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城鄉建設用地改革淺析:菏澤市城鄉建設用地增減掛鉤實踐進程與改革設想
摘要：城鄉建設用地增減掛鉤，就是將擬復墾的村莊建設用地區、擬安置的新村建設用地區與城鎮擬新增建設用地區，整合為一個封閉運行、統一管理的用地構成系統，利用舊村址復墾出的新增耕地來彌補城鎮建設占用耕地的減少，達到城鄉耕地占補平衡的目的。實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，是統籌城鄉一體化發展的戰略舉措，是保障發展、保護糧食安全的重要途徑，是改善農村居住環境，提高生活質量，建設美麗、富裕、生態、文明新農村的必然選擇。
關鍵詞：城鄉建設；建筑用地；增減掛鉤；實踐進程；改革設想
一、對菏澤市而言，這項政策非常符合菏澤市的市情
（一）大多數農村住房建設于六、七十年代，一般為磚瓦結構，質量不高，條件簡陋，農民有強烈改善住房條件的愿望和要求。特別是一些邊、遠、窮的村莊，基礎設施陳舊、老化，公益設施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線以下。這些問題靠他們自己的能力一時難以解決，必須靠政策的扶持和資助，增減掛鉤政策就是解決這些問題的橋梁和紐帶。只要政策落實到位，困難群體、貧困人口是享受掛鉤政策的較大受益者。
（二）由于歷史原因和綜合因素，菏澤市村莊的住宅面積一般偏大，空心村、閑散地的現象突出，寶貴的土地資源白白浪費，群眾又無法自我解決，增減掛鉤政策是解決這一問題的“鑰匙”和“良藥”。
（三）菏澤市四個縣區的部分村莊處在黃河灘區，人民群眾的生命財產面臨著黃河泛濫的威脅；菏澤市又是煤炭區，巨野、鄆城、單縣、曹縣等一部分壓煤村莊也需要搬遷。增減掛鉤，是解決村莊搬遷的政策“載體”。
（四）菏澤市的城鎮化率剛剛達到42.6%，低于全省平均水平；17個省級示范鎮、30個市級重點鎮的膨脹壯大，都需要解決地從哪里來、人往哪里去的問題，增減掛鉤是解決兩難困境的主要抓手。
截止到2013年底，省政府批準菏澤市增減掛鉤項目94個，周轉指標規模6.2萬畝，已復墾耕地3.3萬畝，已使用節余指標2.4萬畝，已安排各類非農業建設項目142個，拉動投資160億元。保障了諸如華潤電廠、步長制藥、石油石化等一批大工業項目及教育、文化、科技、衛生等民生項目落地。增減掛鉤項目區累計投入資金108.5億元，建設新型社區123個，新建農民住宅626萬m2，安置農村居民3.7萬戶。
二、政策主要成效
（一）助推新型農村社區建設
在這方面，菏澤市出現了一批好的典型。曹縣磚廟鎮“十三村社區”由原13個自然村合并而成，以建二層樓房為主，人口達到5000余人，節地率50%以上。該縣從規劃整合入手，實現新型社區建設規劃與土地利用總體規劃“二規合一”，并及時將新型社區建設逐級納入增減掛鉤項目區。在評估丈量和建設階段，每一百人選出一名群眾代表，對群眾原有房屋現場丈量、現場公布。
對于村里的貧困戶，在鎮黨委政府和居委會協調下，信用社共為120多戶群眾發放了360萬元的低息貸款，對個別特困戶還申請了危房改造專項扶助資金，對村里老年人統一建設了周轉房。該社區新增耕地2000畝統一規范流轉。規劃發展了500畝綠色無公害蔬菜、500畝綠化苗木、500畝高效果園、500畝油用牡丹。居委會以100畝為一個招標單位，統一招標流轉，每年增加集體收入120萬余元，全部用于社區醫療、衛生、綠化、亮化、環衛等公共服務支出。2013年10月郭樹清省長到菏澤調研時，專門到“十三村社區”考察并給予了較高評價。
（二）助推小城鎮建設
菏澤市有17個小城鎮已被列為省級示范鎮，30個小城鎮列為市級重點鎮，省、市政府分別出臺了扶持重點鎮發展的政策，其中規定重點鎮轄區內增減掛鉤節余指標全部留給本鎮使用，指標收益全部用于本鎮建設。市委、市政府提出，到2015年，鎮駐地人口達到3萬人以上，公共財政預算收入過億元的重點鎮達到15個以上。菏澤市各級黨委、政府努力踐行市委、市政府要求，有聲有色地開展了小城鎮建設，取得了一定的成效。
巨野縣龍鎮緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時機，按照“整村搬遷、統一規劃、集中向鎮駐地靠攏”的原則，依據城鄉一體化的要求，高起點規劃，高標準建設，精心打造新型城鎮化社區，目前已規劃建設了一個兩層樓房社區、兩個多層樓房社區，鎮周邊16個村莊19022人入住，節地率在65%以上。政府為每戶農民配有太陽能熱水器，建有高標準幼兒園和敬老院、生活超市、文化大院、健身廣場和3200 m2的便民服務中心。利用本鎮增減掛鉤節余指標，引進各類工業企業23家，不僅創造了7000個就業崗位，而且帶動了各類三產服務業發展，實現了進鎮居民安居樂業。龍鎮煤炭企業租用村莊復墾新增耕地，建設了生態、科技蔬菜園，獲得了較好的經濟效益。
（三）助推礦產資源開發
借助城鄉建設用地增減掛鉤政策平臺，全市已有巨野、鄆城、單縣35個壓煤村莊順利實施了搬遷，安置總人口2.6萬人。安置社區以建設多層樓房為主，節地率在65%以上，較以往加快了搬遷進度，支持了礦產企業發展，并利用騰出的用地指標安排了29個工業項目和城鎮建設項目
三、存在主要問題
（一）認識有待深化
一是對掛鉤項目的本質認識不清，把握不準。認為申報的規模越大越好，既不考慮原有項目的積壓量，又不顧及客觀條件的限制，超越客觀實際地盲目申報，致使申報項目越多，積壓越嚴重，包袱越沉重，舊帳未清，又欠新帳，形成不良循環，直接影響下一年度急需項目的申報。二是偏面追求速度。個別縣拆遷攤子鋪得過大，超出了實際承受能力和客觀條件的許可，形成了一些半拉子工程，部分群眾有所反映。三是補償標準偏低。省廳規定，掛鉤項目拆遷補償不得低于15萬元/畝，菏澤市多數縣區未能達到要求，少補、遲補的現象程度不同的存在。
（二）籌資渠道單一
一是掛鉤周轉指標使用未能發揮市場主體作用，過多用于工業項目，多投少收問題突出，投資密度和指標收益率較低。二是縣區政府統籌力度不夠，涉農項目資金整合力度不大。三是吸納民間資金投資不夠，未充分發揮用地企業等社會各方面投資的積極性。
四、改革設想
隨著增減掛鉤試點工作的推廣和深入，有些制度設計缺陷逐步暴露出來，需要在下步工作中加以規范和創新。
（一）調整土地收益分配機制。
（二）掛鉤項目節余的城鎮建設指標產生的土地收益，不能靠行政手段“定價”分配，而應該有市場機制調節，改變目前的收益分配“倒掛”狀況，兼顧國家、集體、個人利益，特別要充分維護農民利益。
（二）宅基地使用權價值應有所體現?，F行的掛鉤補償政策不包含宅基地使用權價值，沒有完整體現土地權能，歷史形成的問題，要用正確對待歷史的辦法解決，不能變相地剝奪農民的權益。
（三）納入耕地保護法律框架內調節。實行地、村分離管理的辦法，由各職能部門分別管理。舊村址復墾新增的耕地，享受耕地保護、占補平衡的優惠政策。
（四）改項目審批為區域審批。由縣區政府根據土地利用規劃、土地整治規劃和新農村建設規劃，合理確定一年內的實施規模，分別報建設、財政、國土、農業等部門審查，整個項目實施完成后，由上級職能部門分別驗收。注重規劃管理，注重區域管理和可持續發展，不預下達指標，成熟一批，驗收一批，變更一批，入庫一批。
（五）資金實行單獨核算，投入、收益分離。增減掛鉤項目備案后，政府投入建設資金。土地復墾達到耕地標準后，撥付土地整理資金，并兌現有關的耕地保護優惠政策。所騰出建設用地指標變現后，政府、集體、個人合理分成。
城鄉建設用地改革淺析:國土局優化城鄉建設用地改革意見
一、指導思想
貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議精神，認真落實省委十屆三次、四次、五中全會各項決策部署，以支撐我省新型城鎮化和農業現代化發展為目標，以切實維護農民權益為出發點和落腳點，通過深化改革破解兩難困境、強化耕地資源保護、促進節約集約用地、加強生態文明建設，牢牢把握“問題導向”，提高針對性和有效性，著力解決突出問題，為實施“三大發展戰略”、奮力推進“兩個跨越”作出積極貢獻。
二、主要任務
（一）優化項目區設置。
開展跨區設置項目區試點。選擇條件成熟的市開展市轄區跨區設置增減掛鉤項目區試點，結合城市總體規劃，著眼于新型城鎮化推進和用地布局調整優化，統籌設置拆舊建新項目區。積極爭取國土資源部支持，擴大試點范圍。允許符合條件的地方在省域范圍內設置掛鉤項目區。為扎實推進精準扶貧，對納入《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》連片特困地區納入國家相關規劃的生態移民搬遷地區，以及其他經國土資源部批準的地區，在保障本縣域范圍內農民安置和生產發展用地的前提下，部分結余指標可優先在市域范圍內掛鉤使用，也可在省域范圍內掛鉤使用。
優化鎮（鄉）掛鉤項目區設置。在擴權試點縣重點鎮（鄉）探索開展縣域范圍內固定建新區、不固定拆舊區掛鉤試點。在同一鎮（鄉）范圍內調整村莊建設用地布局的，由國土資源廳統籌安排，納入增減掛鉤管理。
強化規劃管控和指標流向管理。嚴格按照土地利用總體規劃、土地整治規劃，并與城鄉規劃、產業發展規劃和新型城鎮化規劃相銜接，充分考慮城鄉建設、產業集聚、生態涵養等空間布局，科學確定拆舊建新規模和布局，合理安排城鎮和農村建新用地比例。加強掛鉤周轉指標管理，嚴格控制規模，強化事中事后監管，確保拆舊與建新規范有序實施。嚴格限制掛鉤指標和結余建設用地指標流向特大城市中心城區。
（二）切實保障農民權益。
尊重農民意愿。維護農民主體地位，保障農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益，做到農民自愿、農民參與、農民受益、農民滿意。增減掛鉤選點布局必須充分聽取農民意見，農民不愿參與或參與后意愿發生變化的，不得強迫其參加；新村選址、住房建設、土地互換、安置補償、收益分配等，應依法舉行聽證論證，并經參加人員確認結果；要及時公開資金安排使用和收益分配等，接受監督。
強化權屬管理。增減掛鉤項目啟動前，要做好權屬調查核實、土地互換協商和爭議調處工作；項目實施完成后，要依法辦理土地確權和變更登記手續，發放土地權利證書。拆舊復墾形成的農用地的經營使用，由集體經濟組織自主確定，不得違背農民意愿隨意調整復墾地塊所有權和土地承包經營權。
尊重歷史文化。增減掛鉤試點改革應與當地經濟發展水平和農業產業發展相適應，與城鎮化進程和農村人口轉移相協調，因地制宜、循序漸進，方便生產生活。要充分保護當地鄉村風貌、歷史文化和生態環境，防止大拆大建，不得拆建具有歷史價值、人文價值、景觀價值的村落。
合理安排建新用地。結余的建設用地指標，應優先用于農民新居、農村基礎和公益設施，并留足農村非農產業發展建設用地空間，防止片面追求增加城鎮建設用地指標。
（三）規范收益分配管理。
各地要依據財政部相關規定，建立健全增減掛鉤項目收益管理制度，加強收益管理，確保?？顚Ｓ?。加強增減掛鉤收入征管，嚴格執行“收支兩條線”政策；規范支出管理，加大對增減掛鉤項目的支持力度。各地掛鉤項目產生的土地增值收益及時全部返還農村，用于拆舊復墾、補償安置、基礎和公益設施建設等。要以縣（市、區）為單位統籌平衡資金，合理確定增減掛鉤收益返還標準，低標準應確保拆舊復墾、農民新居和新村基礎設施建設所需，不額外增加農民負擔。
（四）強化耕地保護。
強化耕地數量和質量管控。增減掛鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，同時要改善耕作條件，提高復墾耕地質量。要加強掛鉤建新區選址論證，避讓基本農田和品質耕地，盡量不占或少占耕地；確實無法避開耕地的，建新區占用的耕地質量不得高于復墾耕地質量，數量不得超過復墾耕地數量。
加強復墾耕地管理。已驗收合格的復墾開發耕地，要及時納入年度土地變更調查統計；符合基本農田劃定條件的，應當優先劃為基本農田予以保護。其余復墾耕地，要保持農用地性質，合理利用。禁止擅自將復墾耕地用于非農建設。
（五）發揮市場化配置資源作用。
建立市場化配置指標機制。結合優化掛鉤項目區設置試點工作，規范跨縣使用結余掛鉤指標制度，加大增減掛鉤對扶貧開發和生態搬遷的支持力度。根據國土資源部的部署安排，探索試行結余掛鉤指標交易制度。
規范引導社會資本依法、有序參與改革。按照“政府主導、市場運作、規范有序”的原則，積極探索社會資本參與增減掛鉤試點的途徑、方式和項目管理、資金管理、利益分配機制。規范引導社會資本參與項目工程建設。
三、保障措施
（一）加強組織保障，統籌協調推進。全省各級人民政府是增減掛鉤試點改革的主體，要加強組織領導，統籌協調推進，及時研究解決試點工作中的重大政策問題。各地要建立由國土資源部門牽頭，發展改革、財政、農業、林業、環境保護等部門參與的推進機制，各司其職、密切配合，細化支持試點改革政策，落實工作舉措，確保各項改革任務落到實處、按期完成。
（二）突出實施重點，精心制定方案。各地要結合本地實際，制定改革具體方案和具體措施。改革具體方案應及時報國土資源廳審查備案后組織實施。國土資源廳要會同有關部門進一步提出深化改革重點工作安排，及時出臺相關配套政策。各有關部門要按照職責分工，積極配合抓好改革政策落實，跟蹤評估優化改革相關政策實施效果。
（三）積極創新，穩妥推進。各地要進一步加強體制機制創新、政策創新、科技創新和管理創新，不斷提高制度運行質量和效率，使試點工作穩妥有序推進并釋放出較大改革紅利。堅持“于法有據、明確方向、守住底線、積極穩妥”的基本原則，引導改革試點堅守耕地保護、糧食生產、生態保護等基本底線，強化執法監管，保護群眾合法權益。對需國土資源部、省人民政府、國土資源廳批準后方能開展的試點工作，積極加強溝通銜接，并做好前期準備工作。
城鄉建設用地改革淺析:縣深化城鄉建設用地改革存在問題與對策
近年來，我縣在實施城鄉建設用地改革工作中，堅持走內涵挖潛、節約集約利用之路，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題。下面，筆者根據對近三年來我縣城鄉建設用地調查結果，就如何深化城鄉建設用地改革談幾點粗淺看法。
（一）節約集約用地方面。根據調查統計，自2013年以來，全縣已獲自治區批復的建設項目共18個，批準用地面積28.4142公頃，其中，批準征收集體土地12.4846公頃，完成征地11.8144公頃，批而未征0.6702公頃。已供地總面積16.2847公頃，其中，城市分批次建設用地 14.1051公頃，單獨選址項目用地2.1796公頃，批而未供12.1295公頃。
（二）城鄉建設用地增減掛鉤情況。2013年以來，自治區批準我縣實施城鄉建設用地增減掛鉤項目2個，實施規模為：拆舊區總規模16.49公頃，復墾為農用地16.49公頃（其中，復墾為耕地11.74公頃）；建新區總規模16.49公頃，新增建設用地16.49公頃。2014年，自治區國土資源廳對我縣拆舊區土地復墾進度及建新區土地使用情況進行檢查，確認項目拆舊區實際實施規模為16.49公頃，復墾為農用地13.11公頃，新增耕地10.02公頃（均為旱地）；確認項目建新區總規模13.11公頃，我縣已先行使用周轉指標7.1268公頃，剩余掛鉤指標5.9832公頃。
（三）土地利用年度計劃差別化管理情況。近三年來，__縣沒有另安排工業用地和城鄉化用地指標；在土地利用總體規劃實施方面，嚴格按規劃用地，對不符合規劃的項目原則上不能通過建設用地預審，對符合調整、修改規劃的項目，嚴格依照有關政策法規進行規劃調整和修改，沒有出現違反規劃用地的行為。
（四）建設用地區位調整。近三年來。我縣實施的各類建設項目，均按項目規劃、設計用地，未出現項目用地區位調整情況。
（五）批后征地情況。各項目批準用地后，嚴格實施征地批后“兩公告一登記”，采取在被征地單位內部張貼公告以及政府信息公開網絡平臺公開征地相關信息，做到征地工作公開透明，接受社會監督。
（一）批而未征。造成項目用地批而未征的主要原因：一是在征地過程中，部分被征地群眾認為征地標準補償低，不同意征地；二是在項目實施過程中，發現一些具體項目規劃、設計不夠科學，投資成本高，而變更規劃、設計程序復雜、時間長，導致不能按期開展征地工作。
（二）批而未供。造成批而未供的主要原因：一是一些項目征地涉及房屋等搬遷安置，被征地群眾提出要求過高。比如，有的要求高額補償，有的要求在黃金地段安置建房，有的要求安排多宗宅基地，如果不能滿足其要求，被拆遷戶拒不搬遷，導致沒法按期供地；二是一些項目建設涉及城市規劃調整或規劃未確定，也是沒法按期供地的重要原因。
（三）未批先用。由于項目建設用地前期審批涉及國土、住建、環保等多個部門，從前期審批到用地報批所花時間較長，程序繁雜，一些項目為了趕進度，先開工后報批，造成未批先用違法行為。
（四）監管不到位。項目供地后，有關部門對一些項目用地供后監管不到位，項目業主失去監督，不按批準的用地紅線圖使用土地，導致少批多用現象時有發生。
（五）驗收不嚴格。在項目竣工驗收過程中，有關部門只注重驗收工程數量、質量和造價等方面指標，忽視了工程用地指標驗收。
（一）加快征地改革。土地是人民群眾賴以生存和發展的物質基礎，隨著經濟社會迅速發展，土地增值日益凸顯，人們對土地的重要性認識不斷提高，而當前征地補償標準偏低，在一定程度上損害了群眾的切身利益，被征地群眾普遍難于接受，導致不支持配合征地情況時有發生。建議上級有關立法部門加強調研，加快推進征地改革工作，合理制定征地補償標準；地方人民政府也要結合當地經濟社會發展實際，按時調整制定征地統一年產值標準，以保障好被征地群眾的合法權益，推進征地改革順利進行。
（二）加強政策宣傳。在開展征地拆遷過程中，要加強對被征地群眾宣傳教育，講清國家征地法律和政策法規以及項目建設的重大意義，做好群眾的思想動員工作。還應通過黨報黨刊、廣播宣傳、網絡信息、電子查詢等多種渠道，多方位開展政策法規宣傳工作，不斷提高民眾思想認識，努力破解征地拆遷難題。
（三）加強聯合審批。項目建設用地，雖然各級各部門進一步簡化建設用地程序，但報批時要求材料齊全，辦理立項-選址-環評-勘測-預審-報批等手續，涉及部門多，程序復雜，投資者意見大。建議上級政府加強組織領導，協調相關部門加強聯合審批，建立健全建設項目聯合審批的長效機制，不斷提高行政審批效率。
（四）加強供地監管。相關部門應進一步加強對項目供地后的跟蹤監管工作，實行土地利用與項目竣工驗收相掛鉤，對不按批準用途和范圍用地以及少批多占違法用地行為，不予通過竣工驗收，并將土地利用與項目竣工驗收掛鉤工作形成常態化。
（五）節約集約用地。項目建設用地，要嚴格控制增量，鼓勵用地單位盡可能使用國有存量土地和工礦廢棄地以及其他未利用土地，能占劣地的不占好地，能占荒地的不占耕地（禁止占用基本農田），以盤活土地存量，降低用地成本，推進土地節約集約利用，促進地方經濟社會可持續發展。