究常新的課題。剛剛發生的天津爆炸事故、去年發生的上海踩踏事件，從南到北發生的暴雨淹城都在證明，城市公共安全還存在重大未知領域，深入研究十分必要。在回顧前人研究文獻的基礎上，通過短板定位找出現有城市公共安全的薄弱環節，有助于提出全過程、無縫隙管理的城市公共安全觀，深化和拓展城市公共安全研究視野。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.006

從安全到公共安全，再到城市公共安全，邏輯上應該是一個由寬到窄的過程，但隨著社會經濟發展，特別是城市這個人口、建筑物、各類活動密集的聚居模式出現后，這個邏輯正在發生變化，城市公共安全已經成為一個包羅萬象的領域，在城市發生的，不在城市發生的，發生在空中的、水上的、實體空間的、虛擬空間的各種風險，構成了對城市公共安全的巨大威脅。城市公共安全研究自然順應了這一特點，具有廣泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主題，本文不對大量文獻作綜述性概括，只沿著全過程管理的路徑做一初步審視，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展開。

一、對城市公共安全研究的簡要回顧

城市公共安全已經成為一個包羅萬象的領域，相應的，城市公共安全的相關研究涵蓋了概念研究，如安全生產、突發事件、國土安全、糧食安全、環境安全、水安全、食品藥品安全等；體系建設，包括管理體系、評價體系、支撐體系、應急體系、保障體系等；規劃管理，包括風險源定位、排查、分布、優化、隔離、監控等，以及由此衍生的聚焦某一環節的深入研究，信息技術、生物技術等現代科技支撐的各類研究，還有人防、技防、物防、犬防等手段的運用研究等。隨著互聯網、物聯網產業發展，以信息技術為依托的城市公共安全研究方興未艾。

對于城市公共安全管理，根據蘭貴興的定義，城市公共安全管理就是城市政府及社會為預防和控制各種重大事件、事故和災害的發生或保護人民生命財產安全，減少社會危害和經濟損失而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理和因應策略的行為。在這一過程中，城市政府是城市公共安全管理的責任主體，而企事業單位、社會組織以及市民個人則是不可或缺的參與主體。[1]

保障城市公共安全有兩個重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不發生、少發生，在這一過程中，通過對城市公共安全事件進行研究和防范，并從時間和空間上安排和準備、加強管理，從而控制和降低城市風險；[2]二是及時的應急管理，也就是公共安全事件發生后在最短的時間內恢復城市正常運轉。因此，從內涵上來講，城市公共安全管理包括日常管理和應急管理兩部分。日常管理的重點在于查明風險、消除隱患、消滅誘因。應急管理的重點在于編制預案、充分演練、巡查檢驗、及時反應。

二、對城市公共安全管理的基本評價

我國城市公共安全管理已經進入了法律有依據、機構很健全、體制很順暢、體系很完備的良性階段。

（一）我國政府對城市公共安全管理的重視程度無以復加

如果從對城市公共安全的重視程度看，我國政府對城市公共安全管理重視程度已經達到頂峰，無以復加，主要體現在兩個方面。一是快速的立法進程。2002年我國頒布了《中華人民共和國安全生產法》，2014年進行了修訂，2007年頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》，日常管理由《安全生產法》來保障，應急管理有《突發事件應對法》為依據。相對我國立法、修法十分緩慢的進程，這兩部法的出臺是十分順利和快速的，足見立法機構和中央政府對城市公共安全的重視程度之高。二是依據兩法中央政府確定的地方一把手安全責任制。每當一次安全生產事件或突發事件發生后，當地一把手都是親臨現場指揮，而且成為媒體報道的頭條，重大事件中央還組成工作組現場調查，有些情況國務院總理、副總理還要親臨現場指揮并慰問。歷次火災、水災、地震、沉船、爆炸、滑坡、井噴、透水、踩踏等事件，一把手承擔安全責任而辭職或被罷免的并不鮮見。

（二）安全生產已經成為日常工作生活的組成部分

從中央到地方、從企事業單位到社區，各級各類的安全生產管理委員會已經做到了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，而且是大部分由主要負責人兼任單位安全生產委員會主任。行業管理組織還設立了安全生產聯席會議制度、安全員聯絡制度等。如原建設部就建立了從中央到地方再到各類建筑企業的安全員聯絡制度，可以做到從上到下、從政府到企業安全生產責任到人。日常工作中我們每個員工、家庭成員經常收到安委會的各類提示，包括交通、用電、用火、用氣、防盜等。

安全評價通過危險性識別及危險度評價，客觀地描述系統的危險程度，指導人們預先采取相應措施，來降低系統的危險性。目前安全評價已取得了長足的發展，分別從風險因素、災種、環節和過程等多種不同的角度構建了安全風險評估體系，[3]已經成為安全生產的約束環節。

（三）從上到下的應急管理體系已經建立

我國正式建立應急管理體系是從應急預案編制開始的，2003年我國戰勝SARS疫情之后啟動了全國性的應急預案編制工作。國務院辦公廳專門為制定預案出臺了《應急預案編制指南》，要求預案編制要做到縱向貫通行政和各類組織層級、橫向覆蓋行政和社會層面。在國務院的指導下，全國制訂了各級各類應急預案130多萬件，涵蓋了各類突發公共事件。[4]

2006年8月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出了我國以“應急預案、法制建設、體制建設和機制建設”為核心框架的應急管理體系。國務院辦公廳設立了應急管理辦公室，各級地方政府相應成立了政府辦公廳內的應急管理辦公室。以北京為例，2005年4月25日，北京市成立了突發公共事件應急委員會，統一領導全市突發事件應對工作。2006年底，市專項應急指揮部體系建設完成，絕大部分街、鄉、鎮和社區等都建立了應急責任體系和工作機制。當然也有其他形式的機構設置，如深圳把相關四個局合并為應急管理辦公室，作為市人民政府的組成部門。

既然各級領導和各層各面高度重視城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生產管理和應急管理體系，為什么還會出現很多人禍或是應該控制而沒有控制的事故或災害局勢呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉瑪依劇院火災、哈爾濱倉庫火災、上海高樓大火、央視大火，北京淹了、深圳淹了、廣州淹了、武漢淹了、濟南淹了，東方之星沉了、湖南邵陽漁船沉了、西沙漁船也沉了，廣州九江大橋塌了、湖南鳳凰大橋塌了、哈爾濱陽明灘大橋塌了，這說明城市公共安全管理肯定還有重大領域或者重要環節沒有觸及。我們的系統研究認為，城市公共安全事件不斷的主要原因是管理基礎薄弱和過程管理脫節。管理基礎薄弱是指整個社會對城市的認識不深入，對城市的運行規律不熟悉，對城市功能屬性和空間屬性沒概念，對各類功能包括基礎功能和衍生功能的作用機制不了解，不可避免地出現對危險和風險誘因的漠視，既不避也不管，任其惡變。限于篇幅，這里無法展開論述，可參見《現代城市綜合管理的本質、功能與體系再認識》一文。[5]而過程管理脫節，可以反映在安全生產管理和應急管理的多個環節。

（一）各級領導對城市公共安全很重視，但如何重視、重視什么沒有細化

各級領導的重視體現在會議和文件，召開會議傳達精神，文件部署措施，但很多時候流于形式，如何重視、重視什么往往沒有細化。從安全生產的角度看，因為絕大部分安全生產管理委員會是兼職機構，安全意識和管理行為落實在日常工作中，開不開會、發不發文影響不大，特別是在會議連連的工作方式下，沒有時間思考哪個環節更應該引起注意。從應急管理的角度看，大部分“應急辦”作為內設機構設在政府辦公廳，平時迎來送往，每天腳不著地，忙個不停，哪有時間思考風險和危險的發生規律？如果沒有一個全日制專家團隊和系列的專門研究支撐，應急辦很難判斷危險來臨的可能性和影響程度，也就難以判斷啟動應急響應的確切等級。

也就是說，無論事前事后，政府對城市公共安全的重視程度很高，但面對城市這個復雜巨系統，單用戰爭年代的死命令、軍令狀是難以確保城市公共安全的。會議和文件傳達部署了，不能跟上具體的落實措施，或者落實上錯位缺位，加上一定程度的僥幸心理和短期行為，很多沒有取得避免災害和事故的明顯效果。類似的事故此起彼伏就是例證。

（二）公眾的安全意識淡薄，危機宣傳還有很多空白

社會公眾是防范突發公共安全事件的重要力量。城市社會蘊含大量危機因素，不被認知很容易誘發或衍生事故和災難。但政府在公眾危機意識的宣傳教育、行為引導等方面往往是面子工程，并沒有取得應有的效果，熱衷于安全宣傳的社會組織又缺乏經費維持義務宣傳，應該宣傳提示的領域缺乏經費投入，由此造成了我國城市市民對公共空間的使用沒有規則意識，對公共設施的使用缺乏常識，對公眾安全缺乏起碼的認知，遇到公共安全事件缺乏必要的防災避險知識和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作場所附近是否有避難場所，很多人在盲道上停車甚至建臨時構筑物，很多人不知道在加油站打電話很危險，很多人不知道遇到火災應該匍匐逃生和用濕毛巾捂嘴，很多人過馬路與機動車搶行，很多高空作業的人員僅憑一條纖細的繩索維系安全，很多人不按規章乘用自動扶梯。在上海外灘踩踏事件中，雖然警察一直在維持秩序，但幾乎沒什么效果，人群依然繼續向前，對風險的集體無意識最終導致了事故的發生。

（三）安全監管和風險監測不足，監管流于形式，評估成為賺錢工具

安全監管和風險監測與評估是保障城市運行安全的基礎。在有效的風險監測與評估的基礎上，有針對性地采取防范措施，是公共安全管理科學化的重要前提。城市公共安全風險遍布城市生產生活的各個方面，安全監管需要橫向到邊、縱向到底地全覆蓋，這個工作不需要低成本運轉，因為市民個人沒有專門知識和專用設備加以鑒別，例如普通人沒有辦法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很難辨別是否浸過福爾馬林，空氣質量憑感覺難以識別是否有害健康，不一而足。

當前風險監測與評估中存在的問題是程式化和工具化，前者表現為簡單套用，脫離針對性分析，管理者看到報告就蓋章，編制者交了報告就完事兒，走個程序罷了，后者表現為編制者為了經濟效益，把評估報告作為賺錢的簡單工具，評估的科學性被拋之腦后。加上技術手段的落后以及人力資源投入的吝嗇，整個風險監測與評估的效果很差。每次事故發生后都有大量的質疑，安評哪去了？安監何在？就是很好的佐證。

（四）應急預案抄襲和部門化現象嚴重，可操作性大打折扣

我國的應急預案體系建立于2003年抗擊SARS之后，在三個月內完成了中央到地方的多層級應急預案編制。這就應了“蘿卜拔了不起泥”的俗語，抄來抄去，連災害種類都抄了去，響應模式大同小異，經過多次大災和事故檢驗才有所調整。目前仍有部門化和形式化的問題，對部門協調配合、資源信息共享、指揮平臺統一有要求，沒落實，遇到事件踢皮球。這次天津爆炸事故前幾次新聞會就能讓人有此猜測。如果把企業的應急預案與當地政府的應急預案一起比較，就會發現更多值得協調的環節，可操作性可想而知。

（五）應急演練按照規定次數執行，但流于形式、裝備儲備作秀演戲

應急演練是檢驗應急預案可操作性，應急管理體系的完善程度、部門配合協調、物資設備完好程度的重要方式，也是提升社會公共安全意識的重要途徑。但可惜的是，很多演練強調演練本身效果的，不愿暴露問題和薄弱環節，提前打招呼，使演練參與者有了準備，變成了一次彩排，真正的演戲作秀。有的學校被定為演練示范校，專門迎接參觀和參與接待，對該校的學生培養應急意識有一定幫助，但對擴散安全知識和培養社會應急意識的作用十分有限。避難場所本該存有與設計人數和容留時間相匹配的物資儲備，但一些過期食品、殘次品出現在這樣的地方，更有一些地方電力和供水無法保障，或出現清單與實物不符，并缺乏定時檢驗檢查的現象，一但發生天津爆炸這樣的事故，周圍避難場所根本無法啟用。

（六）安全責任追究制度提高了地方首長的重視程度，但也出現了因噎廢食的現象

安全責任追究制度提高了地方首長對城市公共安全的重視程度，但也出現了因噎廢食、百分百確保安全的傾向。影響較大的應屬2012年延安8?26特大交通事故，該事故發生在陜西省延安市境內的包茂高速公路上，一輛宇通雙層臥輔客車和一輛裝有甲醇的罐車追尾，導致客車上的36人死亡。該輛客車是一紅眼班車，意思類似鐵路的夕發朝至列車，只不過由臥鋪大客車運行在高速路為主的兩地之間，很受一些暫時沒有高鐵或動車鏈接的城市間乘客的歡迎。事發之后，為了達到百分百安全的目標，省長當即就表態取消省內省際所有紅眼班車，不僅陜西省做出了這樣的決定，也被交通運輸部借鑒，要求大客車夜間不能上高速行駛。該事故不僅牽出了“表哥”楊達才，還讓國人體會了因噎廢食的典故。結果是很多旅行團為了順暢搭接航班，長時間夜路奔波在國道上，經常引發參團游客不滿，這也是國務院優化旅游消費環境應該反思的重要內容吧。類似的因應之策不少，產生了很多負面影響。

四、城市公共安全管理的補強措施

（一）夯實基礎，把握城市運行規律，把各級領導的高度重視細化為全過程環節研判

很多安全事故的發生就是因為相關主管部門的忽視造成的。夯實基礎是指提高管理者對城市運行規律的認識和把握，沒有對安全事故依托物的深入了解，防范就無從談起。城市運行涉及的部門多、層次多，易發危機的環節多，主管部門必須始終保持對可能影響公共安全的一切因素高度警惕，不斷引導科學研究，對可能引發城市公共安全事件的因素實時監測和預判，把各級領導對城市公共安全的高度重視細化為全過程環節研判，把問責機制和責任環節一一對應，增強防范的針對性、持續性，避免盲目性。安全生產和應急管理部門要定期、不定期地組織管理人員、專家對城市中各運行環節存在的各種可能風險隱患進行排查、篩選；合理配置人員、設備、資金、技術和信息等資源，制定出切實可行的預防措施和辦法，將各種可能引發風險的因素限定在可控范圍內。要認真分析既往公共安全事件的發生原因，包括事前防范的長處和短板，事中處理的到位與缺位，事后救援與安置存在的問題和取得的經驗等，及時調整目前的工作方式，改進預防和演練的工作內容和形式，使重視落到實處。

（二）創新宣傳教育方式，強化依法處罰的教化作用，提高公眾的危機意識

城市公共安全教育既是一個長期的過程，也帶有一定的強制性，主要是因為我們剛剛進入城市社會，對城市的運行規則不熟悉，快速城鎮化使大量農民進入城市，而農村和城市的生活習慣差異大，更加大了適應城市社會的難度。一方面要潛移默化，從幼兒園開始開設公共安全教育課程，讓孩子們掌握大量的公共安全知識，進而影響家庭。另一方面，要在廣泛宣傳的基礎上，加大處罰力度，發揮法律的教化作用。中國公民法不責眾的心理強烈，必須通過大眾媒體，包括利用電視、廣播、報刊雜志、手機、網絡等傳播媒介，運用微博、微信等自媒體，廣泛開展公共安全知識宣傳，讓城市居民公共安全知識全覆蓋，在此基礎上，對可能引發突發事件、威脅公共安全的個人行為高額處罰。酒駕入刑就起到了很好的教化作用，如果把應急車道占用入刑，這類堵塞救命通道的行為必將大大減少。

（三）安全監管和前置許可必須落到實處，與反腐敗緊密結合

我們說安全大于天。中央領導高度重視，地方領導一把手全責，這些都不為過。但是，老百姓看到聽到的卻是一個個安全事故、一批批有害食品，甚至懷疑政府有沒有作為。其實我們不是人手少，也不是檢驗檢測設備不先進，而是機制設計出了問題，監督機制和懲戒機制的設計無法適應形勢發展需要。對于產品，抽樣檢測和送樣檢測肯定不代表全部，抽樣檢測還可以有一定的可信度，送樣檢測一定是投其所好或有權錢交易；對于服務機構，一次性核定資質，任由機構把關，會有很多漏網之魚。另外，這樣的監督機制無法擴大監督面，通過舉報機制和懲戒機制的配合，才可以擴大監督面，變機構監管為社會監管，形成全覆蓋、無縫隙的安全監管局面。懲戒機制的配合在于使用重典，也就是發現安全事故和事件，當事人承擔難以想象的重責，美國一個公司違法可以罰款200多億美元，深圳汽車違章罰款1000元人民幣還引起輿論關注，這不利于法律重典的引導和治亂作用。反腐敗讓大家看到了對以權謀私的嚴懲，但對食品安全的責任人還沒有重刑加以引導和威懾。對天津爆炸事故的直接責任人嚴懲已成定局，但在規劃環節、安評環節、環評環節負有責任的人員也用酒駕入刑的思路繩之以法，這樣的悲劇至少會少得多！

（四）應急預案應該盡快梳理完善，增強針對性和可操作性

以上提到的爆炸、塌橋、淹城、沉船、大火災害絕大部分發生于2003年啟動及時輪應急預案編制之后，換言之，很多省市和企業的應急預案都經過了事件檢驗，已經有可以提升應急預案的針對性和可行性的基礎。建議在災害種類、風險分級、聯動配合、資源共享、信息互通、統一指揮等方面梳理修訂。

災害種類應把可能的恐怖襲擊和有組織的公共安全事件納入，并依次進行風險分級。美國新奧爾良颶風之后進行的風險分級，把恐怖襲擊、化學爆炸等列為較高等級風險。聯動配合應該作為應急預案的重要內容，無論是部門預案還是企業預案都必須把醫療、交管、通訊等的配合作為基礎。另外，應特別強調把安全和應急管理專家支持納入預案。信息互通、統一指揮平臺的建設和使用都需要一定時日的統籌，但卻是應急管理的關鍵環節，應予高度重視。

（五）應急演練要增加次數和覆蓋度，提升整個城市社會的實戰能力

城市公共安全教育要自始至終貫穿人們的日常工作和生活，最有效的行動就是隨機實戰演練。結合案例教學、情景模擬等多種多樣的教學形式，加強對政府部門、企事業單位、社會機構的公共安全和應急反應培訓，通過實踐演練，檢驗公共安全知識的掌握程度和覆蓋面、安全監管的有效性和應急預案的針對性，提高可行性。在此過程中，優化調整安全提示、避險標志、引導標識的位置、大小、明暗、顏色等，增強實用性。改變很多場所只滿足于有無標識、有無滅火器的狀況，強化遇火匍匐逃生有導引、人多擁擠可見標志、任何起火位置都可以便利拿到滅火器的基本要求。培養自救能力和把有限資源讓給更需要的人的互救意識。美國在新奧爾良颶風之后頻頻啟動應急預案檢驗，確保任何位置和任何層級的應急管理人員及時反應，值得我們學習。

（六）細化責任追究機制，確保權責一一對應，真正保障城市運行安全

安全管理和責任追究的目的是保障城市的正常運行，不是為了責任而責任。要避免因噎廢食和難以確責的尷尬局面，就必須認真分析城市運行的條條塊塊，全過程管理的各個環節，把責任落實到環節處，細分到每一個責任人。上層安全管理者有權根據形勢需要調整具體管理措施，避免城市公共安全事故出現和促進應急管理的切合實際。香港曾發生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范體系的出臺，落實到日常管理中。例如，港鐵在繁忙時段采用人流管理措施，包括間歇性關閉部分入閘機，安排更多的職員在月臺上不斷提示乘客排隊?？梢?，把責任追究延伸到日常管理中，才能提升我國城市公共安全的管理能力。權責對應不是事后追究，而是權責履行在日常管理中。

公共安全管理論文:城市社區公共安全管理問題及對策探究

摘要：城市社區是組成我國地域結構基本要素，因此城市社區公共安全管理工作顯得尤為重要。城市社區公共安全管理建設是保障我國社會和諧發展的重要前提，近年來我國為保障社會長治久安，針對城市社區公共安全管理問題制定一系列解決措施。本文將從城市社區公共安全管理的重要意義、存在的問題以及解決對策等角度進行探究，進而完善我國的社會保障體制。

關鍵詞：社區；問題；對策；公共安全管理

目前我國十分重視城市社區公共安全管理工作，致力于解決城市社區公共安全管理存在的問題。社會的和諧發展是保障國家的長治久安的重要基礎，因此構建和諧社會成為我國當前的首要任務。社區作為城市規劃的主要組成部分，即作為一種城市管理單元。目前我國制訂了較為明確的城市社區公共安全管理保障體系，為城市居民安全提供安全、品質的服務，成為社區安全、社會安定、生產安全的基本保障。本文首先即將對城市社區安全管理進行概述，分析城市社區公共安全管理的重要意義，對其存在的問題進行探究，以便廣大城市社區安全管理工作人員進行參考。

一、城市社區公共安全管理概述

城市社區公共安全管理大致分為兩部分，即社區安全和城市管理。社區安全建設直接體現了城市的發展水平和生活質量，社區的安全保障建設的提高可以完善城市管理功能。社區安全的概念基本可以理解為社會機構與各類組織之間的聯結紐帶，為社會大眾提供公共服務，滿足大眾的生活需求，促進社會大眾生活質量和生活水平的提高。社區內的各項事業可由社區安全管理作為基本保障，進而建立起一種可持續發展的城市社區公共安全管理的保障體制。城市管理是在保障社區發展的基礎上，推動整個社區的平衡發展。城市管理的范圍基本包括大眾的工作場所、日常娛樂、運動場所、學校、醫院、商業圈等城市基本單元。城市管理從某種程度上可以降低社會的暴力傷害、職業傷害、日常傷害以及有效處理各種突發意外。因此，城市社區公共安全管理工作是推動社會文明進步的重要途徑。

二、城市社區公共安全管理的重要意義

社區作為社會的基本單元，在社會管理過程中能夠提升居民的生活質量，并為居民提供多樣性服務，根據國內外城市發展的實踐進程研究，可以看出城市規模越大，城市功能也就更為復雜，而經濟發展高速發展的同時，也造成了潛在的危機。隨著我國城市規模的不斷擴大，城市安全也面臨更大挑戰。加強城市社區公共安全管理能夠從社會治安、居住環境、醫療衛生和社會保障等多個方面，加強社會管理的多樣性服務，因此城市管理應當充分重視社區公共安全管理，明確認識到社區安全管理在和諧社會建設過程中的重要作用，以城市發展的角度，對社區安全保障功能進行探究。

三、城市社區公共安全管理存在的問題

目前我國正處于發展中時期，城市化水平在不斷提高，同時城市人口也在不斷增長，因此會導致城市內部的發展失衡，整體協調性有待加強。城市社區公共安全管理存在的問題基本包括：重視程度不足、人員素質不強、管理方法不合理等。

1.重視程度不足

城市社區公共安全管理的重視程度不足主要體現在社區安全體系還不完善，監管力度不強，因此存在諸多問題。當前我國正處于社會的轉型時期，在利益沖突與社會矛盾日益尖銳的今天，城市社區公共安全管理的重視程度不足，導致城市社區公共安全管理的智利存在諸多問題，城市、政府、社區之間的在互動機制上有待于進一步的完善。良好的城市社區公共安全管理是社會安全與健康發展的基本保障，但目前我國對于城市社區公共安全的管理不夠重視，在城市社區治理和服務體系中，社區治理、專業治理、自治治理、三者之間都站在自己的利益立場去進行城市社區公共安全管理工作，而不是做到真正的重視社區治理的中體效能，極大的減弱了社區安全的保障性。社區治理的關鍵在于將城市構建的具體框架、街道、社區之間關系進行明確定位。進而從自治治理、專業治理、社區治理三個方面制定明確的管理體制方案。因此，加大對于城市社區公共安全管理工作的重視力度顯得尤為重要。

2.人員素質不強

當前我國城市社區公共安全管理存在人員素質不強，其問題主要體現在公共安全教育的培訓體系較為薄弱。據調查，我國對社會群眾進行國民消防安全素質的調查過程中，發現社會群眾普遍存在安全意識較為薄弱，缺乏安全意識以及基本的消防安全常識。這種情況直接體現出我國對于國民的消防安全教育方面的重視不夠，因此，導致我國人員素質不強。我國在國民的安全教育的培訓方面的制度，與其他發達國家的國民安全教育培訓工作相比還存在較大差距。因此，國民普遍存在應急處置能力以及公共安全保障素質能力較低，社會安全的保障性存在較大隱患。當前我國的居民在日常生活中沒有養成憂患意識，導致面對安全危害時不具備應急處置能力，極大降低了日常生活的安全性，缺乏城市社區公共安全基礎保障。因此，加強我國國民整體的安全意識以及消防安全常識顯得尤為重要，進而可以從根本上解決城市社區公共管理存在的問題，增強城市以及群眾抵御各種災害以及突發事件的應急處置能力。

3.管理方法不合理

我國在社區安全管理方面存在管理方法不合理，管理體制不盡完善，其主要體現在社區治理的規章制度不夠明確。社區是構成城市的基本單元，而社區中又由區、街、居三級組織機構構成。做到有效的社區治理需要做到發揮其綜合能力，然而管理方法不合理是導致城市社區公共安全管理存在問題的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要對管理制度進行規范，制定明確制度程序與運行機制，協調組織各成員之間解決問題的處理方式。我國城市社區公共安全管理方法存在的主要問題在于，政府機構制定的規章制度不夠完善，管理部門的行政管理與服務之間的界限不夠明確，另一方面，社區組織的行為沒有形成有效的規范形象，導致部分城市社區公共安全管理部門的權力過于集中，工作質量和自身行為規范的監督與制約力度不夠。因此，要想從根本上解決城市社區安全管理存在的問題，首先應當解決管理方法不合理這一問題，制定合理有效的管理方法。

四、城市社區公共安全管理對策

當前我國城市社區公共安全管理存在諸多問題，對此，制定合理有效的管理對策顯得尤為重要。城市社區公共安全的管理對策基本包括：加強重視程度、強化人員素質、完善管理方法等三個方面。

1.加強重視程度

針對我國對于城市社區公共安全管理重視程度不足這一問題，我國政府及相關部門應當加強重視程度。完善社區安全體系，加強監管力度。

進一步完善城市、政府、社區之間的互動機制。進而對城市構建的具體框架、街道、社區之間關系進行明確定位，加大對于城市社區公共安全管理工作的重視力度。

2.強化人員素質

強化人員素質主要體現在強化公共安全教育的培訓體系，增強群眾的安全意識，以及基本的消防安全常識。減少與其他發達國家之間國民安全教育培訓工作的差距。提高國民的應急處置能力以及公共安全保障素質能力，減少社會安全的保障性存在的隱患。強化城市社區公共安全基礎保障，進而可以從根本上解決城市社區公共管理存在的問題，增強城市以及群眾抵御各種災害以及突發事件的應急處置能力。

3.完善管理方法

要想從根本上解決城市社區安全管理存在的問題，首先應當解決管理方法不合理這一問題，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要對管理制度進行規范，制定明確制度程序與運行機制，協調組織各成員之間解決問題的處理方式。（作者單位：華僑大學公共管理學院MPA中心）

公共安全管理論文:淺談城市公共安全管理中存在的問題及發展方向

摘要：城市公共安全是指城市生活中的安全問題,包括城市生活中人們生產、生活、生存范圍內諸多方面的安全，它既是城市及其公民人身和財產安全需要的滿足, 也是城市依法進行社會、經濟和文化活動以及生產和經營所必需的良好內部秩序和外部環境的保障, 它反映了自然災害、生態環境、經濟狀況和資源供給等社會、政治、經濟和文化因素對于城市長治久安和持續發展的影響。

關鍵詞：城市公共安全；規劃戰略；應急管理；信息建設

一、城市安全管理的現狀問題

1.現行城市公共安全系統遠不能滿足實際需要，保障機制不夠健全。

如管理體制不盡完善，缺乏一個綜合常設的機構。應急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋城市各方面的聯動機制未能形成，而臨時性的戰時指揮機構由于基礎工作薄弱、經驗缺乏、準備不足，致使應急管理的政令不暢，決策指令難以及時到位；部門之間相互掣肘，缺乏協調配合，不同部門和單位自成體系，職能分工不明確，重復建設，自選標準，不僅造成公共安全資源的嚴重浪費，而且大大降低了突發事件的應急能力，并導致衍生災害的發生；科技手段較為落后，公共安全綜合管理信息系統仍未建成，數據庫建設較為落后，未能形成覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足；非工程建設問題薄弱，立法不健全，全民安全意識薄弱，社會心理防御能力明顯不足，保險意識薄弱，管理手段單一，基本停留在以政府為主的行政管理層次上，各種民間的非政府組織、社會救援機構、慈善捐助機構建設工作十分薄弱。

城市基礎運行系統較為脆弱，公共安全基礎建設較為落后。

一方面，由道路、通訊、水、電、熱、氣等六大系統組成的城市基礎設施網絡系統是城市運行的生命，其運行狀況往往決定了一個城市的安全狀態。而近年來大規模、大面積的城市建設，對城市基礎設施網絡系統的運行構成極大的威脅，增加了更多的安全隱患；隨著人民生活水平的提高，各種易燃、易爆、危險品也越來越多地進人家庭，使基礎設施網絡系統的運行處在一個十分脆弱的環境中。另一方面，城市公共安全基礎設施的建設卻較為薄弱，重點工程防災標準低、防護系統薄弱，缺乏系統的公共安全工程規劃，不同行業、不同部門之間的工程項目相互之間不匹配，綜合監測預測能力不強，預警及通信網絡系統不健全、不統一，技術基礎薄弱和風險管理意識不足，尤其是在重大安全事故的應急反應、洪澇災害和火災防治等方面缺乏綜合性和系統性的研究。

3.安全規劃戰略缺失

公共安全體系建設應該是與城市的經濟發展、社會構建等基礎工作緊密結合在一起的。在制定城市整體發展戰略的同時，也應該將公共安全建設戰略融入其中，并且還應占據基礎性的重要位置。但由于城市目前更多地側重于發展經濟，依靠經濟指標定成效，“公共安全管理的研究和實踐領域還主要集中在一般應急管理和防災減災層面，從城市可持續安全發展的角度對城市公共安全進行多方位的戰略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發展應有的戰略地位?！焙鲆暟踩w系的基礎建設，強調臨時性的應急管理，這是目前安全管理戰略規劃缺失的明顯反映。

城市在基礎建設過程中就將安全因素作為重點納入規劃是一種先天植入式的戰略，而只按經濟考慮進行建設，出現問題再尋求應急解決方案，這是一種后天嫁接式的戰略，兩者比較，顯然前者在實際中發揮的作用更加強大。在很多城市中都不乏一種現象，即居民住宅及密集商業區建筑都非常高，且建筑群極其密集，周圍缺乏足夠的空曠逃生地帶，甚至還有少部分帶有危險性的企業設在生活區旁邊。這些規劃設計本身就沒有系統地考慮城市的公共安全，先天遺留下的安全隱患只能通過后天無限的投入應急管理來彌補。特別是中西部地區今后還將出現更多的新興城市，如不能在城市開始建設的規劃階段合理考慮整體安全戰略，一味模仿東部現有城市模式，甚至將眼光僅瞄準經濟，比規模、求速度，都可能導致忽視系統安全設計，最終將背上后天安全管理巨額投入的長久包袱。

城市安全認識尚待提高。

目前社會各方面對城市安全認識還比較模糊；1930年美國已提出交通擁堵造成巨大經濟損失，并衍生諸多社會問題；成為一種新的城市災害。可是我國至今也未把交通擁堵視作災害，有的經濟學者甚至認為北京的堵車現象是社會繁榮的標志。長期以來我國對城市災害的分類，多還停留在“地震、火災、風災、洪水、地質破壞”等方面，對傳染病及其它新的城市災害缺乏足夠的重視。由于缺乏正確的安全觀，社會的安全文化教育匱乏。

二、針對以上問題可采取的措施

加強城市公共安全的相關立法。

中國自2003年“非典”之后開始關注公共安全相關領域的立法，但至今城市公共安全立法中仍存在很多的空白，缺少一部《城市安全法》應該是城市公共安全體系的重要基礎性缺失。失去法律的規范和約束，很多工作就帶有了人為的隨意性，大量給城市安全帶來重大威脅的行為得不到嚴格約束。如果有了法律規定，則可以追究相關決策、監管等部門的責任，進而更有效地從源頭引發重視。今后城市安全立法可以考慮將城市規劃的公共安全設計要求、培育鼓勵社會力量參與、政府在安全管理中的行為規范等納入其中。

建立健全危機災害應急管理機構。

城市人口密集，流動性強，城市災害應急管理在整個國家安全管理中居關鍵地位，只有抓好城市突發事件管理才能穩住大局。針對目前我國城市突發災害應急管理都是分部門、分災種，不利于協調統一、高效救災的現狀，應該學習國外先進的城市應急管理模式，結合我國的特點和行政管理情況，創出中國式的城市減災現代管理模式，形成強有力的綜合協調管理機制。應著手成立防災專門機構，建立應急綜合管理指揮系統。

推動社會力量主體的有效參與。

從國外城市的發展經驗來看，社會力量參與城市安全體系建設已成為一種非常普遍的現象，其不僅能夠提高應急反應的效果，還可以節約大量政府投入，政府將節約的資源轉投向經濟等其他建設，能取得更好的社會效應。從另外一個角度進行分析，隨著經濟發展和社會轉型的深入，個體化、多元化在城市中的表現更加突出，多元利益訴求導致的矛盾沖突爆發的可能性也隨之上升。共同抵御風險、應對危機成為多元化社會中分散個體的共同利益。將社會個體組成臆對風險的主體，這種將分散社會力量進行組織化和功能化的行動，不僅能有效提升社會整體抗風險能力，還可以從內部減少各種人為因素導致危機發生的可能性。政府應該有計劃地培育一批可以發揮作用的社會力量，并將其納入公共安全管理的決策體系，從而調動最廣大社會力量的積極性和主動性，發展成為推動城市公共安全建設的又一重要主體。

加強信息建設，建立災害預警機制。

要加大投入，積極推進科技減災，積極鼓勵開展預防和減輕災害的基礎研究和應用研究，提高災害的預測預報能力。及時披露災害信息，通過順暢渠道提供的防范知識，對于消除不安定因素，降低緊急事件帶來的危害具有十分重要的作用?！??11”事件后，美國進一步完善了信息預警機制，不定期地通過一套以顏色區分的警戒識別系統向社會各界恐怖威脅、警告，并給民眾提供詳細指南，效果很好。在我國，2003年初發生的北大、清華餐廳爆炸案，也因為媒體在及時時間及時、真實地報道了事件的全部過程，才沒有引起大范圍的恐慌。因此，我們對建立城市突發災害預警機制，應給予高度重視。政府作為信息的掌握者和控制者，對能夠預見的重大災害應及時告知社會公眾提前防范；對不能預見的突發災害，在突發事件發生之初應該盡量在及時時間直接或通過媒體向社會通報情況，建立的信息和報告機制，以積極地引導社會公眾的理性行為，安定民心。

強化城市生命線系統的防災救災性能。

交通、能源、通信、給排水等城市基礎設施是確保城市正常生活和生產的生命線系統，是城市的“血液循環系統”和“免疫系統”。在城市重大突發事件時，生命線系統的破壞是災難性的。會使城市失去抵抗能力，并會造成許多次生災害，無法控制災情蔓延。因此，在城市規劃和城市建設中，必須加強生命線系統自身的安全；同時，要提高生命線系統的防災救災性能，提高這些基礎設施在防災方面的建設標準。從系統構成、設施布局、結構方式、組織管理等方面，提高生命線系統的防災抗災功能，這是城市安全的重要環節。

總結：

城市安全管理設計生活的各個方向，管理人員要時刻保持清醒的頭腦，要敏銳地洞察社會變化，及時應對社會的變化，更好的維護城市安全。

公共安全管理論文:探討城市公共安全管理的途徑

摘要：實施城市公共安全管理對城市經濟的良性發展起著重要的作用，應明確城市公共安全管理的內容，遵循城市公共安全管理的原則，加強城市公共安全管理體系的建設，使城市公共安全管理工作做到實處。

關鍵詞：必要性；內容；原則；建設

中圖分類號： TU714 文獻標識碼： A 文章編號：

前言

改革開放以來，傳統的社會管理體制已不能適應新的社會形態，也落后于經濟社會飛速發展所產生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導致公共安全事件頻繁發生。值得欣慰的是，這種情況已經開始改變。黨和政府不斷強調和推動公共安全與社會管理的建設，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標定位，表現出相關部門責任意識的不斷進步是適應現代社會需求的管理理念。

1.實施城市公共安全管理的必要性

近來影響社會公共安全的事件不斷發生，社會各界對公共安全的關注程度越來越高，這也加深了對建立公共安全日常管理體系和應急處置機制的必要性和緊迫性的認識。當前公共安全管理中亟待解決的問題有許多。意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓體系。市民公共安全意識高低是衡量一個城市公共安全管理水平的重要參數。目前許多部門和地區都制定了突發事件的預案，有的還進行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓、心理適應能力調適。因此，切實建立和完善公共安全教育和培訓體系是當務之急。信息獨享，缺乏引導，急需建立統一的信息平臺。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應對媒體、有效引導輿論的能力。因此，在著眼建立起一個的公共安全信息平臺的同時，必須在政府各部門培養一批新聞發言人，對媒體和社會公眾進行正確引導，一旦危機發生，則會有效發揮作用。注重應急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協調機制。由于近年來公共安全事件的多發，人們更多的關注危機事件發生后的應急處置和事后恢復，而對如何預防和化解公共安全危機，加強公共安全的日常管理，建立科學的公共安全評價體系，重視不夠。在城市公共安全管理及應急機制建立上，著力點應放在日常管理機制的建設上，要對危機的可能發生有超前的預測，對區域內危險源頭的控制有積極的措施，對突發事件的處置有系統的預案。社會作為一個有機整體，政府應該建立統一的公共安全管理工作預案，不管什么危機發生，都有事先的組織體系和應對策略，一旦危機發生立即啟動預案，減少工作環節，提高救援效率。自成體系，管理分散，急需建立協作統一的管理平臺。建立一個常設協調管理機構，搭建統一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。

2.明確城市公共安全管理的內容

建立城市公共安全管理體系還是一個全新的課題。關于城市公共安全管理的范圍和對象，經過一段時間的探索，基本定位于生產安全、公共安全、食品安全和公共衛生安全四大方面，但具體包括的內容尚無具體論述。在工作實踐和探索中，我們認為，城市公共安全管理由日常管理及應急處理兩大體系構成，是針對城市不特定人群的生命、健康和重大財產的安全，進行預防、處置、恢復的一個完整的管理系統。其目的是挽救生命，保護財產、公眾健康和安全，減輕災難與威脅。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：從公共安全的淵源劃分可分為自然災害和人為災害。其中自然災害包括水災、地震和氣象災害，人為災害包括火災、爆炸、投毒和交通事故。從公共安全的管理對象劃分可分為市政設施類、生態環境類、公共衛生類、社會治安類、安全生產類等。從公共安全涉及的場所劃分可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間。

3.城市公共安全管理應遵循的原則

城市公共安全管理是一項政治性、科學性、專業性很強的工作?？茖W決策，有關公共安全的每一項決策，都關系到人民群眾的生命、財產安全，涉及切身利益，因此，在決策中要貫徹“尊重科學、安全及時、以人為本”的原則。科學防范，建立統一、科學的城市應急指揮系統、完善各類公共突發事件應急預案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范機制，一方面預防和減少危機的發生，另一方面能夠有效處置突發事件?？茖W管理，堅持屬地管理的原則，要從公共安全管理對象的客觀規律和實際情況出發，正確協調人和物、人和事、人和人之間的關系，較大限度地發揮管理和機制調處的效能。科學教育，加強對市民公共安全教育與培訓，掌握緊急避險的常識，提高自防能力，較大限度地減少災害帶來的破壞?？茖W處置，公共安全應急事件現場處置要把握好專業前置、專家參與、領導決策三個環節。所謂專業前置是指現場處理首先由專業人員進行，完成公共安全事件事態性質、狀態及初步處置；所謂專家參與是根據專業人員報告情況和信息，進行綜合分析，提出進一步處置的建議和實施方案。

4.加強城市公共安全管理體系的建設

4.1完善城市公共安全日常管理體系建設。公共安全日常管理體系是在公共安全危機發生前，由政府管理部門、相關社會組織和市民共同進行的公共安全危機預防、化解的一個有機整體。主要由組織管理、危險源控制管理、目標監測、教育培訓和救援保障等五大系統組成。組織管理系統，建議由城市公共安全管理領導小組、城市公共安全協調管理委員會和專家指導委員會組成城市公共安全的管理體系。主要職責是協調組織和決策有關城市公共安全管理和危機處理的重大事項、決定危機處理等級和啟動程序等級等。危險源控制管理系統，危險源是指可能因人為因素而引發公共安全危機的各類場所和設施。掌握與控制危險源是進行城市公共安全管理的基礎性工作，由于危險源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統組成，只要工作深入細致是可以掌握與控制的。目標監測系統，主要是應用城市管理信息技術，對城市公共安全目標進行監測，發現危險“征兆”，及時進行預警，保障城市公共安全。監測預警系統由對城市公共安全固定目標和移動目標實施監測的兩部分組成。教育培訓系統。主要是加強對城市公共安全危機事件防范知識的宣傳教育和培訓，大力倡導世界衛生組織關于“安全社區”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系統，完善應急救助器材保障計劃，建立救助快速反應機制。

4.2完善城市公共安全危機處理體系建設。城市公共安全危機處理體系是指危機發生后，由日常管理體系轉入應急、救援、恢復等一系行動的統稱。建立危機應急指揮系統。危機發生時，城市公共安全協調管理委員會自動轉換為城市公共安全危機應急指揮系統。啟動信息平臺，以城市政府信息平臺和主要新聞媒體平臺為依托，組建公共安全危機事件的應急預警、報警和信息的主平臺，及時有效的公共安全信息，對社會公眾進行有效的指導和適應性的心理調試，組織社會公眾廣泛的進行自防自救，較大限度地減少損失的發生。發揮專群結合救助隊伍的作用，同時做好公共危機后的處理工作。

5.結束語

按照城市公共安全管理的原則，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危機處理體系建設，確保城市公共安全，為經濟的正常發展打基礎。

公共安全管理論文:社會公共安全管理預警機制設計

[摘 要] 社會公共安全預警機制是公共安全管理過程中的重要組成部分，本文在公共危機預警機制基礎上設計社會公共安全預警機制，具體機制由風險源追溯機制、動員保障機制、監測預警機制、分析評估機制、會商決策機制、指揮處置機制、溝通監督機制和反饋審核機制構成，通過其協作運行，以達到有效的預警風險，維護公共安全，維護社會的健康穩定運行。

[關鍵詞] 公共安全；公共危機；預警機制

0 引 言

當前社會進入到一個利益結構多元化，利益差別擴大化以及利益關系顯性化的轉型時期，社會的迅速變遷和發展使得人類社會已經進入一個“風險”甚至“高風險”的社會，社會公共安全問題直接降低了人們的幸福感和安全感。社會公共安全預警機制是公共安全管理過程中的重要組成部分，也是社會突發性事件（公共危機）管理過程的一個子系統。目前我國學者對公共安全問題的研究集中在公共安全的治理方面，大多偏向研究公共危機的預警機制，缺乏專門針對社會公共安全的預警機制新設計。本文主要思想是設計一整套系統的公共安全預警機制，為我國社會公共安全預警機制的建立提供一定的理論借鑒，有效地提高公共安全管理的水平。

1 社會公共安全預警機制的設計

社會安全預警管理必須高度重視預防工作[1]，傳統的公共危機預警機制是由預警信息搜集子系統、預警信息分析和評估子系統、危機預測子系統、危機預警指標子系統、危機警報子系統、危機預控對策子系統等6個子系統構成[2]。由于社會公共安全的特殊性，本文對社會公共安全預警機制設計應該包括以下方面。

1.1 風險源追溯機制

風險源追溯主要是政府相關部門應該對社會公共安全問題可能發生的自然風險源、人為風險源、自然因素和人為因素交織在一起形成的風險源進行溯源分析。社會公共安全預警管理要求各部門、各單位和各社會組織聯系本部門本單位本組織的工作和發展實際，及時地發現社會中公共安全隱患和風險源。同時進行信息收集以便及時地預測到可能發生危機的征兆，進而采取有效的措施進行規避和控制。

1.2 動員保障機制

政府的相關單位通過電視、廣播、互聯網等媒體暢通信息的渠道，成立國家門戶網站，提供專門的信息服務：建設單一、便利的公共安全管理信息網站。實行預警信息制度，建立健全安全匯報制度，讓廣大公眾參與風險防范工作，進行各種演練（如安保反恐演練、平安志愿者演練）和風險防范的宣傳活動。

1.3 監測預警機制

對各種因素和安全問題的表象分級（風險等級）、分類（不同人群）、分區（不同區域）實施嚴密監測，及時掌握社會公共安全變化的一手材料。建立高度靈敏、的信息監測系統，充分利用現代化的技術檢測手段，對可能發生的各種因素和表象進行監測，預測其演變、發展和趨勢。加快交通、公共、氣象、市政、環保、地震等專業部門的數字化監測基礎設施建設，明確規定各層級匯報公共安全信息的時間期限，以及特大的公共安全問題的特殊匯報方式和責任的追究機制。

1.4 分析評估機制

首先是環境評估，對可能或已經引發危機的經濟社會環境進行評價和預測。其次是通過對監測信息的分析和評估，掌握客觀環境的發展趨勢和動態，敏銳地察覺環境的各種變化，當出現不利因素時，能及時有效地采取措施，趨利避害，各部門及時識別評價組織中的薄弱環節以及外界和內部的不確定性因素，觀察、捕捉組織出現公共安全問題前的征兆性信號，及早進行必要的防范，也要確保組織的薄弱環節不會轉變為危機。

1.5 會商決策機制

應急決策時社會安全事件應急管理的先導[3]，會商決策在公共安全預警機制中占有重要的地位，社會公共安全管理涉及公安、消防、交通等各部門和其他相關單位。各機構針對各類安全相關部門進行會商，討論相互協作、在各自職權范圍內有序地展開社會風險防范和社會安保。橫向的各部門之間以及縱向政府間直接的協調配合方面要做到銜接，以最有成效的會商決策來管理公共安全。

1.6 指揮處置機制

整合各部門各支應急處置力量，加強應急指揮體系建設，完善應急處置預案，并組織開展實戰演練，盡快建立應急與預警管理合一的常設機構，其主要的功能是社會安全預警和應急管理，在平時發揮預警預報、監測監控、專業咨詢、安全教育和業務指導，制訂危機應對方案，協調各部門、機構的應急處置，針對已經發生的安全事件的調配資源，在安全事件處理完后發揮協調相關部門的作用，

1.7 溝通監督機制

社會公共安全預警管理各相關部門分別就相關措施與社會公共安全管理機構溝通與交流、提出預警和補救意見和建議，確保各種信息真實、及時、，并按時間節點向社會公共安全管理機制機構送報相關材料。各公共安全管理部門之間進行溝通交流、信息共享，并對每個部門是否履行職責相互監督，確保整個預警系統的活力，遇到險情能夠快速做出反應，溝通監督機制是提效的機制，也是內部糾錯機制之一。

1.8 反饋審核機制

反饋審核就是要加強情報信息的收集、研判、反饋和審核，通過反饋，及時發現整個預警機制和管理制度的缺陷，以提高整個預警機制體系的效率和預警質量，具體地要采取專群結合、分秘結合、人技結合等措施。

公共安全整體預警系統的運行是同時協同運行的，整個預警過程如1圖所示。

公共安全管理論文:城市公共安全管理現狀及對策

【摘要】城市公共安全管理是我國城市公共管理的重要內容，隨著市場經濟的發展與科學技術的提高，我國社會不確定因素逐漸增加，城市公共安全問題越來越受到重視。文章對新時期我國公共安全管理工作存在的問題進行分析，并在此基礎上提出了加強我國城市公共安全管理問題的應對策略，以指導我國城市安全管理工作順利進行。

【關鍵詞】城市公共安全管理 現狀 應對策略

城市公共安全管理，指的是城市政府部門與社會其他機構為了防范與控制多種重大災難事件、危機事故的發生或者保護群眾生命財產安全，盡量減少對社會造成的危害與經濟損失而有組織有計劃地實施多種管理策略。我國對城市公共安全管理工作實踐與深入研究是在2003年非典病毒危機過去后的2011年2月，在“省級領導干部社會管理與創新專題研討會”上指出，我國城市要進一步加強與完善公共安全管理體系。然而由于發展時間較短，雖然近十年間中央到地方政府做了大量工作，但是我國公共安全管理實踐依然集中在普通事件應急管理與防災減災層面，從城市可持續發展角度對其多方位安全管理的戰略部署依然考慮不完善，政府部門并沒有將公共安全管理問題擺在城市發展的戰略高度。

由于現代化城市的公共安全是一個繁冗復雜的網絡系統，與地區城市經濟、政治等多方面因素緊密聯系，在類型眾多的事故災難面前，如何分析研究威脅城市安全的原因，需要政府部門具有統籌兼顧的公共安全管理思維，整體協調地區公共安全管理與市場經濟環境之間的關系，進而對城市公共安全策略進行整體布局。

城市公共安全管理界定

城市公共安全管理最開始源于西方國家，及時次世界大戰時開始出現，隨后經過發展，在20世紀60到70年代逐漸形成了體系。我國對于城市公共安全管理的實踐與研究工作是從2003年非典之后開始的。公共安全管理是政府部門與其他公共組織為了保護群眾生命財產安全，保障國家主權不受侵犯，運用軍隊、政治、法律、經濟等管理方式，及時發現、制止多種公共安全隱患，提高社會安全管理水平與危機處理能力，有組織地學習、制定與實施一系列合理管制的行為。根據我國相關部門的劃分，城市公共安全事件被分成自然災害、事故災難、城市公共衛生事件與城市安全事件等四種。國家安全生產監督總局指出，目前我國正處在第五次安全事故頻發的高峰階段，平均每年國家直接損失超過1000億元，加上間接損失，國家財產損失總額超過2000億元，此外，多種災難事故使得我國平均每天死亡人數為300人?？v觀這些傷亡與損失狀況，主要集中于城市地區，因此可以看到我國城市公共安全問題的嚴峻形勢。但是我國多數城市地區的公共安全管理保障體系與西方國家相比顯得脆弱不堪，所以，我們要認識到我國城市公共安全管理面臨的現狀與問題，進而有針對性地研究解決策略，健全完善我國城市公共安全管理體系。

我國城市公共安全管理現狀及問題

近幾年，由于影響我國社會公共安全的事件不斷發生，因此社會各界對我國城市公共安全管理問題關注度逐漸提高，加強與完善城市公共安全管理工作迫在眉睫。根據不統計，近5年我國平均每年因公共安全事故造成的非正常死亡人數超過30萬人，傷殘人數超過250萬人，經濟損失達7000億元。筆者根據對資料的歸納總結，認為城市安全管理存在以下幾個方面的問題：

城市公共安全管理機構設置不完善。由于公共安全涉及到多數群眾的生命、財產健康安全，是每個國家與社會最基本的民生問題，因此應當設置完善的組織機構，并實行最嚴格的管理，尤其是要建立健全地區基層公共安全管理機構，因為多數城市公共安全問題普遍發生在基層，地區基層公共安全管理工作量較大，難度較高，范圍較廣，甚至一些城市邊緣地區還存在交通不便利等困難，并且基層公共安全管理機構設置相對不完善，編制人員較少，缺乏專業型技術人員，工作隊伍整體素質差，這些狀況會導致基層地區的安全監管工作不到位，出現“盲區”現象。在2011年12月20日的“全國食品藥品監督管理工作會議”上，中國食品監督管理局局長邵明立提出，全中國有130個縣沒有設置獨立的食品藥品監管機構，而是與地區衛生部門一個機構，兩種牌子。在中國將近一百個縣中，幾乎每個縣只有不超過兩名的食品藥品監管人員，可以說這種人員配置狀況是難以勝任當前繁重的監管任務。正是由于組織機構不完善、缺少資金投入、工作人員不足、交通不便利等原因，阻礙了我國基層公共安全管理工作的發揮。

城市化進程過快帶來的安全風險。隨著科學技術的發展，城市化進程不斷加快，我國諸多城市成為群眾人口密集、經濟集中、基礎設施發達密集的地區經濟中心。多種電器線路與易燃品大量使用、基礎建筑設施年久失修、人為損害等隱患普遍存在，使我們不得不高度警惕科學技術發展在為個人與社會帶來日新月異變化的同時所帶來的危機因素。加上許多災害具有突發性、頻繁性、復雜性、衍生性等特征，一旦城市發生重大災難，造成的連鎖反應與放大反應會帶來不可估量的后果。

政治機構與群眾憂患意識缺乏，安全教育不夠。培養群眾“居安思危”的危機意識是城市公共安全管理的基礎，并且也是衡量一個城市公共管理水平高低的重要標準。在2004年發生在俄羅斯地鐵中的爆炸事件，司機與乘客聽從政府指揮，忙而不亂，處理突然災難緊張有序，這直接反映出俄羅斯政府與公民具有較高的社會公共安全素養與應急事件指揮處理能力。但是反觀我國政府部門與群眾，從上到下缺少憂患意識，這是當前我國城市公共安全管理工作的薄弱環節。由于現代公共安全管理工作具有涉及范圍廣、事件難預料與效果不能立刻顯示等特征，使得許多地區領導并沒有將公共安全管理工作納入到城市自身發展戰略規劃中來，不愿意花費過多經費用在危機事件預防上，對城市公共安全一直持僥幸心理，得過且過。根據2003年以來我國城市重大災難事件統計數據顯示，有80%以上的災難事故是人為導致的，并且在這些重大事故中，遇難的市民多數為女性、老人與兒童。由此可見，我國城市居民的個人習慣、生活規律、自救能力與防災要求相差太多，缺少必要的防范意識與逃生能力。

完善城市公共安全管理的措施

完善組織機構設置，拓展監管覆蓋面。當前體制下，我國公共安全監管部門通常只設置到縣級一層，并且工作人員較少，監管能力較低。為了消除地區基層公共安全工作的死角，實現安全監管工作的“縱向發展”，必須要努力完善基層公共安全管理機構。地區政府要在各地區建立食品藥品監管站，設置相關的管理員，將其監管工作納入年底考核成績。另一方面，完善安全監管網絡建設，解決地區基層監管力量薄弱的問題，將公共安全監管觸角延伸到城市每個社區，縣鎮，真正建立起“縱向發展”的公共安全監管網絡。

強化風險意識是城市公共安全管理的基礎。當前我國人均GDP超過兩千美元，已跨入“風險社會”行列，并凸顯出矛盾，公共危機一觸即發。這就要求政府不但需要有計劃地對各階層黨政干部進行必要的危機意識灌輸與管理培訓工作，切實提升基層領導干部的科學防范與處置公共危機事件的觀念與能力，并且要對社會群眾開展預防危機的宣傳教育活動與自救能力培訓。許多發達國家的實踐證明這些都是較大程度減少突發公共安全危機的有效途徑，例如日本就在注重強化政府部門干部危機管理觀念過程中，不惜斥巨資對本國民眾進行危機意識的普及與自救能力的培訓，使得日本國民面對災難事件中可以沉著應對，從較大程度上降低了災害損失。因此我們要汲取發達國家的先進經驗，強化政府與民眾風險防范意識，注重危機教育與救助培訓，較大程度上減少與避免公共危機事件發生。

加強城市應急制度建設。主要措施如下：建立完善的公共安全預警機制，充分借助城市應急信息平臺等先進的科學安全技術，可以實現預警，協助相關部門作好應對準備；完善公共安全應急信息傳遞機制，時刻保持信息通道暢通；完善社會其他機構溝通與動員制度，以城市主要媒介為依托，最快速度有效的公共安全信息；健全城市公共安全監督制度與協調機制等。

落實問責制度，優化公共安全治理結構。地區政府在公共安全管理工作中負有一系列的責任，例如政治責任、社會責任、法律責任等。所以要推行“公務人員問責制度”，實現管理工作的制度化、法制化，即相關人員在應對危機事件中如果出現瀆職、失職等現象，就要承擔相應的法律責任。政府要嚴格執行問責制度，不能以政治責任替代其法律責任，務必要落實責任追究制度，保障達到權責一致的效果。

結語

總之，加強與完善我國城市公共安全管理問題，有效預防與處理公共安全危機，不但是對我國政府部門正確履行社會管理工作與公共服務職能的檢驗，更是對我黨新時期執政能力的考驗。我們需要客觀合理判斷、掌握我國社會發展的階段性規律，扭轉公共管理理念，創新公共管理制度，有效整合社會管理資源，提高管理者綜合管理能力與水平，進而維護與促進我國社會的和諧穩定。

（作者為黔南民族師范學院管理科學系副教授）

責編/豐家衛（實習）

公共安全管理論文:健全公共安全管理體系 增強應急管理能力

摘 要 隨著經濟社會快速發展和城鎮化進程的日益加快，公共安全風險因素增多，健全公共安全管理體系，增強應急管理能力，已成為經濟社會發展的一項重要工作，也是衡量政府管理水平的一項重要指標。本文根據當前發展形勢，分析目前公共安全的發展現狀及存在問題，并就如何提高政府應對突發公共安全事件應急管理能力，較大限度預防和減少突發事故及其危害影響等問題，提出了主動預防，加大資源整合力度，政府主導、擴大社會參與，發揮媒體在應急管理中的正確引導作用和加強綜合管理等對策建議。

關鍵詞 公共安全 應急管理 對策

同志在十八大報告中提出：“在改善民生和創新管理中加強社會建設，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，強化公共安全體系”等應急管理方面的論述，是貫徹落實科學發展觀的必然要求，也是順應人民過上更好生活新期待的客觀需要。這對于堅持和拓展中國特色社會主義道路，開創中國特色社會主義事業新局面，具有重大而深遠的意義。

當前，正處在社會發展的好時機，既是發展機遇期，也是社會轉型、矛盾凸顯、犯罪高發期，影響社會公共安全的各種因素大量存在，與和諧社會建設要求存在著一定的差距，加強公共安全管理體系建設勢在必行。加強突發公共安全事件應急管理，是建設和諧社會的重要內容，也是政府履行社會管理職能的必然要求。一個城市是否具有現代意義上的應急功能，不但關系到公眾生命財產的安全，同時也關系到城市的健康、協調、可持續發展和公眾生命財產安全。因此，加強和完善公共安全管理體系，增強應急管理能力，已成為一項重要而緊迫的任務。

一、廣西欽州市公共安全應急管理的發展現狀

一直以來，欽州市委、市政府把公共安全管理工作當作重中之重的工作來抓，始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹落實全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，把群眾滿意不滿意作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點，努力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，不斷完善各項改善民生的保障制度，加快發展各項社會事業，著力解決當前群眾反映強烈的教育、就業、收入分配、社保、醫療、住房等民生問題，取得了一定的成效。近幾年，為了更好地及時處理各種突發事件，欽州市政府出臺了《欽州市人民政府應急管理工作規則》，還專門成立了欽州市人民政府應急管理辦公室，并成立欽州市人民政府突發公共事件應急管理委員會，由市長擔任主任，常設18個專項應急指揮機構，分別由市防汛抗旱指揮部、市地質海洋災害應急指揮部、市氣象災害應急指揮部、市森林防火指揮部、市抗震救災指揮部、市抗災救災工作、市重大動物疫病防控指揮部、市安全生產委員會、市海上搜救中心、市環境污染應急指揮部、市突發公共衛生事件應急指揮部、市食品藥品安全事件應急指揮部、市大規模群體性事件應急指揮部、市反恐怖工作領導小組、市涉外安全事件應急領導小組、市民族糾紛事件應急領導小組、市金融突發事件應急領導小組、市保障市場供應工作領導小組等組成。市應急委成員單位根據需要，分別為專項應急指揮機構的成員單位，各專項應急指揮機構辦公室設在相關主管部門。為了切實提高欽州應急聯動指揮能力，欽州市政府成立了應急聯動中心和市公安局110處警中心。以110 指揮平臺為核心，整合了110、119、122“三臺合一”的綜合接警指揮調度平臺，將治安、消防、急救、交通事故等多種應急指揮高度集成一個管理體系，實行報警、統一接警、統一指揮、聯合行動、快速反應，24小時多方位為市民提供緊急救助服務。實現了應急指揮工作科技化、智能化、規范化的新跨越。實行應對災害事故單位一把手負責制和問責制，開展減災防災的宣傳、教育和培訓工作。近幾年，欽州的城市應急管理能力建設取得了重大的進展。

二、欽州市公共安全應急管理存在的問題

近年來，欽州市的公共安全管理體系雖有了一定的基礎，在應對城市突發事件方面積累了豐富的經驗。但同時也存在公共安全意識不強、社會參與程度不高、重救輕防、部門分割、條塊分割、管理分散及重復建設，缺乏統一應對、整體協調和綜合性管理等問題。主要表現如下：

一是公共安全意識不強，風險防范能力弱。長期以來，政府和民眾都抱有一種安全僥幸心理，對城市的快速發展而帶來的高頻率突發性事件認識不足。缺乏對城市安全多方位的思考，對新的危機形式與根源認識不足，在城市災害管理上形成的重救輕防的舊觀念仍然存在，缺乏事前預防、事后救火式的被動應對，社會公共安全的教育和宣傳尚未形成體系，不能積極主動面對，缺乏主動科學的防范策略。

二是部門分割、條塊分割、管理分散、聯動協調不足。盡管設置有110、119、120、122、供水、供電、城管、環保等專業應急系統。但分屬于不同的政府部門，存在部門分割、條塊分割、各自為政的情況，協調起來很困難。欽州市政府雖然成立了突發公共事件應急管理委員會，并常設18個專項應急指揮機構，但由于平時各應急機構之間缺少必要的協同訓練和演練，只是在各自的職責范圍內履行職責，各司其職，缺乏密切配合等。還沒有形成有效的具有約束力的規范和機制，一旦發生重大突發性事件很難形成較強的工作合力，將會影響政府處理緊急事務的效率。比如石油、天然氣等能源部門的行業事故報告雖然采取屬地管理，但業務管理主要依靠本行業的部門進行，平常很少跟地方政府進行協調行動，從而導致應對效率降低。

三是社會參與程度不高。社會參與的動員機制還不夠健全，社會公眾缺乏自救互助知識，社會危機意識、風險防范意識，主動參與程度十分薄弱。另外，對全社會防范風險和應急處置的教育、培訓和演練工作不夠。盡管電視、報刊上經常報道重大、特大事故和其他突發事件，但很多人認為這些事情不會發生在自己身上，很少有人去認真思考自己遇到這種情況時該如何去應對。

四是思想上存在嚴重的片面性。在正確處理經濟增長與社會發展關系的問題上，一些干部的思想存在嚴重片面性，缺乏現代社會發展的知識和理論，有的對經濟發展的持續機制還不夠了解，一味地強調發展經濟，而忽視了社會管理工作。

五是從管理到服務的思想還沒轉變。由于受中國傳統文化消極面的影響，有些部門和干部在履行社會管理職能時，其價值取向不是從“公民本位”、“社會本位”出發，而是從“官本位”、“國家本位”和與此相對應的“政府本位”出發。不是從如何更好地服務公民、社會出發，而是從服務政府內部管理、方便官員自上而下的內部控制出發，這對履行政府社會管理職能是很大的障礙。其消極影響是政府部門對社會服務需求的響應慢、效果差、效率低、成本高。

三、建設完善公共安全應急管理體系的對策建議

眾所周知，公共安全問題直接關系到地方經濟社會的穩定和發展，對公共安全可能造成的影響有：干旱、洪澇、雷擊、臺風、暴雨、農村人畜傳染性疫病、流行性疫情、火災、環境污染事故、食品藥品安全、安全生產事故、大規模群體性上訪、特大刑事案件等事件。突發公共安全事件造成的嚴重破壞已引起各級政府的高度重視。目前，欽州的公共安全保障基礎仍相對薄弱，加強建設和完善公共安全管理體系，增強應急管理能力，提高經濟與社會的安全度，已成為欽州市目前經濟社會發展面臨的一個重大問題，也衡量政府管理水平的一項重要指標。為此，筆者圍繞當前發展形勢，并結合欽州實際，就如何提高政府應對突發公共安全事件的能力、增強應急管理能力，較大限度地減少突發性事件的消極影響，不斷增強政府應急管理能力，較大限度預防和減少突發事故及其危害影響，保障人民群眾的生命財產安全，維護社會穩定，為經濟社會發展和人民群眾安居樂業提供公共安全保障，創建和諧家園等問題，提出如下建議：

1、主動預防，增強應急管理能力。通過風險評估、監測預警、培訓演練等措施，把減少減輕工作做在事件發生之前。在市政府的直接領導下，進行規劃，通過的信息網絡，收集、傳遞和處理政府有關各部門和社會各方面的危機信息，建立有效的危機信息管理，以電話、無線電通訊、國際互聯網、電視和廣播預警信息，使各種危機處于有效的監控之下。加強安全防范意識和安全知識教育，并納入國民教育體系，從小就接受教育。另外，建議在部門和單位舉辦的領導干部培訓班中開設安全教育講座，普及安全防范與應急救助知識，加深對突發事件社會危害的認識和補救、自救常識的掌握，增強各級領導和社會公眾的危機防范意識。在應對社會危機方面，對可能產生影響社會穩定的不利因素，要及時進行疏導和調整，力求把矛盾糾紛解決在萌芽狀態中。改變對群眾上訪、申訴、信訪等行為是破壞社會穩定的不安定因素的看法，允許他們將各種問題通過各種渠道傳達到相關機構，有關部門對群眾反映的問題進行認真調研，積極解決，對群眾的誤解積極疏導，進行耐心解釋，這都有助于政府及時發現問題，采取措施解決問題，也有助于提高安全防范與應急處置能力。

2、加大資源整合力度，增強應急管理能力。強化各專業部門在應急管理中的職責，使各部門承擔起相應的社會責任。把行業應急管理的經驗和技術優勢與地方政府調度協調能力合理地結合起來，建立有效的溝通和聯系機制，使各專業部門的應急機構在應急管理中能夠相互配合與協作。政府還應該對各專業部門應急機構進行指導和支持，避免重復建設造成浪費，協調好各個部門、單位的力量。好能跟其他市相關職能部門建立危機管理的協作工作關系，提高應急管理能力。

3、政府主導、擴大社會參與，增強應急管理能力。應對突發事件單靠應急部門還不夠，還需要全社會的參與、支持和配合，廣泛進行宣傳，加強演練，通過多種方法增強公眾的風險意識和減災知識，提高全社會的自救能力、互助能力和主動參與能力，形成政府主導、部門協作、全社會共同參與的防治機制。比如將個人手機作為信息終端等形式及時向公眾防災信息 ，形成政府、企事業單位和志愿者隊伍相結合的突發公共事件應對機制，實現突發公共事件應對的社會化 ，構建政府和社會共治的應急管理網絡。另外，組建民間的專業救援隊伍，發揮社區、群眾的自救互救作用，形成專業救援和群眾自救相結合的救護援助體系，每年進行一兩次的社會緊急救助訓練，提高緊急事務的應對能力。

4、發揮媒體在應急管理中的正確引導作用，增強應急管理能力。發生危機時政府要引導媒體報道危機的有關信息，讓人民群眾享有知情權，及時召開新聞會，通過媒體表明政府立場和決心，說明將要采取的措施等一系列行為，以快速、、的方式傳遞給公眾，從整體上為政府塑造積極應對突發公共事件的良好形象，同時媒體還把事件狀態及民眾心理及時反饋給政府，幫助政府進行科學決策。如果政府部門不及時權息，虛假信息就會到處傳播，反而容易造成社會動蕩，不利于政府對危機的控制，進行信息公開，使人民群眾了解危機的來龍去脈，也有助于維護政府形象和社會穩定。應對危機事件，只有動員社會各方力量，包括各級黨政機關、政法機關、企事業單位、各社會團體、居民委員會、村民委員會、以及媒體、家庭等各方面，才能形成合力，發揮整體的綜合效應。

5、加強綜合管理。在管理手段上，要實現從簡單重行政手段、輕法律道德等手段向多種手段綜合運用的轉變。要綜合運用經濟調節、行政管理、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，規范社會行為，調節利益關系，減少社會問題，化解社會矛盾。

（作者：中共欽州市委黨校講師，文學學士，在職研究生，主要研究方向：公共管理）

公共安全管理論文:風景區公共安全管理研究

【摘要】隨著我國旅游事業的蓬勃發展，學者對于風景區旅游的關注與研究越來越多。但這些研究多是從環境管理、自然資源保護性利用、可持續發展等角度進行深入探討，對于風景區的公共安全管理問題鮮有涉及。風景區的公共安全管理包括自然災害管理、人為災害管理、治安管理及安全管理等多個方面，是一個多元化、多層次的體系。因此，本文將從一個全新的、系統的角度對風景區的公共安全現狀做出客觀評價，并針對相關問題提出一些可行的建議。

【關鍵詞】風景區 公共安全管理 公共安全事件

一、研究背景

近幾年來，隨著人民生活水平的顯著提高，假期出游的人員數量呈逐年遞增趨勢。而風景名勝區因其風景優美、環境宜人，越來越成為旅游者尤其是生態旅游者追逐的熱點。這也就意味著，風景區已逐漸成為一個眾多人聚集的場所，相應的公共安全隱患也就逐步暴露出來。 2008年國家旅游局共收到各地報送的旅游突發公共事件48起（包括1起發生于2007年），共造成147人死亡，4人失蹤，401人受傷。其中旅游重大突發公共事件6起，88人死亡，4人失蹤，132人受傷；較大事件35起，59人死亡，231人受傷；一般事件7起，38人受傷。一個個觸目驚心的數字，使人們在嘆息之余，更清楚地認識到旅游安全不容忽視。旅游景區安全是旅游景區發展的基本保障，沒有安全就沒有旅游景區的發展。旅游景區安全是旅游的生命線，是旅游景區經濟穩定運行的重要保障，是堅持“以人為本”安全理念的必然要求。當前，頻繁發生的旅游安全事故，既造成了重大的游客人身財產損失，又嚴重地影響了旅游目的地的整體形象，阻礙了旅游業的正常發展，給旅游安全管理敲響了警鐘。隨著旅游活動規模的急劇擴大，以及散客自助旅游、探險旅游等旅游形式的蓬勃發展，影響旅游安全的因素日趨復雜化，旅游景區安全事故呈現出高發態勢。旅游景區安全正在成為旅游業的重中之重。

二、研究意義

經濟的持續高速增長促進了中國社會的進步，但同時也帶來了威脅與挑戰。其中，中國的公共安臨著最為嚴峻的考驗。多元經濟模式與多元文化的融合與沖突，人類在經濟發展過程中對自然資源的攫取與毀壞，在經濟社會發展過程中，由各類風險轉化或引發的公共安全危機事件頻頻發生，造成的人員傷亡、財產損失、生態失衡等，都大大加劇了公共安全的風險。這也就意味著對公共安全管理的研究日趨重要。隨著我國旅游事業的蓬勃發展，學者對于風景區旅游的關注與研究越來越多。但這些研究多是從環境管理、自然資源保護性利用、可持續發展等角度進行深入探討，對于風景區的公共安全管理問題鮮有涉及。風景區的公共安全管理包括自然災害管理、人為災害管理、治安管理及安全管理等多個方面，是一個多元化、多層次的體系。因此，本文將從一個全新的、系統的角度對風景區的公共安全現狀做出客觀評價，并針對相關問題提出一些可行的建議。

三、國內研究現狀綜述

（一）關于景區環境影響的研究。

20世紀90年代初，臺灣學者劉儒淵等（1991）在塔山公園進行了10年的定點觀測實驗，形成了較為系統的研究成果。大陸研究90年代后期陸續出現，比較重要的研究成果有程占紅（2006）、劉鴻雁（1997）、李貞（1998）、馮學鋼等（1999）關于景區植被影響的研究。

（二）關于風景區管理理念和方法的研究。

馬彥（2006）認為，開發者的盲目、低水平、掠奪性破壞行為，經營管理者的短期經濟行為、低層次的管理，旅游者的貪婪放縱的享受和不文明行為等。問題早已出現，學術界的研究成果已不少，業界也在逐漸加大投入以改變現狀.但自然風景區的退化仍屢見不鮮，其中重要的原因是：旅游學術界缺乏對自然風景區旅游資源和環境成體系的深入的研究，已有的成果集中在旅游對環境有沒有影響、如何影響、表現在那些方面和環境保護、環境治理上。至于對策研究則多般是個案研究和宏觀策略研究，個案研究是救火不防火、治病不治根，且不具有普遍意義；宏觀策略研究不具有可行性。旅游業界普遍對可持續發展、人與自然關系、生態美等可從思想上改善現狀的理念缺乏認識或認識不到位，管理水平一直不高，甚至為了經濟利益不惜破壞旅游資源及其環境。

（三）關于風景區歷史文化資源保護及安全預警的研究。

繆春燕（2007）分析提出了歷史城區建筑遺產公共安全管理體系建設的總體目標、實施步驟、基本原則、組織框架和系統結構。 其次，分析了歷史城區建筑遺產面臨的主要災害事件和形成原因；界定了歷史城區建筑遺產公共安全事件的概念特征；建立了基于建筑安全事件、環境安全事件和風貌安全事件的歷史城區建筑遺產公共安全事件識別模塊；并根據災害風險分析原理，對歷史城區建筑遺產公共安全事件的風險構成因素、風險形成機制、風險分析內容和風險分析流程進行了研究。 然后，提出了歷史城區建筑遺產公共安全可持續預警管理系統和預警管理流程；重點分析構建了歷史城區建筑遺產公共安全事件預警的數學模型、指標體系和評價標準，提出了基于 DEA 模型的歷史城區建筑遺產公共安全預警評價方法。 ，以武漢市青山區街坊建筑遺產為例進行了實證評價和安全預警，并針對青山區的實際情況，提出了青山區建筑遺產公共安全管理的組織框架、預警管理流程和預警管理系統。

綜上，我國學者從多個角度對風景區進行了廣泛研究，具有深刻的理論與實踐意義。