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一、民族區域自治地方社會保障事業現狀分析
民族區域自治地方的社會保障建設依賴于國家社會保障建設的大環境，經歷了從建立到不斷完善的艱難歷程。目前在民族區域自治地方的城鎮建立了國有企業下崗職工基本生活保障、失業保障和城市居民最低生活保陽‘三條保障線”制度;在民族區域自治地方的農村牧區部分地區也實行了新型農村合作醫療以及農村牧區社會救助等社會保障制度。這些社會保障方法在促進經濟增長、縮小地區貧富差距、增強民族團結與社會穩定等方面發揮了重要作用。但是，因歷史、社會、經濟各方面的影響，民族區域自治地方社會保障問題依然嚴峻。
1.城鄉社會保障制度發展失衡，農牧區社會保障權利嚴重缺失
我國的社會保障制度整體上即是在城鄉分割的二元結構模式下建立的。城鎮社會保障制度相對農村發展的速度較決、內容較齊全、實施也較完善，基本上覆蓋了社會救濟、社會優撫、社會保險、社會福利等方面。但在我國廣大的農村，還有7.8億的農民基本沒有社會保障，農村養老保障制度嚴重滯后，農民缺醫少藥的狀況還很突出。而此種社會保障權利的嚴重缺失，在民族區域自治地方的農村牧區地區更為明顯?！皳y計,2004年全國農村社會養老保險年末參保人數為5382.6萬人，而五個少數剮矣自治區參保人數為275.5萬人，僅占全國的5.12在民族區域自治地方的農村牧區地區，社會保障側奴蹄蜷澎臍、救災和優扶安置、五保贍養等方面有所體現，且也主要是基于刊蒯敞區和農業、牧業的特點而有鏘雄腳喇定的。
2.民族區域自治地方保障能力低，社會保障資金缺口較大
社會保障主要有兩大系統，即資金保障系統和服務保障系統，而當前制約民族區域自治地方社會保障發展的瓶頸是資金保障系統。民族區域自治地方大都處于“老、少、邊、窮”地區，區域貧困人口多、貧困程度深，有些地區實行民族區域自治制度才剛剛不久，經濟發展比較落后，社會集資能力低，個人刻寸能力低。地方財政也基本上是“吃飯財政，，，面對龐大、沉重的社會保障，地方政府基本上處于力不從心的境地，見表i0
可以看出，除廣西外，其他四個自治區拐沛血和社會福利救濟費、行政事業單位離退休經費和社會保障補助支出均已接近或超過當年財政收人的一半，更是達到92%。近幾年各民族自治地方的經濟雖在發展，財政收人也在增長，但相對脆弱的財政狀況要提供支持社會保障需要的大量資金還有困難。
3.社會保障事業建設的地方立法滯后
社會保障制度是國家社會經濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規來加以規范，用法律來對社會保障所涉及的各種關系進行調整。這幾年，國務院雖然先后頒布了《工傷保險條例》、《勞動保障監察條例》，人大也頒布了《勞動法》等一系列與社保有關的法律。但是目前，我國整體上還沒有形成專門調整社會保障關系的基本法律，有關社會保障的規定是由勞動、人事、衛生等部門有關職能制定的。而國家專門社會保障法的缺失直接導致我國民族區域自治地方的立法失去了應有的參考與根據。加上民族區域自治地方本身發展的落后性也導致其地方社會保障立法與我國較發達的東部地區相比具有明顯的滯后性，社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系統內社會保障職責劃分不明確，多元利益主體多頭管理
當前，民族區域自治地方的社會保障基本制度框架雖已形成，但社會保障事業的發展仍處于政策選擇和制度完善之中，對各參與主體的責任劃分缺乏明確界定。中央政府與各自治地方政府職責劃分不甚清晰，仍存在著“統放不分”的現象。2001年國家便正式在遼寧啟動完善城鎮社會保障體系的試點，卻仍未能實現基本養老保險的省級統籌。目前養老保險僅在吉林、遼寧等幾個省份實行省級統籌，全國近2000個統籌單位內基本形成的是各自為政、區域自治的無法連接、協調和共濟的分割格局。我國的勞動、民政、衛生、工會、人事以及保險公司等多部門參與到社會保障領域，也形成了多頭管理、業務之間互相重疊、制定標準五花八門、部門之間相互掣肘的現象。在多j研吐益主體的多頭管理下，我國社會保障體系的建構基本上是政府行為，民力漢組處于被動地位，他們}}i亥體系月纖勾的影響力很小(王思斌認為)，我國社會保障體系至今還稱不上是一個系統，而只是各部門社會保障制度的機械聚合。這種特點在民族區域自治地方亦有呈現。
二、加快發展民族區域自治地方社會保障事業的特殊性、重要性
民族區域自治地方作為我國一布川待殊的行政單元，其在自然地理、人文背景、經濟基礎、社會發展水平等方面都有著自己的特殊性，這種特殊性使民族區域自治地方各個方面的發展呈現出自己的特點。很多在內地發達地區很容易實施的社會保障措施和政策，在民族區域自治地方由于受諸多特殊因素的影響，難于有效實施。探索民族區域自治地方社會保障的特殊性、重要性，對建立適合于民族區域自治地方具體特點的社會保障制度、保障少數民族群眾的社會經濟生活、促進各民族關系和諧發展、祖國邊疆的穩定具有重要的現實.意義。
1.民族區域自治地方社會的穩定與社會保障
民族區域自治地方社會保障事業是社會的穩定器。目前全國80%的少數民族是聚居在了全國最為貧困的西部地區、祖國邊疆地區。在國家確定的592個扶貧開發重點縣中，民族區域自治地方(不含)就有267個。在甘肅20個民族縣中被國家和省列為貧困縣的就有12個。如果這一群體的合法利益特別是經濟利益得不到一定的滿足，就會引發少數民族群眾的不滿，影響整個社會的正常秩序。社會的穩定、人類的安全有賴于社會保障制度的建立。社會保障事業是最大的積德事業，是并}J國利民的基礎。西部大開發以來民族區域自治地方在聚精會神搞經濟建設這種意識形態的指導下，民族地區穩定被置于十5}重要的地位。這樣民族區域自治地方的社會保障事業的穩定功能也就被合理地凸顯出來。
2民族區域自治地方落后的經濟與杜會保障
民族區域自治地方社會保障事業是加快其經濟發展的需要.雖然歷史上在不同的自然環境下，各民族創造和發展了各自頗具特色的經濟生活，但因受政治、自然條件等的制約，各民族區域自治地方生產力水平較低，且發展極不平衡。經濟發展是政府社會保障功能得以加強的堅實物質握茹出，經濟發展的落后，對民族區域自治地方政府社會保障服務的影響最大:社會保障資金短缺、需救助人口多、災害抵御能力差、應保項目多等等。只有經濟發展了，才能有充足的財力支持政府社會保障;同時，只有政府提供了充足優質的社會保障服務，才能更好地促進民族地區經濟持續快速發展，經濟發展與社會保障之間存在著密切的互補關系。
3.民族區域自治地方落后的社會發展水平與杜會保障
民族區域自治地方在教育、科學技術、醫療衛生和公共管理等社會發展水平方面比較落后。"2002年，西部民族區域自治地方有312個縣尚未實現‘‘兩基，，，占西部未實現‘兩基，縣總數372)個縣的84線。2003年少數民族特困地區，傳染病、地方病發病16.95萬例，占總人口的1%。K2004中國可持續發展戰略研究報告》對區域科技能力的剎略新疆(26)、<31)、寧夏<23)、內蒙<27)、廣西(24)、青海(29)、四川(17),5個民族自治區和幾個多民族區域自治地方省份禾限實力體處于劣勢。‑}z]民族區域自治地方缺少管理人才，觀念落后，導致其社會化服務和社會化管理的能力很低。民族區域自治地方落后的社會發展水平要求其更要加弓晏社會保障體系建設。
4生民族區域自治地方特殊的自然環境與社會保障
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一、我國現行社會保障制度存在的主要缺陷
因為非正規就業是一種勞動關系不穩定的、短期性的、季節性的、臨時性的就業形式，這就意味著，勞動者就業具有非長期性，收人缺乏連續性，因此，非正規就業勞動者面臨的生活風險遠遠大于正規就業者。面對高度市場化引起的高風險，我國現階段的社會保障制度對干非正規就業者來說，其社會保障作用是微乎其微的。
1.社會對非正規就業的認知存在明顯的歧視性。受傳統就業觀念的影響，社會各界對非正規就業的認知仍徘徊的“正規”之外，部分人尤其是下崗人員心理預期偏高，選擇就業崗位重正規、固定就業，輕非正規、彈性就業，對收人期望值較高;現行的法規和行政規章中對“正規就業”和“非正規就業”沒有明確的界定，使非正規就業缺乏法律地位的保障。
2.現行社會保險制度與促進非正規就業發展的需要嚴重不適應。我國現行的各項社會保險在計費年限、繳費辦法和待遇享受等方面都是依據正規就業的情況而設計的，具有明顯的偏向性，不適應于非正規就業的情況和特點，從事非正規的人員普遍沒有社會保險。例如，由于勞動關系和收人水平的不確定性，雇主和非正規就業者很難按照工資總額分別交納各種社保費用;正規就業狀態下的“續?！薄⒗U費年限連續計算以及繳費責任等規定在非正規就業狀態下幾乎全不適用。這種情況不僅給從事非正規就業的下崗、失業人員造成巨大的心理壓力，使他們難以同原企業解除勞動關系并放心大膽地進人非正規部門就業，而且給社會留下了嚴重的隱患。
3.非正規就業者的工資、勞動者的權益得不到保障。主要表現在以下幾個方面:工資報酬達不到法定的最低工資標準;拖欠、克扣工資情況嚴重;工時大大超過法定工作時間，而且也領不到加班加點費;勞動和安全衛生條件惡劣;被隨意解雇;常常受到老板的污辱甚至打罵，人格尊嚴得不到維護，等等。上述情況使非正規就業者的處境更加惡劣，他們為了謀生，只得忍氣吞聲、忍辱負重。
4、缺乏針對和適應非正規就業的法律規范。目前，勞動法律明顯不適應非正規就業情況的有以下幾個方面:按月規定的最低工資標準不適應非正規就業的特點;關于工時的規定一是太死，二是標淮太高;用人單位雇用人員時“必須簽汀書面合同”的規定也在很大程度上不適應小型和微型企業的實際情況;有關社會保險的制度基本上不適應靈活就業的特點。
以上原因帶來的必然后果是:(1)勞動力一旦從正規就業轉人非正規就業，就失去正規就業者享有的全面的社會保障，使勞動力流動的機會成本加大，導致勞動力滯留在正規就業勞動力市場，從而使正規就業勞動力市場供給過剩，出現失業;(2)社會保障的偏向性使非正規就業者權益受損，使其均衡工資可以遠遠降至正規就業者工資之下;(3)造成我國非正規就業勞動力市場出現扭曲狀態。
綜上所述，相對正規就業而言，非正規就業風險很大，卻很難得到社會保障體制的保護，不利于勞動力市場的健康發展。
二、非正規就業社會保障體制對策建議
1.確定非正規就業的法律地位，為非正規就業提供社會認知上的地位保障。正式承認并提升非正規部門和非正規就業的社會地位，對于進一步拓寬就業門路，推進勞動就業制度的改革和勞動者就業觀念的轉變，是十分必要的。同時，應制定專門的法規或行政規章，對非正規就業所涉及的一系列問題做出明確的規定，確定非正規就業的法律地位，如在專門的法規或行政規章中重新界定“就業”的涵義。
2.以促進就業為目標，重構失業保障體系。非正規就業勞動者的失業風險遠遠大于正規就業，而且其頻繁的工作變動決定了非正規就業者必須及時進行人力資本更新以適應新的就業崗位的要求，在構建非正規就業的社會保障體系時，應以促進就業為重要原則，以積極的培訓和就業服務為核心，通過提高勞動者的人力資本積累來增強其就業能力，從而防范失業風險。首先，應當設立相對獨立的失業保障管理部門。許多國有企業建立了再就業服務中心，但實施再就業措施的企業管理職能十分分散，對市場需求反映極不靈敏，結果既造成耗費了大量資金，實施效果又遠不盡如人意，使下崗職工再就業比率呈逐年下降的趨勢。為了降低制度的實施成本，可以將分散在各個企業的再就業服務中心從企業內部分離出來，進行集中并重新整合，將其設為勞動社會保障部門中的一個獨立機構，并設立市、區、街道三級分支機構，專門負責非正規就業與失業的管理工作。其次，在資金供給方面，可通過盤活一定的國有資產獲得的資金并從財政預算中劃人一定比例資金建立“非正規就業基金”，專門用于促進非正規就業。
3、進一步規范非正規就業的勞動關系。針對非正規就業的實際，修訂相應勞動關系調整法律法規，規范用人單位在勞動合同簽訂、變更、解除和終止、社會保險繳納、工傷處理等方面的行為，以適應非正規就業勞動關系變化的需要。同時，應采取有效措施，在深人進行調查研究的基礎上，對用工單位和勞動者及時進行用工政策的咨詢和指導，如協助做好勞務派遣協議的制定和簽訂，認真把好勞動合同鑒證等，從源頭規范多種用工形式的管理。
篇3
中國著名哲學家梁漱溟先生研究東西方社會結構，揭示出家庭這個社會單元在東西方社會結構中具有不同的特征。梁先生考察了社會結構中的三個基本元素：個人、家庭和團體，認為在東西方社會結構中，這三個要素的排列組合不同，所居于的地位不同，所起的社會作用不同。從歷史文化延續傳承的常態看，西方社會結構的重心居于個人與團體之間，而家庭是很次要的。西南財經大學教授林義先生認為，西方社會結構的這一特征構成社會保險首先產生于西歐的社會基礎與條件。
一、在中國傳統社會結構中家庭是社會生活的核心和基礎
（一）中國家庭的核心地位和結構特點
以中國為代表的東方世界在社會結構與功能方式上與西方社會存在很大的不同。在中國傳統社會里，家庭是社會生活的核心，是社會制度的基礎；是家庭而不是個人或團體，構成中國社會結構的基石、社會制度的原型、社會秩序的要素；是家庭倫理構成社會倫理和治國方略的基礎，家庭結構構成社會結構和國家形態的基礎，家庭功能構成社會功能和國家職能的基礎；社會和國家就是以家庭為基礎在結構上的放大、在功能上的加強、在倫理關系上的翻版與發展。
傳統的中國家庭文化提倡多子多福，一對夫婦一般養育4～6個孩子。其中，長子是家族傳種接代、家長權威傳承、家庭財產繼承、家庭關系維系的主要依靠和后繼者。典型的中國家庭結構是多代同堂，少則三代多則四代、五代同堂而居。未婚子女與父母和祖父母同住，已婚子女或者分家或者不分，但崇尚的是不分。多代多子一鍋吃飯，一門出入，同耕一塊田地、同尊一個祖先，被尊為典范，受到四鄉八里的尊重和敬佩。
居于家庭結構最上層的是家長。中國傳統家庭的家長（一般為男性，偶見有以女性為家長者，但不具有必然性）不能完全等同于現代家庭的戶主，他不僅對外代表整個家庭，而且對所有家庭成員來講，他總是意味著權威、掌握著權力，他是“家規”的制訂者、執行者和維護者，是家庭事務的決策者和管理者，是家庭生產生活的組織者和協調者。他在家庭處于核心地位，是家庭的統治者。在家長的統治下，家庭成員實行“男女有別、長幼有序”的內在制度規范，“父為子綱、夫為妻綱”。
（二）中國家庭的基本功能
中國傳統家庭在傳承歷史文化傳統過程中，逐步形成了三大基本功能。
1、組織家庭成員參加農耕勞作或手工經營，并從中獲得收入。中國不少傳統名牌產品，如張小泉剪刀、全聚德烤鴨、內畢升布鞋、同仁堂藥丸等都是在家庭作坊中孕育產生的。
2、維持全體家庭成員的衣食住行。傳統上，住所對有錢的大家庭來可能是豪宅，相對講究一些，但對于窮困家庭則可能只是一處窩棚。行主要靠雙腳，有錢人家是靠轎子。而一日三餐對家庭而言最為重要和基本，它構成日常家務的主要內容。每逢喜慶節日，做一身新衣是重要標志，也是家庭成員期待的主要愿望，特別是過大年，有錢人家自然要給每個成員（包括傭人）做新衣，經濟條件不好的家庭也要想方設法完成做新衣的目標。
3、為全體家庭成員提供生活保障。這是中國傳統家庭更為重要的功能，是我們研究的重點。傳統中國家庭的保障范圍十分寬泛，保障功能也比較強大，形成了特殊的保障機制。前述家庭提供的衣食住行功能，其實已具有了保障的意義；但更為重要的是，傳統家庭為家庭成員提供了包括養老、醫療、生育、救濟、福利等全方位的保障功能。舉養老為例，我們知道，“養兒防老”是傳統中國夫婦生育子女的基本理由，就是說傳統家庭是通過生養子女來解決養老問題的。用現代社會保障的觀點來看，生育和撫養子女的花費，可以被看成是正值勞動年齡的父母為將來養老而繳納的保障基金。這筆基金隨著子女年齡的增長在逐年繳納和積累，在子女的逐步成長中得以保值與增值。當父母老年喪生勞動能力時，當子女成年進入勞動年齡時，原先所繳納的養老保障金就開始給付了，直至父母去世。從傳統家庭的角度看，這種養老基金的繳納、積累、增值以及給付，是一個十分自然的“天經地義”的過程，是一個銜接得十分平滑的過程，似乎找不到過渡的節點或環節。其他如醫療等保障的情形也大致如此?？傊谥袊鴤鹘y家庭中，老人的生老病死風險全由家庭提供保障；家庭保障的費用支出全部由家庭承擔，保障基金的積累增值、代際之間的轉移支付等等過程，一應在家庭中完成。家長統籌安排，其他成員各盡其責。
二、中國傳統家庭保障功能的性質特征
中國家庭的保障機能經由儒家等傳統文化精神的滋潤得以強化和完善，呈現出如下特殊規定性。
（一）以家庭為載體，自然實現保障功能，自然完成保障過程
從相當意義上講，家庭與家庭保障成為同一個事物的兩個方面，二者相輔相成，不可或缺。凡家庭就具備保障功能；凡提供保障功能的家庭才成其為家庭，才能得以生存和發展。家庭的生存與發展壯大的過程，就是家庭實現保障的過程。正是這種特殊的結構及其保障功能，使得傳統中國家庭在社會結構中居于基礎和基石的地位，成為社會生活的核心載體?？梢?，中國家庭的結構功能以及由此決定的家庭在社會結構和社會生活中的地位作用，與西方家庭相比真是不可同日而語。這是我們在考察社會保障制度改革和創新，研究社會保障制度安排時，必須認真加以考慮的制度性基礎和邏輯起點。
（二）處于中年階段的家庭成員承受著“雙重繳費”的重負
在中國傳統家庭保障模式中，中年家庭成員既要為贍養喪失勞動能力的父輩繳費，又要為撫育下輩繳費。“上有老下有小”，說的就是這種狀況。因此他們成為家庭的基柱，一個家庭中中年家庭成員的多寡及強壯與否，往往成為決定家庭是否穩定與興旺的主要因素。考察中國傳統家庭演化史我們發現，“雙重繳費”的重負之所以沒有壓塌家庭的基柱，是因為中國傳統家庭建立了“生育多子”的內在制度，以此保持家庭人口年輕化結構，從而實現減輕“雙重繳費”的家庭保障對每一個中年勞動成員造成雙重重負的功能，由此使家庭保障機制不至于在一兩代人的時間跨度中陷于崩潰。這就是中國“多子多?！睔v史文化傳統的制度根源和經濟背景，在這個背景下，“多子”確與“多?！敝g存在著內在的聯系。應當看到，一旦失去人口結構年輕化的條件，面對不斷加強的人口老年化趨勢挑戰時，我們不得不認真考慮中年人（可以等同于過渡方案中的“中人”）繳費負擔過重的問題，為尋找新的解決辦法而作出努力和抉擇。
（三）保障機制具有一定的脆弱性
家庭保障雖然可以比較順利地實現代際間轉移的縱向調劑，但因囿于一個家庭（一般不會超出一個家族）的范圍，其橫向調劑則存在著許多制度，如財產所有制、家族血緣關系、家長制管理決策方式、地理條件等等限制。因此，家庭保障雖有“船小好調頭”的優勢，但也確實存在“難抗大風浪”的缺陷。歷史上，一些原本頗有實力的家庭，只因家庭成員（尤其是中年家庭成員）的病重或病逝而日益破落衰敗，此類實例也屢見不鮮。家庭保障的削弱成為家庭破落衰敗的主要標志。但應當看到，家庭保障的脆弱性，為發展社會保障，為使社區在社會保障改革與制度安排中發揮更為重要的作用提出了需求。三、中國家庭的異化特性和超穩定性對其保障功能的保護作用
從形式上看，東方的家庭和西方的團體有某種相似之處。它們都由若干個人（個體）所組成。但從結構分析看，家庭的結構不同于團體的結構，家庭成員之間的關系也不同于團體成員之間的關系。西方團體的架構是平面或平行的，成員之間關系是平等和互助的；東方的家庭則構建起立體或層級結構，成員之間的關系是由上下貴賤以及命令與服從來規范的。中國傳統家庭這種特殊結構，導致了中國家庭對家庭成員的異化，家長對家庭其他成員的異化，使由個人組成的家庭最后演化成家庭成員個人的異己力量。這種異化的力量，反過來又維持和強化了中國傳統家庭的超穩定結構。這是中國傳統家庭的顯著特點之一。
中國傳統家庭對家庭成員個人的異化特性主要表現在三個方面。
1、家庭中個人權利與義務的失衡
西歐社會結構中，家庭功能的弱化或不足促使個人的感情歸屬轉向團體。從這個意義上講，西方的團體在相當程度上承接了類似于東方家庭的功能。但是西方團體中個人的權利義務是對等的，團體中的成員要享受多少權利就必須履行多少義務，履行了什么義務就可以享有什么權利。但在中國傳統家庭中，個人的權利與義務是不對等的。對家長而言，權利和權力是主要的，義務是次要的，家長本身就代表著權威，就是權力的化身。對家庭其他成員而言，其義務與其權利相比，要大得多、多得多、重得多，其權利是微不足道的。權利與義務的失衡，使家庭（以家長為代表）對家庭其他成員產生異化，使家庭成為異己的力量。一方面是家長行使權力、支配和命令其他成員的自由，另一方面則是其他成員履行義務、接受支配、服從命令的“自由”，他們不敢不如此“自由”。
2、強調個人對家庭的絕對服從與依附
中國傳統家庭不僅強調義務多于權利，而且強調個人對家庭的絕對服從與依附。由于家長本身代表著權威，就是權力的化身，相比之下，其他家庭成員在家長面前就只有戰栗、恐懼和絕對服從的份了。這種絕對服從與依附延續了千年，期間偶有抗爭和反叛，但多半以屈服和就范而告終。絕對的服從與依附導致絕對的異化，在只允許家庭（以家長為代表）享有濫施自由的同時，剝奪了其他成員略示些微不服的自由。
中國的傳統文化觀念是導致中國傳統家庭中權利與義務的失衡，強調絕對服從和依附的文化根源。中國傳統文化的核心思想就是強調義務而忽略權利、強調內省而反對抗爭、強調適應而忽略改造。這樣的文化傾向反映在許多倫理教義之中，如“三綱五?！?、“三從四德”等。它們在強調自上而下的控制、支配和命令權利的同時，更多地是教誨和強化自下而上的服從、接受和認可的義務。
3、徹底否認個人對家庭的退出機制
西方的團體是適應人們感情寄托的需要而產生的，因此，從本源上講，團體就是一個自由的民主的社會單元。當需要時個人可以加入團體，并在其中履行義務和享受權利；當不再需要了，個人可以退出團體；或者當個人不需要這個團體而需要另一個團體時，就可以退出這個團體而加入另一個團體。退出機制的存在，限制了西方團體對個人的異化傾向。但在中國傳統家庭中，個人一旦加入家庭，或出生于一個家庭而成為家庭的一員，家庭的制度安排本身就徹底地否認了個人對家庭的退出可能性。也就是說，中國傳統家庭對家庭成員個人來講，不存在任何有關退出機制的制度安排。
退出機制的缺失，構成中國傳統家庭對個人的異化傾向獲得強有力保護的制度基礎。無論家庭（以家長為代表）多么專制、強權、殘暴，其他成員絕無退出的可能性。不能退出，沒有其他選擇，就只能服從和就范，所以，家庭絕不會因為其專制、強權和殘暴而遭受解體的打擊。沒有了解體的威脅，家庭就擺脫了根本性的反抗力量或制衡力量。正是在這樣的制度基礎上，中國傳統家庭構建起了超穩定性結構。
自近代以來，中國傳統家庭的超穩定結構，經受了現代工業文明的沖擊，雖然其結構和功能發生了一些變化，也還會繼續發生變化，但工業文明浪潮的沖擊，并沒有動搖中國傳統家庭結構的根基，中國絕大多數家庭（特別是農村家庭）依然維持了家庭的主要功能，包括保障功能。同時我們還應當看到，在社會進步和新技術浪潮沖擊下，家庭的功能并不一定具有日益衰減的必然趨勢，相反家庭可能在新的條件下獲得新的功能。由信息技術引導的后工業社會，具有使社會生產方式向分散化、小型化和家庭化的發展趨勢，家庭生產方式可以在信息時代得以復活，從而使家庭的職能在新的時代獲得新的發展空間。
應當說，在當今世界經濟一體化的浪潮中，源遠流長的中華文化所具有的巨大包容性和極強的生命力，一定會爭取到更大的發展空間。有中華文化的依托，中國家庭在社會生活中的地位和作用就不會遭到實質性的損害，其應有的地位一定會尋找到新的表現形式和新的發揮作用的方式。堅持這一發展觀，是我們研究社會保障制度改革和創新的最深厚的基礎、最可靠的根源和最不可缺少的參照維度。畢竟社會保障的基點是個人，保障的對象是個人。而在中國社會中的個人，其基調和底色則是家庭。
四、中國社會保障改革應當尊重和依托家庭保障的作用
家庭在未來新的社會保障制度中的作用，可以表現在社會保障的各個方面，尤其在養老保障、醫療保障和失業保障等方面可以起到重要作用。
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緩和社會不公平、創造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發點，也是社會保障政策實踐的基本歸宿。社會公平是社會保障的目標，同時也是社會保障制度建設的根本原則。只有在公平基礎上建立的社會保障制度，才能更有效地促進社會公平。
當一個國家只有少數人能夠享受社會保障時，公平原則只在享受者中得到了體現；只有當全體國民普遍享受到社會保障并通過社會保障制度使其生活水平與生活質量獲得改善與提升時，社會保障的公平原則才真正得到全面貫徹。西方發達國家普遍建立了全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，并通過財政補貼、政府轉移支付等手段，對弱勢群體進行救助，既保證了全體社會成員機會平等地享受社會保障的權利，又有效地調節了經濟波動，并通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護了社會公平。社會公平需要通過社會保障制度的建立與實施來維護，而且只有建立在社會公平基礎之上的社會保障才能更好地促進社會公平。也正是由于社會保障具有維護社會公平的功能，我們才要盡力去建立和完善社會保障制度，以更好地促進社會公平。
二、我國當前社會保障制度改革中存在的不公平現象
(一)農村社會保障制度建設滯后，城鄉差別較大
由城鄉二元經濟結構所決定，中國社會保障也呈現典型的二元結構。占人口總數30%的城鎮居民享受社會保障份額的89%，占人口70%的農村居民，僅享受社會保障份額的11%，中國在相當長的時期內還無法改變這種格局。一方面，社會保障覆蓋面城鄉差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。目前，城市社會保障建設包括養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、社會救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有穩定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農民。相比之下，我國農村的社會保障體系建設遠遠滯后，養老保險還沒有全面開展，醫療保險、生育保險也僅在個別地區進行試點。即使是作為政府保障城鄉困難群眾基本生活的一項根本性的制度——最低生活保障制度，農村也是剛剛起步。雖然2007年在農村全面建立了最低生活保障制度，3451.9萬農村居民被納入了保障的范圍，但是廣大農村至今仍有6000萬左右的貧困農民得不到任何救助，這對廣大農民來說是很不公平的。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉差異更大。統計表明，1991-2005年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。
這種城鄉分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則，這種制度安排不但沒有維護社會公平，反而加劇了城鄉差距，與公平的社會保障體系的要求也十分不符。
(二)農民工群體缺乏社會保障
農民工作為社會主義市場經濟產生的群體，其為中國的經濟發展和城市建設做出了巨大的貢獻，但在現行的二元經濟結構下，從農村分離出來的農民工并沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。1999年9月我國頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》中就明確規定：持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活標準的均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。這就說明這種保障只是面向城市居民而非進城農民工。農民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且他們也處于社會保障的邊緣地位，與他們所在的城市居民相比，他們缺乏城市的社會生活，是“局外人”。目前，我國尚未建立面向農民工群體的完善的社會保障制度，而農民工的實際情況又迫切需要社會保障來維護其基本權益。
(三)單位之間、地區之間的社會保障水平差異過大
一方面，由于體制不統一，覆蓋面過窄，現行社會保障制度只覆蓋了行政事業單位、國有企業和部分集體企業職工，全國只有1／4的勞動者能夠享受社會保障待遇。在現有的社會保障制度中，國家機關和事業單位等職工得到社會更多的關注，而非國有單位的職工，尤其是農村居民卻仍以家庭保障為主，很少享受到社會和集體的福利。鄉鎮企業、私營企業等企業中的勞動者仍然處在社會保障之外，生，老、病、死、殘等種種不測沒有制度保障。另一方面，地區之間社會保障水平差異也很大。我國目前實行的是以社會統籌、企業負擔與個人儲蓄相結合的保障制度，限于目前我國的經濟發展水平和人民的收入水平，政府為全體社會成員所提供的相應保障還非常有限，社會化程度較低，保障功能較弱。經濟發達地區與欠發達地區經濟發展的巨大差異，決定了社會保障水平在發達地區與欠發達地區之間嚴重的非均衡態勢，社會保障中的有些項目只是在一些經濟發達的城市實行，且各地所實行的辦法和措施也不一樣，還沒有形成全國統一的執行辦法。這就造成了單位之間、地區之間保險項目的轉接困難，影響了人力資源的合理流動，嚴重影響了社會保障公平的實現。
(四)管理理念不明確，造成社會保險代際不公平
代際不公平是指代與代之間的社會保障責任與受益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個人賬戶與社會統籌相結合的社會保障制度，實際上仍然是現收現付制的模式，仍然存在著養老責任后移的情況，在這種“現收現付制”模式下，必然的結果就是“現缺現補制”。2000年我國60歲以上老年人口占總人口的比重達到了10%，65歲以上的人口也達到了7%。按照國際標準，我國已經提前步入了老齡化社會，這將對當代和后代人的繳費和受益水平產生重要的影響。特別是當這種現收現付制的社會保險可持續性受到挑戰乃至破產時，那是對未來出生的各代人最大的不公平。由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預算管理，使得當期和未來社會保障責任不明確，社會保險在支付標準上沒有充分體現收入、預期壽命的制約作用，容易造成當期應盡的社會保障責任沒有盡全，而受益水平又高于國家經濟發展“應該”提供的水平，從而進一步加劇前后代際保障責任與保障水平的不公平。
(五)統籌層次低，難以發揮地區間社會保險的互濟功能
由于經濟發展水平的差距，地區間財力與社保壓力呈現“難者愈難、易者愈易”的情況，而現實中社會保障基本上還是中央負責制定政策，地方具體負責管理落實，統籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項目仍處于市縣統籌，省級統籌發展緩慢，造成地區間社會保險的互濟功能難以充分發揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，因此不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費率。這種因社會保障帶來的地方負擔不公平，不僅導致了當前社會保障的發展差距，而且也會在發展中加大地區經濟發展的不平衡。因為，越是經濟發達的地區其勞動力市場就業率就越高，人口結構相對年輕，社保負擔較輕，越有利于地區經濟發展；而越是貧困落后地區，勞動力市場就業率越低，社會保障負擔率高，越是不利于吸引投資，必然導致經濟狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區間社會經濟發展的不平衡。
三、堅持公平原則，加快社會保障制度改革
(一)加快建立公共財政制度，完善轉移支付機制
隨著我國經濟的快速增長和國家財力的不斷增強，各級財政對勞動和社會保障事業投入也逐年增加。“十五”時期，全國財政用于就業和社會保障方面的支出年均增長16.3%，占總支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央財政對基本養老保險基金的補助支出從1998年的20億元增加到2005年的545億元，累計達到2826億元。2003～2005年，中央財政在每年保持國有企業下崗職工基本生活保障補助資金100億元規模不變的基礎上，3年共安排再就業資金239億元。但是，我們也應該看到，我國當前經濟正處于轉型期，公眾對社會保障的需求日益強烈，相比之下，公共財政在社會保障制度中的作用遠未充分發揮出來，各級財政對社會保障的投入還遠不能滿足實際需求，而征繳模式的落后進一步擴大了資金的缺口，個人賬戶空轉，收不抵支的現象比較嚴重。按照有關方面的計算，在現行的繳費比例下，如果按完全預籌積累計算，中國的養老基金缺口大約為2～3萬億元左右，按照世界銀行的測算，中國養老保險形成債務約達3萬億元。由此可以看出，目前我國的社會保障體系還很不完善，具體體現在經常性財政投入尚未建立起來，特別是由于缺乏立法約束，導致財政對于社會保障投入帶有明顯的隨意性。為此，政府要進一步深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設。加強財政支出結構調整的力度，提高社會保障支出在一般性轉移支付中的規模和比例，提高財政對老少邊窮地區社會保障的轉移支付力度，為社會保障制度改革提供穩定的資金支持，防止由于地方經濟發展水平不同導致改革的地區差距進一步擴大，造成新的不公平。
(二)建立彈性保障支付機制，加大社會保障再分配調節力度
社會保障是對國民收入進行再分配的重要機制，對維護社會公平發揮著十分重要的作用。市場機制追求效率，社會保障則應更加注重公平。市場機制的效率優勢充分發揮，創造出更多的財富，社會保障才有物質基礎；通過社會保障有效地實施再分配，使人民群眾尤其是低收入群體都能分享經濟社會發展成果，構建共同的社會利益基礎，才有利于化解社會矛盾，實現社會和諧，為經濟的進一步發展創造條件。在每一個社會中，總會存在一部分人因各種原因缺乏或喪失勞動能力，或在市場競爭中遭遇失敗而暫時或永久失去收入來源，生活陷入困境。而在我國現有的分配原則中，不管是實行“不勞動者不得食”的分配原則，還是實行“勞動、資本、技術和管理等按貢獻參與收入分配”的原則，這些社會通用的分配原則都是不適用于他們的。此時，政府必須承擔起保障這一部分人基本生活需要的義務，對其給予必要的救濟和幫助，使他們同其他公民一樣也能分享到經濟社會發展的成果。因此，我國應改變目前按人頭實施保障的傳統做法，建立起與經濟發展和個人收入水向關聯的彈性保障支付機制。這就要求社會保障體系逐漸向低收入人群轉移，而對于自我保障能力很強的人，則應減少社會保障投入，以減少目前的倒掛現象，使社會保障資源得到充分利用。政府通過社會保障，針對不同類型的低收入者(包括無收入者)采取不同的辦法增加他們的收入，保障他們的基本生活需要，幫助他們走出困境，這就在一定程度上緩解了社會成員之間因收入差距懸殊而導致的宏觀層次的分配不公。
(三)完善面向弱勢群體的社會保障制度
對社會保障整體而言，具體到社會保障資源分配，政府有責任對在實施社會保障過程中形成的弱勢群體進行必要的補償。弱勢群體補償機制原則就是從弱勢群體的特殊地位、視角來看問題、分析問題，以是否能夠滿足這一不利階層的社會保障利益為標準來確定社會保障的分配。弱勢群體補償機制的實質不是平等分配社會保障資源，而是向著有利于弱勢群體的方向去傾斜，以此來減少弱勢群體或不利群體在享受社會保障權益方面的不公平，進而促進社會的公平。
1.積極推進農村社會保障制度建設。對農村社會保障問題的忽視，是長期以來社會保障改革的一大失誤。城鄉居民差距的擴大化，既體現了農村對建設社會保障體系的客觀要求，也反映了農村居民生活風險與社會風險的積累。農村社會保障制度建設，應當以農村最低生活保障制度的確立為基礎，積極謀求建立城鄉一體的最低生活保障制度；進一步完善新型農村合作醫療制度，加快其在全國的推廣工作；積極探索符合中國國情的農村養老保險制度，可以借鑒新農合的相關經驗，先以市縣為試點，以中央財政和地方財政共同負擔的方式，建立地方性養老保險體制，然后再逐漸向全國推廣。在農村社會保障制度建設方面，我們應當對現階段農村土地保障功能持續弱化和商業保險在農村還無法發揮很大作用具有清醒的認識，政府應當擔負起建設農村社會保障體系的主要責任。
2.建立面向農民工的社會保障制度。農民工流動性強，非正規就業者多，根據農民工的需求和目前的條件，不能簡單地用同一種社會保障來覆蓋，應當按照分類、分層保障的原則來提供社會保障，或者在基礎部分統一而在補充部分體現差別性。一元化的制度安排可以作為我國社會保障制度的長期發展目標，但當前仍需將多元化制度作為過渡，這既能減少改革的阻力和成本，又不會偏離一元化的目標。在現階段，建立農民工社會保障制度，可以先從以下幾個方面著手：(1)建立農民工工傷保險制度，與城市工傷保險制度并軌，并強制覆蓋全體工業及其他非農產業勞動者。(2)盡快建立面向農民工的大病或疾病住院保障機制，并建立緊急救助制度，以幫助他們解決因遭遇天災人禍、合法權益受損或遭遇不公平待遇時農民工家庭和個人遇到的各種困難。(3)對于養老保險，可以根據制度多元化的原則加以靈活運用。如農民工在參加城市養老保險社會統籌后，如與用人單位終止；解除勞動關系，經本人和用工單位同意后，可一次性領取個人已繳納的那部分養老保險金，并終止其養老保險關系；或是建立類似于醫療保險卡的個人賬戶，農民工流動到哪里，養老保險就可以續接到哪里；或是實現城鄉可以對接的養老保險制度，以保證那些在城市工作若干年后又返鄉為農的農民工的合法權益。
(四)以養老保險和醫療保險為突破口，擴大社會保險的覆蓋面
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一、軍人社會保障激勵制度創新的整體思路
新制度經濟學對關于制度變遷的理論分析，既繼承了西方正統經濟學理論的某些傳統（如經濟人分析、邊際分析和成本收益分析等等），又超越了這種正統經濟學理論的限制，這種超越主要體現在以下方面：（1）把在正統經濟學理論中被認為既定不變的制度視為會被修正和創新的，進而影響經濟發展的內生變量。制度內生化是制度經濟學的重要特征。（2）放棄了正統經濟學理論中的“信息費用、不確定性和交易費用都不存在”的非現實假定，理論分析更加接近于真實現實。（3）認為經濟人并不能解釋所有的經濟行為。但是，任何制度創新都離不開理論的支持，因此，我們有必要對軍人社會保障激勵功能創新問題從宏觀上和整體上作出基本的理論和實踐準備。
（一）培育軍人社會保障激勵的制度變遷主體
軍人社會保障激勵制度變遷的主體就是指軍人社會保障激勵制度變遷中的初級行動集團和次級行動集團。初級行動集團是指一個決策單位，它們的決策支配了制度安排的創新過程，這一單位可能是單個人或由單個人構成的團體，這一單位意識到了一些目前暫時不能獲得的收益，只要能改變制度安排的結構，收益就有可能增加。次級行動集團是指一個決策單位，它們幫助初級行動集團獲取收益而進行一些制度變遷。
軍人社會保障激勵制度變遷中的初級行動集團和次級行動集團都是制度變遷的主體，初級行動集團是制度變遷的創新者、策劃者和推動者，次級行動集團是制度變遷的實施者，初級行動集團通過制度變遷創造收益，初級行動集團雖然不創造收益，但是，參與收益的再分配過程。劃分并考察初級行動集團和次級行動集團的意義就在于有利于幫助對軍人社會保障制度變遷主體的分析。我們要注重培育軍人社會保障激勵制度變遷的初級行動集團和次級行動集團。
（二）完善軍人社會保障激勵的制度環境
制度環境是指一系列用來建立生產、交換和分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。軍人社會保障激勵的制度環境是指，目前，我國現實存在的一系列旨在促成國家和社會對軍人給予特別激勵的政治、社會和法律方面的基礎規則。從實質上來說，軍人社會保障激勵的制度環境就是指基礎性的制度安排（Foundamentinstitutionalarrangement）?熏它是我國基本制度規定，決定并影響軍人社會保障激勵的制度的構成及變遷，在軍人社會保障激勵的制度環境中，我國憲法和法律結構至關重要。與軍人社會保障激勵的制度相比，軍人社會保障激勵的制度環境也是可以變遷的，所不同的只是變遷的速度要慢得多。
（三）重構軍人社會保障激勵的制度安排
新制度經濟學中的“制度安排”的含義就是“制度”最通常使用的含義。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暫時的，也可以是長久的。軍人社會保障激勵的制度安排就是指具體的軍人社會保障激勵的制度，是指國家和社會對軍人給予特別激勵的設計和安排。軍人社會保障激勵的制度安排應該在軍人社會保障激勵的制度環境中進行，軍人社會保障激勵的制度環境決定著軍人社會保障激勵的制度安排的性質、范圍和進程，反之，軍人社會保障激勵的制度安排也會反作用于軍人社會保障激勵的制度環境。從比較靜態和福利經濟學的角度來說，一項新制度安排的評價標準有兩個：帕累托改進和卡爾多—?？怂垢倪M。帕累托改進是指新制度安排為覆蓋群體提供利益時，沒有一個人會因此受到損失?？柖唷？怂垢倪M是指雖然新制度安排損害其覆蓋下一部分人的利益，但是，另一部分人所獲得的收益大于受損人的損失，總體上還是合算的。
綜上所述，為了更好地進行軍人社會保障激勵的制度創新，我們必須準確厘清上述基本概念的準確含義，同時，把軍人社會保障激勵的制度環境和軍人社會保障激勵的制度安排區別開來，還要注意準確把握軍人社會保障激勵制度變遷中的初級行動團體和次級行動團體的區別。軍人社會保障激勵的制度變遷是一個錯綜復雜的邊際調整過程，制度環境決定了制度安排的性質、范圍和進程，制度創新也會使制度環境不斷完善。軍人社會保障激勵的制度變遷的初級行動團體是制度變遷的主力軍，目前，缺乏適宜的初級行動團體是我國軍人社會保障激勵的制度變遷緩慢的重要原因之一。
二、軍人社會保障激勵的制度創新路徑選擇
（一）積極培育軍人社會保障激勵的非正式制度
由于對根源于文化歷史傳統和意識形態領域的非正式制度的培育和演變沒有給予足夠重視，結果導致非正式制度存在重大缺陷，全社會缺乏普遍的擁軍愛軍的主流意識，致使已有的正式制度設計缺乏運行的制度環境和基礎。因此，積極培育軍人社會保障激勵的非正式制度要重點把握以下方面：
1．轉換指導思想，確立軍人社會保障激勵的新理念
我國軍人社會保障激勵制度的指導思想具有時代局限性。對軍人所承擔的額外義務進行特別補償是現行軍人特別保障的立法根據，這一點沒有任何問題。但是，通過軍人社會保障對軍人應該如何激勵？在具體的制度設計層面上，我國軍人保障的指導思想卻具有明顯的時代局限性，“重犧牲奉獻，輕優待激勵”的立法思想具有深刻的時代烙印，只強調對軍人設置義務，忽略了對軍人的物質和精神激勵，忽略了應該從內外兩方面進行立體的激勵和保護，在保護理念上具有顯著的偏差和錯位。由于軍人特別保障強調“犧牲和奉獻”忽略“優待和激勵”的制度設計沒有回應市場經濟發展而做到與時俱進，在新時期根本擔負不了保護軍人的重任，它已經和正在給軍人造成制度性的傷害。
因此，在新時期我們要轉換軍人社會保障的指導思想，確立軍人激勵的新理念，為此，要從以下幾方面做起：
（1）大力研究軍人職業不同于普通職業的特點和規律，對軍人實行科學激勵；
（2）充分挖掘“保障”的內涵，對軍人實行全面立體保護；
（3）顧及軍人的私權性質，對軍人實行官方和民間雙重保障；
（4）與時俱進，不斷修正保障激勵思想，完善保障激勵范圍和保障激勵內容。
2．發動思想教育，引導樹立正確的國防價值觀
心理學和行為學理論認為，人的價值觀念決定了人的行為方式。也就是說，價值觀念會影響人的思維模式從而決定人的行為方式。國防價值觀念就是指人們對國防價值的觀點、思想和看法，具體包括國防為什么存在，國防對人民意義的大小，如何建設國防以取得最大的國防效用，如何對待軍人職業，軍人職業與社會的關系等等一系列的觀點和態度?？梢赃@么說，有什么樣的國防價值觀念就會有什么樣的國防態度和行為。國防價值觀念的形成與個人的家庭經歷、受教育程度、人文環境、政府宣傳導向、價值觀念、人生觀和世界觀等諸多因素有密切關系，國防價值觀念的形成和轉變都是一個相對緩慢的過程，具有很強的穩定性。思想政治教育歷來是我們黨和政府的工作優勢，20世紀80年代以前，黨和政府在培育整個社會正確的、積極向上的國防價值觀念曾起到很大作用。20世紀80年代以后，由于黨和政府工作重心的轉移，較之于物質文明建設，精神文明建設的步伐大大落后并凸顯消極負面影響，整個社會的價值觀念都崇尚金錢、地位、權力、美貌等，浮躁趨利成為現代社會價值觀念的主要特征，國防價值觀念受到沖擊。20世紀80年代以后，軍人作為一個群體無疑成為這種業已變化了的國防價值觀念的犧牲品和受害者?，F代社會價值觀念所崇尚的金錢、地位、權力、美貌、學歷等似乎都與軍人群體沒有太大關系，相反，由于軍人職業特點和輿論導向的作用，軍人群體給整個社會的印象是貧窮、危險、困頓，等等。因此，黨和政府要根據國防價值觀念形成、轉變特點和規律，從正面的思想教育入手，大力進行輿論引導，輔助以改善軍人整體形象，增強軍人職業吸引力，從而在全社會培育積極向上的國防價值觀念。
3．培育軍人意識，強化軍隊的凝聚力和吸引力
堡壘都是從內部攻破的。軍人保障更應該從強化對軍人的激勵入手，如果軍人職業的吸引力、競爭力增強了，軍隊自然也就會堅不可摧。因此，我們在進行非正式制度的培育時要重點做好以下幾個方面：（1）全面激勵軍人，提高軍人的社會地位，增強軍人榮譽感；（2）提高現役軍人待遇，增大軍隊對人才的吸引力，增強軍人優越感；（3）發動思想教育，增強國防事業的主流意識，增強軍人歸屬感；（4）打擊破壞軍人形象行為，增加外力破壞的犯罪成本，增強軍人職業神圣感。
（二）建立健全軍人社會保障激勵的正式制度
正式制度設計上的缺陷就是軍人社會保障激勵的非均衡、低效率和不公平。因此，建立健全軍人保護正式制度要把握以下方面：
1．建立健全新時期軍人社會保障激勵的法律法規體系
20世紀80年代以前，黨和人民政府就十分重視軍人的社會保障激勵，并對軍人社會保障激勵問題實行特殊政策。主要體現在具有臨時憲法性質的《中國人民共同綱領》有關規定、1950年制定的《革命軍人犧牲病故褒恤暫行條例》等一系列法律法規上，但是，當時的法律規定主要是通過強制性的法律規定來對軍人進行保障，這種規定在當時的社會環境下曾起到激勵的作用。
20世紀80年代以后，軍人得到了《憲法》、《兵役法》、《軍官法》以及各種關于軍人社會保障的條例從多個層面的不同保障，從而構建出一套完整的軍人社會保障激勵體系。但是，現行的法律制度同樣是靠各項強行性規定來進行社會保障，強行性的指導思想和具體的法律規定沒有任何變化。
因此，在新時期我們在立法規劃中，必須重新構建軍人社會保障激勵的法律法規體系，建立健全有關軍人社會保障激勵的法律規定。除了保留《憲法》、《兵役法》、《軍官法》以及各種關于軍人社會保障的條例的軍人社會保障激勵條款之外，還要在《勞動法》、《社會保險法》、《社會福利法》、《社會救助法》中規定有關對軍人進行社會保障激勵的各種事項。國家采取措施保護現役軍人及其親屬的榮譽、人格尊嚴，對現役軍人實行特別保障和優待，在退役安置、醫療保險、住房補貼、子女入學、生活補助、法律援助、乘坐交通工具等方面給予特別優待。重點優待軍人及其配偶，給以實實在在物質刺激，增強軍人優越感和軍人職業的吸引力。從而構建新的軍人社會保障激勵制度的法律法規體系，激勵軍人，提高軍人的社會地位。
2．建立健全新時期軍人社會保障激勵的政策體系
軍人社會保障激勵不能僅僅依靠法律法規，還必須依靠黨和國家的各項激勵政策。政策一般指黨和國家為實現一定的政治目標，完成一定的任務而做出的政治決策。法律法規和政策在基本內容和本質方面具有聯系，包括階級本質、指導思想、基本原則和社會目標等方面存在共性，但是，二者也有顯著區別，主要體現在以下方面：（1）意志屬性不同。法律法規體現國家意志，政策體現全黨意志。（2）規范形式不同。法律法規表現為規范性的法律文件和國家認可的其他形式，具有穩定性和成文性。政策表現為黨的決議、宣言、決定、聲明、通知，等等，具有綱領性、原則性和方向性。（3）實施方式不同。法律法規依靠國家強制力保證實施，政策依靠黨的紀律保證實施。（4）調整范圍不同。法律法規主要調整以權利義務界定的社會關系領域，政策調整的范圍比法律法規更為寬廣。（5）穩定性和程序化程度不同。法律法規具備極強穩定性，非經嚴格程序不能變動。政策較為靈活，可根據形式變化做出較為迅速的反應。由于法律法規和政策各有其適用的對象和調整范圍，各有其獨特的調整方式和強制措施，因此，我們在制定軍人社會保障激勵的正式制度時既要注重法律法規建設，同時還要兼顧政策的制定，發揮各自優勢，相互配套和銜接，共同激勵。
（三）合理配置軍人社會保障激勵的實施機制
任何設計完美精細的法律和制度都必須依靠實施機制才能體現出價值。判斷一個制度是否有效，主要是看實施機制是否有效，離開實施機制，任何制度安排都形同虛設。檢驗某種制度的實施機制是否有效，最關鍵是考察社會收益與個人收益之間的關系。根據諾斯的理論，當個人收益等于社會收益時，軍人社會保障激勵的制度就會得到有效實施。
1．強化軍人社會保障激勵的非正式制度的實施機制
從本質上說，非正式制度的實施機制主要是一種軟約束，它不是一種強制性的規范，因此，軍人通過國防活動產生的社會收益大于個人收益的那部分別人獲得的收益，難以得到強制性的補償，并且還會導致已有的正式制度設計因缺乏運行的制度環境和基礎，預期的激勵難以體現。
但是，非正式制度實施機制的非強制性本質并不能成為我們束手無策無所作為的借口，我們可以強化軍人社會保障激勵的非正式制度的實施機制，增加破壞國防事業的道德譴責，將珍視國防事業的道德觀念與思想品德建設掛鉤，將國防價值觀念作為考察人的“德”的一個重要方面，增大破壞國防事業的違約成本，從而增強非正式制度的強制性，使軍人社會保障激勵的非正式制度的實施得以強化。
2．重構軍人社會保障激勵的正式制度的實施機制
在正式制度中，軍人社會保障激勵的法律制度最為完整系統，但是，從經濟學角度分析，軍人社會保障激勵的正式制度實施機制的設計和安排具有先天性的缺陷，軍人從事國防活動產生的社會收益與個人收益之差過大，導致激勵不充分。因此，要對軍人進行全方位全過程的立體綜合激勵。這就要求我們的實施機制在制度設計的保障范圍上不僅要保障軍人本人，還包括軍人的其他近親屬?，F行正式制度的實施機制設計重心是放在軍人本人的激勵且激勵力度不大，沒有全面構建實施機制體系，沒有建立保障軍人近親屬的全程激勵的實施機制，沒有科學合理地配置激勵資源，難以起到激勵的作用。因此，全面構建軍人社會保障激勵正式制度的實施機制體系，科學合理地配置激勵資源，就成為軍人社會保障激勵制度改革時需要重點考慮的一個方面。
[參考文獻]
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并軌工作包括相互連接的兩大部分內容：一是明確國有企業不再建立新的再就業服務中心，新的裁員也不再進入再就業服務中心，而是直接解除勞動關系，符合條件的可享受失業保險待遇；二是目前滯留在再就業服務中心的下崗職工要盡快走出中心。應當根據下崗職工的構成特點，采取不同的政策措施，促使其盡快出中心：
（1）對于已找到相對穩定工作（包括隱性就業）的下崗職工，企業負責同社會保險經辦機構聯系，主動為他們接續社會保險關系，以解除他們的后顧之憂。社保經辦機構要同下崗職工簽訂協議，無論他們到哪里就業，只要按規定繳納社會保險費，過去在國有企業的工齡都視同繳費年限，都能按規定享受社會保險待遇。
（2）對于愿意接受正規教育的下崗職工，可同他們解除勞動關系，并按照“寬進嚴出”的原則允許他們進入公辦、民辦的中等專業學校和高等院校繼續學習，各科成績合格的，準予頒發畢業證書。
（3）對于因年齡偏大、技能單一、再就業特別困難的下崗職工，可借鑒上海、北京等地的經驗，或實行托底安置，或成立勞務派遣組織。
同下崗職工解除勞動關系，是整個并軌工作的重點和難點，其中涉及兩個大問題：一是解除勞動關系給不給經濟補償金；二是企業如何償還所欠所欠債務，如集資款、拖欠的工資和醫療費等。
關于第一個問題，目前政策規定不夠明確，各地在具體操作過程中，有發的，也有不發的，有錢的單位發放標準比較高，從而引起攀比，甚至造成社會不穩定。下崗分流是我國特殊時期的特殊問題，這幾年國家已為此投入了大量的資金。下崗職工在再就業服務中心期間，中心既要發入基本生活旨，還為其繳納社會保險費，這些費用中由財政負擔占70%；出中心后如果沒有實現再就業，還要支付失業保險金；如果再支付經濟補償金，在下崗職工身上至少要花三筆錢，成本實在太高了。根據我們的調研和判斷，下崗職工現在不愿意出中心，最大的問題是有后顧之憂，擔心離開中心會失去社會保險，今后在養老、醫療等方面沒人管。解除下崗職工的后顧之憂，關鍵要在接續其社會保險關系方面下功夫，擴大社會保險覆蓋面，使他們無論在哪里就業，都能接上社會保險關系。
關于企業如何償還拖欠下崗職工的債務，要加以具體分析。如果企業能正常進行生產經營活動，應自籌資金分期償還。如果在同下崗職工解除勞動關系時，沒有籌集到足夠的資金，應出具具有法律效應的債權債務憑證，制定還款計劃。如果企業處停產、半停產，而且不可能恢復正常生產經營活動，經政府批分辯率，可變現部分企業資產和轉讓土地使用權籌集資金償還債務，或在對企業進行整體處置時一并解決。
（二）做實養老保險個人賬號
最近一段時間，圍繞基本養老保險個人賬戶問題，學術界又展開了熱烈討論，兩種觀點針鋒相對：一種認為，個人賬戶在短期（比如10年）內還難以發揮作用，但從長運發展趨熱分析，它能夠分流政府的壓力，減輕國家和企業的負擔；另一種則認為，個人賬戶制的社會保障功能很薄弱，無助于解決人口老齡化危機，甚至擴大了老年貧富差距，也無助于降低企業和個人的繳費率，而且個人賬戶投資的失敗將會導致社會不穩定，個人賬戶制不太符合中國國情，應當凍結。在討論中，有人建議從統賬結合制回到現收現付制，具體設想是：近期在以支定收的同時，多收一些錢并積累起來，用于彌補老齡化高峰期收支缺口，最終還是要回到現收現付。個人賬戶的功能只是作為計發養老金的依據，不必做實。
從總體上看，目前大家不贊成取消個人賬戶，傾向于盡快把個人賬戶做實。但在如何做實個人賬戶存在兩種意見：一種建議在縮小個人賬戶規模的基礎上做實。這個意見是由國內的政府部門及研究機構提出來的，都建議按照8%的規模做實個人賬戶，并完全由個人繳納，一步到位。如果個人賬戶做實后，可將企業原來為個人賬戶繳納的3%，調整到基本養老保險層次，把基礎養老金從原來相當于社會平均工資的20%提高到30%.另一種建議在擴大個人賬戶規模的基礎上做實。是由國外學者提出來的，該方案同1995年國發6號文規定的統賬結合實施辦法之一是一致的，即個人賬戶規模確定為工資收入的16%，雇主和雇員各繳8%，自雇人員繳納12%.
做實個人賬戶還有大、中、小三個選擇：“小做實”是從2001年或2002年起，在職職工個人繳費部分全部形成個人賬戶“實賬”：“中做實”是除了將個人繳費部分做成實賬外，還要補上過去統籌基金透支的部分：“大做實”是除了“中做實”內容以外，還要把“中人”的空賬也要一并做實。
我們認為，個人賬戶規?？s小到8%是比較現實的，近期看，個人賬戶做實要先把個人繳費部分做成實賬，社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，養老金當期發放不能再透支個人賬戶。至于說個人賬戶的“欠賬”（統籌基金透支部分）和“空賬”（“中人”隱性債務），應放在中長期解決。
（三）建立統一的城鎮職工基本養老保險制度
目前城鎮的養老保險制度改革還主要局限在企業職工，國務院關于統一企業職工基本養老保險制度的決定中提到，實行企業化管理的事業單位原則上按企業養老保險制度執行，其他事業單位和所有機關的職工養老保險基本延用老辦法。如何有效協調儼與機關、事業單位之間的養老保險制度，至今仍然存在兩種不同意見。一種意見主張公務員和企業職工仍然分兩種基本制度，事業單位分別情況向兩靠；一種意見主張建立城鎮職工統一的基本養老保險制度。
從市場經濟的發展方向看，特別是從建立統一的勞動力市場要求出發，應當盡快改革機關、事業單位職工基本養老保險制度，使之與企業職工養老保險制度有機銜接，建立適用于所有勞動者的基本養老保險制度，以利于職工在不同用人單位之間合理流動，這是近期完善我國基本養老保險體系的重要任務。這方面，國際經驗值得借鑒，如美國在1984年把過去人設的公務員養老保險制度和私營企業雇員養老保險制度合并成統一的聯邦養老保險制度；日本在1986年把過去分設的公務員、私營企業雇員和個體經營者養老保險制度統一設計，建立了覆蓋全體勞動者及其配偶的國民年金。
由于機關、事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關、事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接，一些同時參加革命工作的老同志退下來，在機關事業單位的，養老金比在企業的高一倍，引發許多不必要的社會矛盾。機關事業單位職工和企業職工養老保險制度不銜接，還在一定程度上阻礙了職工在企業與機關、事業單位之間的合進流動。況且我國國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國家企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業管理人員同機關、事業單位的人員相互流動較多更有必要在企業職工基本養老保險制度的基礎上，設計覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度。
這樣的基本養老保險制度可以和現在的企業職工基本養老保險制度大致相同，只是企業繳費改為用人單位繳費。同時，在基本養老保險制度統一的前提下，則應當分開設計企業的補充養老保險和機關、事業單位的附加養老保險。企業的補充養老保險水平高低將在很大程度上取決于本企業的經濟效益，而機關、事業單位的附加養老保險則不會受到效益的影響，主要由財政供款，當然個人也要繳納一定的保費。企業化管理的自收自支事業單位完全納入企業養老保險范圍，同樣也建立補充養老保險，而不是附加養老保險。機關、事業單位的這種附加保險類似日本在國民年金之上建立的公務員共濟組合年金，或美國的聯邦政府機構以及州政府機構建立的適用于公務員的“私人年金”。
附加養老保險（也稱為職業年金）采取待遇確定型還是繳費確定型，這是目前機關事業單位職工養老保險制度改革的一個核心問題。采取待遇確定型的好處可能很多，比如，公務員退休后的職業年金是確定的，并能根據實施這項制度以后自己的工作年限和工資等因素，把未來的領取額大致算出來；各級財政不必為此安排更多的預算資金，因為在職業年金制度實施的初期，領取人數不會很多。但是，這樣的制度設計是不是最優的，需要進一步研究。
公務員（包括比照公務員制度的人員）無論在職的，還是退休的，都是靠財政供養的。但是，附加養老保險采取哪種類型，從長期看，國家的責任和負擔是不一樣的。實行待遇確定型，財政每年為此安排多少資金，取決于以下變量：實施職業年金制度后退休的公務員人數，這些人退體前的工資水平，他們的平均余命?？梢钥隙ǖ卣f，這些變量都會逐年增大，而不會縮??；國家的責任是無限的。但是，實行繳費確定型，財政每年為此安排多少資金是確定的，因為只需按照固定的比例為在職公務員供款，這樣不僅便于預算安排，而且國家的責任也是有限的。
（四）實行養老金社會化發放
在退休人員的社會化管理方面，國務院已經明確要求各地要盡快將企業發放養老金的辦法改為社會化發放，改差額撥付為全額征繳，同時積級創造條件，將退休人員的管理服務工作逐步由企業轉向社會。一些城市，如大連在這方面做了積極的探索，社會保險部門已經把一些大企業集團的退休人員管理工作承擔起來，不但減輕了企業的社會負擔，受到企業經營者的歡迎，由于管理服務工作好，也受到退休人員的歡迎。許多退休人員反映，原來擔心離開企業無依無靠，現在感到社會保險機構組織的服務更周全，而企業領導忙于生產經營，往往對退休人員問題考慮較少。在推動退休人員社會化管理方面，近期應認真做好養老金的社會化發放工作。據勞動保障部統計，1999年，全國基本養老金實行社會化發放的人數為1403萬人，占離退休人員總數的47.04%，社會化發放率已達到和超過80%的省份僅有6個，還有個別省市不足10%.目前，由社保機構委托銀行、郵局等社會服務機構按時足額發放養老金，條件已經成熟，只要工作到位，這項工作是有條件做好的。
（五）做好結構調整殊困難人群的最低生活保障工作
最近幾年，我國產業結構調整的力度很大，從紡織業的限產壓錠，到煤炭企業關停并轉，再到資源枯竭礦山的破產關閉。隨著傳統的過剩生產能力被淘汰，那些污染嚴重、長期虧損、資源枯竭的企業先后破產關閉，不僅一些在職職工在就業上遇到了暫時困難，而且一些退休人員因所在企業不復存在而失去了養老金來源。從目前享受低保待遇的構成看，68%屬于在職職工、下崗職工、企業離退休人員的失業人員。這表明，近期城市低保工作的重點已從過去以“三無人員”為主，轉向在產業結構調整過程中遇到特殊生活困難的人員為主。目前有三類特殊困難人群需要享受低保待遇：一是中央直屬困難企業的在職職工和離退休人員；二是城鎮集體企業的在職職工、下崗職工和離退休人員；三是中西部區的貧困居民。
做好城市特殊困難人員的低保工作，目前所遇到的問題有兩個：一是資金問題。按規定低保工作實行屬地管理，但一些中央直屬企業職工往往不能納入當地低保范圍。中西部地區財政困難，一些地方公務員的工資都不能按時發放。二是收入界定問題。各地在落實低保待遇時，常常為按“實際收入”還是“應得收入”進行爭論。一種觀點認為，無論在職的、下崗的，還是離退休的、失業的，只要他們得到的實際收入低于當地低保標準，都應享受低保待遇；另一種觀點則認為，計發低保待遇應按應得收入計算，包括應得到的工資、基本生活費、養老金和失業救濟金等。
我國目前正處于產業結構和所有制結構大調整的歷史時期，一些城市居民在基本生活上遇到了暫時困難，保障他們的基本生活，是各級政府應盡職責。中央財政應拿出一定的資金作為調劑金，對中央直屬企業較為集中的地區和財政特別困難的地區進行補助。停產多年的城鎮國有、集體企業在職職工、下崗職工和離退人員，他們已經很難獲得正常收入，應根據其實際收入確定是否享受低保待遇。
（六）按照統一的改革目標同步推進“保、醫、藥”三項改革
城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮醫療機構和藥品生產流通體制（簡稱“保、醫、藥”）三項改革是統一的整體，單獨推進其中某項改革，都難以收到預期效果。最近，國務院已經明確提出，要按照“用比較低廉的費用提供比較優質的醫療服務，努力滿足廣大人民群眾基本醫療服務的需要”的統一目標，同步推進基本醫療保險、醫療機構和藥品生產流通體制改革。近期改革應以建立新型疾病風險機制和醫療衛生服務競爭機制為重點。
基本醫療保險制度要建立新型的疾病風險共擔機制。其特征是基本醫療保險的投保金額比較低，能夠覆蓋城鎮所有用人單位及其職工。根據中國的國情和實力，把醫療保險定位于保障職工的基本醫療是正確的。但是，在界定基本醫療方面，目前存在著一些認識分歧。一種意見主張依據醫療費用的多少來界定，并據此設定了醫療保險統籌基本支付的封頂線，超過封頂的醫療費，社會保險經辦機構拒付。另一種意見主張按照病種而不是醫療費用的多少來界定，認為只要屬于基本醫療保險范圍內的病種，即使醫療費用比較高，社會保險經辦機構也應支付。因為如果根據醫療費用的多少來界定基本醫療，很可能造成保了不需要保的，需要保的卻保不住的局面。
改革開放以來，隨著居民可支配收入的增加，職工為了健康一般都舍得花錢，大多數家庭也有了一定的支付能力。在公費醫療和勞保醫療制度改革過程中，職工最關心的主要是治療象高血壓、心臟病這樣的慢性病以及癌癥等大病所需的醫療費，單位或社會保險機構給報銷多少。而規定超過封頂線（如當地職工年收入的4倍）的部分不予報銷，影響了醫療保險對參保職工的吸引力，增大了醫療保險制度改革的阻力。
在貫徹現行醫療保險制度規定的同時，建議進一步研究按疾病模式確定基本醫療的界定。這樣做的好處，一是可以克服過去，醫療費用全由公家報銷所帶來的種種弊端；二是可以大幅度降低醫療保險的管理成本；三是可以充分發揮基本醫療保險的功能，保障職工的基本醫療需求。也可選個別城市，探索按病種確定支付醫療統籌基金的辦法。
改革放開以來，中國的醫藥衛生事業有較大發展，人均預期壽命延長，健康狀況普遍改善。同時也應看到，醫藥衛生體制方面還存在一些問題，如醫療資源配置不合理、藥品生產流通秩序混亂、一些醫療機構片面追求經濟利益、醫藥費用增長過快。為解決這些問題，在建立城鎮職工基本醫療保險制度的同時，必須進行醫藥衛生體制改革，具體措施包括：
1、引入競爭機制，提高醫療服務質量。要保障群眾對醫療服務的選擇權：職工可以在若干個基本醫療保險定點醫療機構選擇就醫，建立醫療機構之間的競爭機制；職工可以在醫院購藥，也可以持醫生處方在若干個基本醫療保險定點藥店購藥，建立醫院藥房和社會藥店之間的競爭機制。進一點的改革，將在逐步規范財政補助和調整醫療服務價格的基礎上，把醫院的門診藥房改為藥品零售企業，打破過去醫療機構對處方用藥的壟斷。
2、多種形式辦醫，滿足不同層次需求。要按照營利性與非營利性建立新的醫療機構分類管理罐，并制定不同的財稅、價格政策，以滿足不同人群對醫療服務的不同需求。要建立健全社區衛生服務組織、綜合醫院和?？漆t院合理分工的服務體系，形成規范的社區衛生服務組織和綜合醫院、?？漆t院雙向轉診制度，更好地滿足不同疾病對醫療服務的不同需求。
3、實行衛生工作全行業管理，進行醫療資源優化重組。要打破行政隸屬關系和所有制界限，實施區域衛生規劃，加強對衛生資源配置的宏觀管理。用法律、行政、經濟等手段調整和控制包括床位、人員、設備以及醫療機構在內的衛生資源存量和增量，鼓勵各類醫療機構合作、合并，共建醫療服務集團。
4、推進藥品生產流通體制改革，整頓藥品流通秩序。要加大藥品生產結構調整力度，制止低水平重復建設。規范藥品供求雙方的行為，進行藥品集中招標采購試點。同時調整藥品價格政策，降低“虛高”價格。
（七）補充保險應盡快走上發展軌道
近年來，我國在基本保險制度的改革方面有一些突破性進展，相比之下，補充保險層次的發展遠遠滯后。據勞動社會保障部統計，到1998年底，實行企業補充養老保險的職工不到全部職工的5%，積累基金僅64億元。與基本養老保險已經覆蓋近1.3億職工和離退人員，累計滾存近700億元基金相比，可以說，我國的養老保險體系中，至今仍然是國家強制型基本保險在唱獨角戲。補充醫療保險的發展更為緩慢。國務院職工醫療保障制度改革試點意見要求各試點城市明確基本醫療保障的封頂線，超出封頂線以上的醫療費用要通過補充保險來解決?！秶鴦赵宏P于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》明確指出：為了不降低對一些特定行業職工現有的醫療消費水平，在參加基本醫療保險的基礎上，作為過渡措施，允許建立企業補充醫療保險。企業補充醫療保險費在工資總額4%以內的部分，從職工福利費中列支，福利費不足列支的部分，經同級財政部門核準后列入成本。實際上還很少有試點城市在發展補充醫療保險上取得成熟的經驗。從全國看，補充醫療保險尚未起步。
在我國，國家雖早已明確要鼓勵發展補充養老保險，但至今尚未制定相關優惠政策。近期應考慮出臺稅收優惠政策，如果用人單位的供款水平在工資總額5%以內的，允許其在成本中列支；職工的供款水平在本人工資收入5%以內的，可免交個人所得稅。同補充養老保險相比，國家對補充醫療保險的政策支持是明確的，隨著城鎮職工基本醫療保險制度的建立，用人單位及其職工應充分利用優惠政策，積極參加補充醫療保險。
（八）加強社會保障的綜合協調和社會監督
篇7
1994年4月，通貨緊縮沒有任何緩解。零售價格指數環比下降0。7%，消費價格指數環比下降0。8%。1-----4月，零售價格指數共下降2%，折年率為6%，這是有記錄以來4個月積累的空前跌幅。4個月的工業增加值同比增長率為9。1%，但是工業生產絕對水平低于1998年11月的水平。貨幣數量增長率正在下降，這是一個預示短期內緊縮持續或者加劇的信號。商品價格縮水的代表性事件，是長虹再次降價。1996年，長虹彩電降價30%，這次，長虹從降價50----1000元，降幅15%左右；康佳降價100-----1500元，降幅10%左右；創維降價18%。通貨緊縮的第二個表現，是資產縮水。
1．股票市場持續下跌。
自1997年5月最高點以后，中國股票市場就一路下跌。四川長虹的股票價格，竟然從46元下跌到了12元。從1998年12月到1999年春節，討論證券法，和連續不斷的新股發行，都給股市雪上加霜，與直線飚升的美國股市，日趨恢復的香港股市，形成鮮明的對比。1999年5月17日，當兩只新基金跌破發行價以后，政府出面托市，股市過度飚升，但上市公司卻在下滑。
2．豪宅大幅度降價。
海南豪宅降價出售，是第二項資產縮水。全國積壓的8000萬平方米豪宅，已經數年，房地產公司的利益，和各項中間環節的費用，已經打入房產成本，豪宅積壓，資金是壓在銀行，損失早晚由存款人或者納稅人承擔。海南豪宅的成本至少每平方米數千元，此次降價出售，每平方米在1000元左右，降價幅度超過60%，簡直是虧血本大甩賣，這難道不是一次嚴重的資產縮水嗎？
值得注意的是，在不徹底改造房地產供給體制，不清除中間環節的情況下，大量增加住宅建設投資，仍舊可能出現價格過高，居民難以承受的問題。到明年再出現積壓，降價處理，資產縮水將更加嚴重。
3．正在縮水的另一項資產，是人民幣自身。人民幣對內價值是利率，已經連續降低，對外價值是匯率，在資本外流和未來國際收支的壓力下，縮水亦在所難免。
即使按照廣義的通貨緊縮定義，將經濟增長率的下降考慮在內，未來數年經濟增長率的下降亦在所難免。一個重要的信號是，1999年5月份，凈出口將出現負數，國際貿易收支的逆差，進口的上升與國內經濟增長并不同步，絕非好事。一是由于去年打擊走私，將前幾年已經存在的走私進口正式記入進口，擴大了貿易收支逆差，這正是一種縮水效應。二是國內啟動內需所增加的收入，沒有擴大內部需求，反而擴大了外部需求，如大量進口手機，經濟學稱為收入的“漏出效應”。4類國內需求，消費，投資均為疲軟，凈出口由正變為負，正是緊縮效應，只剩下一個政府開支。擴大國債發行的擴張效應被增加稅收的收縮效應所抵消。資本外流使國家外匯儲備不再增加，阻礙了中央銀行基礎貨幣發行渠道；另一條渠道是中央銀行對商業銀行的再貸款，由于多年積累的不良貸款需要清理，自動產生貸款緊縮；最后一條渠道是財政赤字在銀行透支，已經被法律明文禁止。
目前就宏觀經濟政策而言，余地不大。短期可以貶值人民幣并強制結匯，同時促進基礎貨幣發行。中期可采取結構調整政策，包括第一進入WTO，以未來國內市場換取目前外資的大量流入，以緩和國際收支的逆差趨勢；第二，出售國有資產；第三，提高低收入階層的工資。長期則必須進行根本性的體制改革和戰略轉換，我已經提出8條措施，主要包括：采取低成本的反腐敗措施，堅決清除腐??；加強社會主義民主和法制建設，建立信譽記錄；以國債帶動勞動積累，提高農民收入，進行國土整治和農村城市化；繼續以開放促進改革，改變過分的縱向一體化，政府集中權力強化壟斷的傾向，發展社會橫向組織；將部分國有資產存量轉化為社會保障基金，進入股票市場；改變片面追求經濟增長速度和西方高消費的戰略，發展獨立的高科技和國防；采取有力措施降低教育，司法，管理和工程項目的成本，等等。
總之，我們必須從歷史階段的變遷，把中國目前的通貨緊縮看成是戰略轉換的不可避免的“變盤時的滑坡”，抓緊時機解決中國改革的深層次矛盾，為未來中國數十年的經濟持續穩定有效益增長，創造條件。
一．需求主體轉換與利益結構調整
1999年6月份，通貨緊縮已成事實，政府和學術界在認識上有重要的深化，就是各方面才逐步達成了共識，我國需求和供給結構都出現結構性斷層，社會收入分配嚴重不公；越來越多的改革成本要居民承擔，居民預期收入降低而支出增加，影響了消費和投資，不進行利益結構的調整，經濟難以啟動。目前的政策限于以政府財政力量承擔改革成本，在增量上調整社會分配關系。擴大總需求，關鍵是調整需求結構，進行需求主體的轉換。過去20年帶動中國經濟高速增長的，主要是3部分人的需求：
第一，外國人的需求。這是中國的出口。
第二，國內單位購買力。
第三，暴富階層的需求。后兩部分包括相當比例的進口轎車和手機，這是對外國商品的需求；在國內是豪華別墅，高檔消費品，貴族教育，高速公路，都是一些高成本，高附加價值，高價格的東西，這就決定了中國的供給結構，過度追求高利潤，高資本技術密集，依靠進口原材料，高工資，低就業。這樣的由少數單位和富人帶動的需求結構，和為他們服務的供給結構不能帶動大眾消費，社會的需求和供給出現斷層。當少數人的需求飽和以后，那些高成本豪華產品與大眾無緣，相對生產過剩必然出現，而且靠經濟總量的擴張，難以擺脫。所謂啟動內需，就是要讓另外3部分需求成為主體：
一是以政府為主體的社會投資需求，即基礎設施，環境保護，教育科技，社會保障，國土整治，醫療衛生，國防公安，農村城市化等8個方面，應該由政府進行基本投資，提高民間投資的邊際收益率，吸引民間投資進入。投資成功需要政府非常高的威信和組織動員能力，必須以低成本的反腐敗措施，迅速有效地解決腐敗和暴富階層沒有合法性的問題。
二是農民需求，主要是住宅，教育，農用汽車和家用電器。
三是城市居民需求，主要是轎車和住宅。但是城鄉居民的需求似乎難以啟動。大家奇怪，老百姓為什么有錢不愿意花？銀行里不是有60000億居民存款嗎？中國經濟的研究者們長期忽視和忌諱中國的收入分配問題，有人根據公開的統計數字，說中國沒有兩極分化，他們沒有計算隱蔽收入和灰色收入；有人因為缺乏數字就不去研究。在我國經濟高速增長過程中，有少數人以非常不正當的手段實現了暴富，大多數居民手頭仍舊比較緊張，這樣一個基本事實，一直被忽視，或被掩蓋，似乎誰去研究，就沒有“實證性”，就有“否定改革開放”之嫌疑。
許多人估計，目前中國80%的銀行存款，掌握在20％的人手里，其余80％的居民，只掌握大約20％的存款------這個“20：80”格局，是一個兩極分化的格局，足以引起我們警惕。
治病，必須對癥下藥。中國的現代化發展到今天，已經面臨著“20：80”格局，暴富階層的消費已經飽和，由于沒有合法性又不愿在國內投資，出現大批資本外逃。
國家投資很難帶動民間投資，少數人的需求又帶不動社會總需求。居民的即期收入并不太高，預期收入更不樂觀；由于改革方向的偏差，其收益越來越多地被少數人所占有，而成本越來越多地由大多數人承擔，居民預期支出增加超過了預期收入的增加，有限的收入要準備買房，治病，為子女交學費，直接抑制了消費?？繂庸善笔袌?，可以為國有企業籌資，但是對消費刺激不會太大：牛市時大家只要賺了錢，就要再買股票；熊市時股票被“套”，有誰會“割肉消費”？進一步啟動內需的政策，帶有一定的社會收入分配的性質但是限制在增量方面，進行小幅度調整，如提高工資和對低收入階層的補貼；進一步擴大消費信貸，由政府財政承擔下崗工人的社會保障等。但是如果只限于從增量調整，肯定會增加財政赤字，最后轉化成通貨膨脹，使經濟增長難以持續。因此需要從存量上調整社會利益分配格局。其中最重要的一條，就是解決歷史遺留的老職工沒有社會保障的問題。
二．以國有資產存量轉化為社會保障基金
以部分國有資產直接轉化為社會保障基金加入股票市場，是我5年以來多次提出的建議，至今沒有被采納。我的建議是：在我國企業改革中，我們必須對于受到損失的工人，給予適當的補償。除去待業保險以外，最主要的是：要把過去計劃經濟下由國家財政集中起來的，國營企事業單位職工干部多年積累的退休金和醫療費，在建立社會醫療保險的過程中，一次性地予以承認和補償。
篇8
合理確定支付水平，使社會保障水平同經濟發展水平相適應。我國是一個發展中國家，根據我國人口眾多、年齡結構老化、人均國內生產總值較低、未來社會保障負擔沉重的現實情況，再考慮到國家層面上的社會保障資源嚴重不足，經濟不景氣時社會保障支出反而會急劇增長，因此，在擴大社會保障覆蓋范圍的時候，支付起點應相對低一些，社會保障制度的受益者從整體上只能享受低層次的社會保障水平。低保障、廣覆蓋應成為我國社會保障制度的一項長期政策選擇。
針對國民保障需求的多元化，建立多樣化的社會保障模式。我國應在借鑒國外先進經驗的基礎上，注重結合自己的國情與國力，建立中國特色的社會保障模式。我國經濟社會發展的現狀決定了國家建立的基本保障制度只能起到基礎性作用，解決國民在遇到收入風險時的基本生活問題，尚無法滿足人們多元化的需求。這樣，補充保險或政府鼓勵的基本保障以外的其他保障選擇就顯得十分重要。多樣化的社會保障模式由多功能的社會救助體系和包括國家強制的最低水平的社會保險、由繳費決定或自愿購買的補充保險在內的多層次的社會保險體系構成。
篇9
（一）退休養老基金制度
俄政府于1991年12月27日頒布退休養老基金法，建立獨立于國家預算的退休養老基金?；鸬膩碓从蓢?、單位和個人三方分擔，改變了過去主要依靠國家預算撥款的狀況。雇主按工資總額的31.6％繳納費用，農場主按工資總額的20.6％繳納，工人和公司職員按本人工資收入的5％繳納，其他人員按工資收入的1％繳納。并對養老金的計算方式進行改革，延長養老金收入基數的期限，規定按照最后15個工作年的前5個月的平均收入計算養老金，新的養老金由兩部分組成，一部分是固定的，按平均收入或最低生活費標準的一定百分比發放，所有退休人員數額都相等，另一部分是浮動的，與領取者的工齡和收入水平掛鉤。提高了養老金的最低標準，并實行養老金指數化，每3個月按物價上漲情況對養老金進行調整，以抑制由于通貨膨脹而引起的養老金實際水平下降。
除了國家規定的養老保險之外，職工還可以通過社會保險機構購買個人退休養老保險。國家對已退休職工的義務不變。但新的年輕工人將來退休時可從國家管理的養老退休基金獲得50％的養老金，另一半來自新的個人退休金賬戶。每個職工都有一個專門的賬戶，依靠平時積累的資金來保障老年時的生活。每個職工都可以自由選擇退休保障方案，使國家強制的退休保險制度同自由的退休保險制度結合起來。國家對稅收法進行修改，頒布新的稅法，制定有關退休基金會收入來源的條例，并對稅收系統進行重大調整，以加強退休基金會的收入基礎，消除拖欠退休金的現象。
（二）就業保障基金制度
原蘇聯的國家社會保障制度包括了國際勞工組織規定的社會保證內容，但卻惟獨沒有建立失業保障制度。這是因為前蘇聯實行普遍就業的政策，基本上不存在失業的問題，因而社會保障制度中也沒有失業救濟的內容，在向市場經濟轉軌過程中，嚴重的經濟衰退導致大規模的失業，成為影響社會穩定的重要因素，據統計，1991年底，俄羅斯的失業人數為10萬人，到了1997年失業人數已達到640萬人，為了保障失業人員的最低生活水平，俄聯邦政府于1991年頒布《關于居民就業》的法律，并于1992年頒布了有關補充規定，建立國家居民就業基金，負責管理失業救濟金。失業救濟金由雇主按工資基金的2％上繳的費用和中央政府的財政撥款和地方政府的地區培訓的預算撥款組成，基金會獨立于國家預算，作為獨立的經濟實體運轉。中央就業保障基金集中了失業保險稅收的10％，90％屬于地方就業基金。失業補助的對象為16—59歲的男子和16—54歲的女子。要求本人的最后一年至少工作了12周并且登記在案，原雇主在解雇失業者時應給被解雇者發足3個月的工資，3個月后開始發放一年左右的失業補助金。頭3個月的失業補助金為失業前兩個月的平均工資的75％，第4個月為60％，最后5個月為45％。
為了控制失業人數的增加，俄政府規定，如大量解雇人員，必須在解除勞動協議前3個月向國家就業處提出申請，得到批準后方可解雇。對年齡接近退休的人，在政府就業部門的同意后，可提前2年退休。1993年有7.6萬名失業人員提前2年退休。1994年，俄聯邦就業綱要規定，對被迫非全天和非全周工作或不帶薪休假的97萬人實行補償津貼，以防止企業倒閉。政府鼓勵中小企業及私營、個體經濟部門廣泛吸收失業人員，對安置失業人員得力的企業給予優惠貸款等政策性扶持。從國家就業基金中撥款，資助長期失業者、婦女、殘疾人。1995年3月，俄羅斯聯邦就業服務總局《關于向因工作單位臨時停業而被迫下崗的人員發放補助金的條例》。此外，俄政府在就業基金中設立專門的預備基金和補助基金，以鼓勵臨時就業和防止大規模失業。同時對雇主和居民實行自愿的失業保險制度，以解決失業補助經費不足的困難。
（三）醫療保險基金制度
前蘇聯實行的是全民免費醫療制度，醫療費用完全由國家統包，個人不負擔醫療費用，經費由國家預算全額撥付。盡管蘇聯的醫生人數和病床擁有量均占世界首位，但公有制度下醫護人員服務態度差，業務水平低，藥品和醫療器材浪費嚴重。1991年，俄羅斯通過《俄聯邦公民醫療保險法》，1993年4月1日開始正式實行強制醫療保險制度?；鸬膩碓词歉髌笫聵I單位按工資總額的36％上繳的醫療保險金，其中0.2％上繳聯邦基金，3.4％上繳地區基金，被保險者本人繳納工資額的1.8％。對于沒有勞動收入的居民，國家為其辦理醫療保險，保險費從國家預算中支出。殘疾人、退休者創建的企業和組織或殘疾人、退休者人數超過50％的企業和組織可免繳強制醫療保險金。1993年3月，葉利欽總統下令增加政府工作人員衛生保健基金。醫療保健部門實行經濟核算，合理收費，減少免費的治療項目，免費藥品實行限量配給。到1994年，俄羅斯成立了82個地方強制醫療保險基金和900多家分支機構辦理醫療保險。
（四）社會福利和救濟制度
主要包括社會貧困救濟和福利補助。補助的項目有食品補貼、貧困家庭補助、老年人和殘疾人的福利等。社會福利和救濟資金來源于中央和地方政府預算及專項基金，由中央和地方政府管理。俄勞動部于1992年制定了計算最低生活費的方法，根據物價變動等因素逐月公布最低生活費用，并把一個人月最低生活費作為貧困線，把月收入低于貧困線的人算作貧困人口。1997年，俄國家杜馬通過了《關于俄聯邦最低生活費》的法律，規定了計算最低生活費的依據。
為了幫助在經濟改革中受打擊最嚴重的人和參加過衛國戰爭的老戰士，俄羅斯設立了特價商店。以比普通商店低1／5至2／5的價格向衛國戰爭老戰士和赤貧者提供食品，并且對學生及來自多子女和離異或喪偶家庭的兒童也給予資助。1993年12月，葉利欽總統頒布了關于完善國家社會補助金制度的命令，從1994年1月1日起，對每個孩子按月發放統一補助金，以取代以前的社會補助金和補償費。6歲以下兒童的補助金為最低月工資的70％，6—16歲的孩子補助金不超過最低月工資的60％。對下列孩子的補助金數額將再提高50％：單身母親的孩子、父母拒絕交付撫養費的孩子、處于法律中所列舉的無法索取撫養費的孩子、應征入伍的現役軍人的孩子。從1994年1月1日起，規定對下列人員發放的補助金數額為最低月工資數額的100人：因要照顧嬰兒長到1歲半而休假的母親、脫產學習的母親以及服兵役的母親。政府撥款100萬美元，建立助殘基金，幫助殘疾人。
提高對傷殘軍人和犧牲軍人家屬的補助，改善軍人待遇。1995年11月，俄羅斯政府公布了關于《國家和地方社會服務機構向老人和殘疾人提供免費服務的項目清單》。莫斯科市還規定，所有退休者和殘疾人都可免費乘坐市內交通工具；凡榮獲保衛莫斯科獎章的公民和參加過戰爭的婦女，除享受一次性補貼外，支付房租、公用事業費和電話費時還享受50％的優惠；凡獲保衛莫斯科獎章的人和無端受過政治迫害的人可憑醫生處方免費取藥。除此之外，俄羅斯還建有福利院、老人公寓等，收養孤兒、殘疾人和退休者。
二、現實和制度的差異
在過渡時期，俄失業人數（從1991年至1998年）有增無減，失業救濟金的領取人數到1998年已經是1991年的4，7倍，失業者對社保制度造成了巨大的壓力。
在俄羅斯（至2001年），必須靠最低養老金來維持生計的有四百萬人。但盡管如此，那些能勉強按時收到這筆少得可憐的養老金的人卻被認為是幸運者，因為養老金拖欠以及郵政和銀行系統的問題意味著數以百萬計的俄羅斯人連續幾個月都無法從政府領到他們應得的補助。社會保障體系的失靈是俄羅斯進行艱難的經濟轉軌所產生的最明顯也最不幸的結果。這種現象的產生，首先從制度的制訂方面來看，有兩點不足：一是社會保障制度的總體設置問題。由于資金條件的制約和來自世界銀行及國內反對意見的壓力，目前社會保障的改革方案只是一種過渡中的妥協方式，傳統的制度在相當長的一段時間內將與新制度并存；這導致俄羅斯社會保障體制的改革缺乏整體性和全局性，各項社會保障制度的改革是獨立和分散進行的，實行不同的社會保障標準，造成社會保障種類之間預算形成的比例失調，而各種社會保障量化指標也沒有同繳納相應基金的數額掛鉤，造成繳納同樣保費，而有些勞動者的社會保障水平卻有著本質的區別的現象，最終不能對勞動者提供應有的社會保護。二是一些主要社會保障制度本身制訂的不完善。例如：退休養老基金制度的制定中，國家預算撥款的比例過小，而企業上繳基金的比例過大。西方國家退休金占企業撥款的3％—5％，而俄羅斯只占0.01％。西方國家企業上繳保險費一般占工資總額的20％左右，而俄羅斯高達31.6%，這大大影響了企業的積極性，加上通貨膨脹的影響，許多效益不好的企業拒交或拖欠醫療保險基金和退休養老金的款項。還有，國家對目前這一代退休職工的義務不變，新職工將來的養老金一半來自國家管理的基金，其余來自個人退休金賬戶，個人可以自由選擇保障方案，還可以自由選擇個人存款投資于私人養老金汁劃等。而實際的狀況是俄羅斯的企業為其職員提供醫療、住房、娛樂設施和學校。因此，員工不但需要依靠企業保住飯碗，還需要依靠管理者以非常低廉的價格獲得以上服務，至于個人存款投資于私人養老金賬戶的人，數量極少；相關的個人退休養老金方面實際上是毫無保障的。
其次，俄羅斯社會轉型時期產生各種社會保障體系失靈，這問題與過渡中的社會利益格局變動相關。一種制度安排，實際上就是一個利益分配方案。它的穩定存在說明各方的利益之間達成了均衡。在俄羅斯改革前的再分配經濟體制中，形成一種可以稱之為總體性社會的社會結構。在這種總體性的社會結構中，以國家對幾乎全部的重要稀缺資源的壟斷為前提，形成了國家相對于社會的極強的自主性。但是，當制度發生變遷時，即用新的制度安排替代舊的制度安排時，不僅引起資源配置效率的變化，還會導致利益的再分配。從經濟過渡中新的俄羅斯社會結構的變化中，我們可以看出，基本上形成了兩個對立的階層：上層，包括主要大資本家、“寡頭”、代表金融工業集團利益的政治家（占人口總數的6％—7％）下層，包括經濟上不是獨立的貧窮和最貧窮的社會集團（占40％以上）（里馬舍夫斯卡婭，1997）；而位于這兩個對立階層之間的中間階層：一些中小商人和中小企業家（占20％—30％）雖然產生了，但人數不多，經濟和政治上軟弱無力，沒有發揮穩定和凝聚的職能。僅占6％-7％的“上層”卻控制著大量的稀缺資源，在政府公共政策的制定和執行過程中起著重要的作用；而占40％的“下層”由于貧窮或居住地的偏遠、對政治體系的無知、缺乏組織，而無法在政治上共同采取行動，沒有像其他國家的同類群體一樣組成游說集團，對政府根本構不成影響，使俄羅斯的企業乃至政府（主要是地方政府）沒有完整的社會保障觀念，許多贏利的私人企，業和農場主沒有為自己的工作人員扣除一定比例的資金進入養老基金。中央和聯邦主體也沒有劃清在社會保險方面的權限。在一些北方地區，那里臨時工作的勞動者，合同結束后常?；加须[性（潛伏）形式的職業疾病，而地方政府不愿為此負擔財政責任。
激進改革雖然迅速改變了經濟制度，但卻無法立即創造出形成健康化社會結構的物質條件，在經濟衰退的形勢下，少數人不是靠經濟實力而是靠傳統權利獲得了國家財產，資本與權利的迅速結合，集聚于為數不多的“上層”人物手中，這種財產的獲得，腐朽性大于其應有的社會管理功能，法制作為監管的工具卻變得軟弱無力；用權利大量的貸款導致中央政府的經濟資源流失，反過來又削弱了中央政府的管制能力。稅款拖欠是預算約束變軟的最重要的原因，這對于社會中領取保障基金的弱勢群體，產生了不良的后果。社會保障費用的管理存在著嚴重的缺陷，許多地方沒有對養老基金和醫療保險基金的使用進行有效的監督，經常發生挪用現象，把部分基金用來發放工資、購買債券等。
第三，國家自主性的降低是俄羅斯轉軌以來令人矚目的趨勢之一。國家自主性是相對于社會而言，控制社會方面的能力，國家是整個社會不同利益的協調者，在面對社會中的各種利益和不同利益群體的時候，要具有相當的超越性，國家自主性就體現在這種超越性上。國家機構以強制性的權利掌握和支配著社會中的許多資源，是社會政策和公共政策的制定者和執行者。在制定和執行公共政策的時候，要盡可能不受強勢社會集團的影響。而轉軌后的俄羅斯政府被組織強大的產業利益集團、新的“權貴”階層所控制，政府為各利益集團承諾慷慨地提供援助。國家將大部分企業轉給了能以企業普通股帳面價1.7倍的價格購買企業51％股份的管理者和職員。這樣，外來的投資者就不能獲得控股權。政府失去了稅基，但卻繼續對公司和社會資產進行補貼。在1992年，這些補貼高達550億美元，接著，在1993年降到200億美元。然而隨著補貼的下降，稅款拖欠就更加嚴重。
國家稅收征管不力并且對逃稅漏稅的熟視無睹導致了財政危機，而政府為應付財政危機不得不放棄其轉移支付職能。斯蒂格利茲在巴黎（1999年）做的題為“轉軌中失靈的公司治理結構”的演講中指出，不進行社會支付（如養老金）不僅撕毀了暗含的社會契約，而且還摧毀了對經濟發展起關鍵作用的社會資本。這一點在政府明顯地將大量財富轉移到少數人手中的時候尤為嚴重。
改革以來，理順政府與企業的關系一直是俄羅斯經濟改革始終如一的主題，雖然經濟體制改革的基本目標之一就是政府從具體的經濟事務中脫離出來，并賦予企業以經營的自，但實際上政府和官員卻更深入地介入到經濟活動當中；雖然激進改革的基本目標之一是從政府統制的計劃經濟轉向市場經濟，但政府卻不是更加超越于市場之外，而是日益成為市場經濟中的一個積極的行動者和利益主體。于是，在俄羅斯，一些經濟學家稱之為政府行為企業化、市場化的趨勢出現了。所謂俄羅斯與大多數東歐地區政府行為企業化和市場化，指的是這樣一種現象，即在微觀的層面上，政府與經濟活動、特別是與企業活動出現新的結合，政府按照企業性的目標定義自己的目標趨向，安排自己的活動，片面追求經濟效益，忽視政府所承擔的其他功能，出現就業（失業）甚至社會保障失靈問題。
國家或政府之所以能夠在經濟和社會活動中處于比較超越的地位，前提是其所代表的公共利益與市場中行動者的利益并非完全一致。從俄羅斯和東歐的各個國家的情況來看，政府必須與資方的利益保持一定的距離。當政府將自己的角色看作是市場中的贏利者的時候，就必然將沒有直接經濟收益的公共事業看作是一種負擔。政府用企業的那種贏利性目標來定義自己的目標，要考慮的是會不會增加政府的財政收入，甚至會不會增加部門的經濟收益。能夠增加這種收入或收益的，便積極去做，否則便沒有積極性。這是導致經濟轉軌后俄羅斯、獨聯體及東歐各國非贏利性的公共事業全面衰敗的最根本的原因。
主要參考文獻：
朱傳一、沈佩容主編，1991：《蘇聯東歐社會保障制度》，華夏出版社，1991年版。
篇10
一、當前我國社會保障制度所面臨的問題
1 社?；鹬袀€人空帳運轉
自中國養老保險開始由
“現收現付”向“統賬結合”轉軌，為確保基本養老保險基金按時足額發放，造成了個人賬戶的基金被用來彌補社會統籌基金的不足，這樣就導致了個人賬戶的空賬運轉，并且還要支付“空賬戶”的利息，進而導致統籌賬戶基金透支個人賬戶基金。隨著人口老齡化的到來，當城市居民中獨生子女這一代人成為養老保險的主要交納者時，人口結構將會朝著更加不利的方向發展，養老金賬戶將面臨更為嚴重的清償危機。
對此，我們目前改革的主要方向是試圖通過個人賬戶的設立和“做實”，并將做實以后的個人賬戶基金投入資本市場保值、增值來解決將來的問題。
2 地區社會保障水平不平衡
中國經濟發展不平衡，所以社會保障也不平衡。地區間公共服務水平差距盡管有經濟發展水平、土地面積、人口、自然條件等多方面的影響因素，但地區間財政能力的差異卻是最重要的原因。一般來講，地方政府的社會保障財政支出很大程度上取決于地方的經濟發展水平和財政收入，要縮小各地區間的差距，只有加大中央的財政轉移支付。
3 財政支出結構、支出制度不合理
我國財政在社會保障支出的結構上也存在很大的不合理與不平等性，一方面城鎮社會保障支出越來越高，另一方面農村幾乎與社會保障無緣。由于歷史和現實的原因，財政支出中用于農村社會保障事業的只有社會救濟一項，其余的項目幾乎就是空白。
4 財政社會保障支出總量水平較低
我國對社會保障的支出遠不及行政管理費支出，二者之間的絕對差額量呈上升趨勢，如果任其發展下去，帶來的必將是財政支出結構的進一步失衡，社會保障支出必會受到更大損失，這與一個責任型政府、廉潔型政府和服務型政府是不相適應的。
二、完善我國社會保障制度的對策及建議
1 提高社會保障統籌層次，完善財政轉移支付制度
基于政府責任的承擔方面，社會保障基金應提高到全國統籌，原因是在目前達到省級統籌之后，并不能完全解決勞動力在全國范圍內的流動所帶來的保險轉移問題，并且省級統籌必然會導致各地方權力的分割和對于中央財政的依賴。
在完善財政轉移支付制度方面，實質上是通過財力調節的方式理順中央政府和地方政府的財政關系，促進政府間社會保障權責的對等，增加財政困難地區的財政收入，從而增強其支出能力，使各地區社會保障制度提供的基本生活需求保障大致均等。
2 優化財政收支結構，開展多渠道籌集方式
堅持以人為本，優化財政支出結構，不斷提高民生支出比重，著力解決民生問題，堅持財政基金向社會事業傾斜。根據各地區政府間經濟、財力和公共服務水平的不平衡程度，設置橫向均等化轉移支付項目和指標，采取補助與激勵相一致的方式，促進不發達地區經濟發展，使全國不同地區公共服務水平大體均等，逐步實現不同區域間財政經濟的均衡發展。
篇11
收錄日期：2015年11月14日
文化作為一個國家的軟實力，在經濟發展過程中有著不容小覷的影響，其更成為當今社會的一個焦點，是各國都在爭相熱討的話題。我國作為一個文明大國，在中華上下五千年的歷史進程中，形成了豐富多樣的文化形式。各歷史時期的統治者也因深受文化思想的影響，在建立某些制度時打下了傳統文化的烙印。其中，社會保障制度正是在傳統儒家思想的影響下開始略見雛形。但是，現代意義上的社會保障制度時在20世紀80年代左右從西方傳入到中國，我國古代的社會保障制度只是思想意義上的。在本文中，筆者也考慮了古代的社會保障思想與傳統文化的關系。這種考慮，可以從文化的視角完整分析社會保障思想和傳統文化之間的關系。
目前，國內學者對社會保障與傳統文化在理論上的研究并不多，主要集中在以下方面：一方面是從經濟角度或者實用角度分析社會保障制度因傳統文化引起的在現實生活中出現的某方面不完善的問題，如鄭秉文（2009）等學者在《中國與拉美社會保障比較：傳統文化與制度安排――提高覆蓋率的角度》中除了作比較，更是在比較的基礎上從文化角度分析覆蓋率問題;另一方面是在從理論角度分析二者關系，并沒有明確表示傳統文化下社會保障的發展趨勢，如車程（2013）在《我國社會保障制度的建立、運行與傳統文化的關系》一文中分析了社會保障在傳統文化蘊涵中的發展以及存在問題;王文茹（2015）在《淺析我國傳統文化對社會保障發展的影響》一文中更多的分析各類傳統文化（儒家、佛家、道教等）對社會保障產生與運行的影響。由于近幾年弘揚傳統文化的興起，傳統文化與社會保障之間的關系也引起了學術界的思考與探討，尤其是一部分學生也開始關注，并以此為方向完成學術論文，他們從分類角度單獨分析某種傳統文化對社會保障的影響或是從傳統文化對社會保障中某種社會保險的作用，這一類主要以學生論文居多，如劉麗（2009）在《儒家社會保障倫理思想探究》一文中梳理了社會保障倫理的思想史。以上學者主要是多種傳統文化去分析，本文則是從儒家文化角度，歷史縱向發展分析傳統儒家文化與社會保障的關系，并分析在傳統儒家文化的影響下，社會保障的發展趨勢，具有一定的獨特性。
為了更好地了解社會保障思想與傳統儒家文化思想之間的關系，我們有必要讓讀者清楚本文的社會保障制度與傳統儒家文化的概念。本文的社會保障制度既包括現代意義上的社會保障制度，即中國人民大學教授鄭功成先生所講的“是國家或社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱，包括法定的社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫系統和非法定的各種補充保障措施。它遵循公平、正義、共享原則，通過對社會財富分配的國家干預，實現保障民生與改善民生的發展目標”，也包括具有現代社會保障制度特征的社會保障思想――社會救助思想、軍人優待思想等類似思想;傳統儒家文化則是指早期的一些儒家文化，主要以孔孟為代表人，具有中國本土特征的文化系統。
一、傳統儒家文化與社會保障思想形成與發展淵源
社會保障思想的形成在我國最初可以追溯到春秋時期的奴隸社會，在這個階段影響最大的是以孔子和孟子為代表的儒家思想。當時的儒家文化主要提倡“孝道”、“民本”、“仁政”等思想，這些思想形成了最初的社會保障思想雛形?！靶⒌馈碧岢總€社會成員都應該尊老、愛老，讓每個老年人安享晚年，強調的是個人責任與社會責任;“仁政”強調的是政府的責任，統治者應該對其統治的社會成員施予仁政，用“仁愛”思想處以政事;“民本”則是在一個宏觀指導思想的基礎下進行“孝道”、“仁政”，強調的是一切以百姓利益為重的社會文化思想。除了儒家思想的主導地位外，道家、佛教等也起到了輔助作用。如道家的“無為而治”強調的是政府的責任。中國化的佛教思想構成我國文化的重要一部分。信奉佛教的人要有同情之心、憐憫之情、慈悲情懷，使得信教之人具有利他思想。佛家文化講究“普度眾生”、“慈悲文化”，這可延生擴展為政府應平等對待社會成員，講究的是平等性，在精神上樹立一種為他人著想的思想，對古代的慈善事業非常有幫助。正是在這種傳統文化的影響下，社會保障思想也出現了獨特性，從無到有，從簡到繁;從最初毫無規章制度及毫無尊嚴的“施粥形式”，到后來初具國家意識的“開倉濟民”，這些全部屬于現代意義上社會救助思想和慈善思想，是社會保障思想的最初形式。
歷史的發展并沒有抹滅社會保障思想的發展，社會保障思想也逐漸成熟發展起來。從古展到建國以來，我們的社會保障思想并沒有太大變化，這和中國人根深蒂固的傳統儒家文化影響有關。20世紀80年代，現代意義上的社會保障制度引入到中國，中國開始結合國際經驗重新整理我國的社會保障制度。這一時期綜合形成的社會保障制度借鑒了國際經驗，但更多的是與中國國情相融合。也可以講，此時的社會保障制度吸收更多的是與時俱進的思想，但占主流的仍然是我國的傳統儒家文化思想。
由此可見，無論是在最初萌芽階段，還是建立以及完善階段，我國傳統儒家文化思想對社會保障制度思想都具有一種推動作用，促使其建立并不斷完善，傳統儒家文化思想體系中都有社會保障形成的影子。
二、社會保障制度發展影響下的傳統儒家文化
社會保障制度與傳統儒家文化二者是一種相互作用的關系，除了傳統儒家文化在社會保障思想建立發展過程中的推動作用外，社會保障制度的發展也對傳統儒家文化有所影響。古代的儒家文化占據社會文化思想的主流，任何形式的制度都無法撼動其主導地位，而且更是由于傳統儒家文化根深蒂固，深入人心，所以早期的社會保障制度對傳統儒家文化的作用不明顯，更多的只是一種鞏固和加強作用，也可以簡單理解為早期的社會保障思想只是傳統儒家文化發展過程的副產品，對傳統儒家文化并沒有什么影響。
社會保障制度在現階段的發展對傳統儒家文化的影響是最強烈的，這種影響可以分為兩種：積極的推動作用和消極的抑制作用，這兩種作用也主要從社會保障制度的具體內容中體現，具體表現如下：
1、家庭養老功能的弱化削弱了傳統儒家文化的“孝道”思想。我國自古以來形成的養老模式是以家庭養老模式占主導，體現的是“大家族”似的宗法保障模式。隨著社會多元化的發展以及國際潮流的引入，發展形成了居家養老、社會養老、機構養老等多種形式的養老模式，家庭養老模式的功能不斷弱化，這種弱化的后果則是削弱了我國傳統儒家文化思想中的“孝道主義”。在現階段，網絡上以及報道中不乏看到許多家庭子女虐待老人、苛待老人的現象，甚至出現因贍養父母問題進而引發的“打官司”現象，這種現象并非只在城鎮中發生，就連受外來文化影響力較弱的農村也有所發生。這些現象的出現從側面反映出我國社會保障形式發生變化，但從文化角度則可以看作是傳統文化的弱化，尤其是儒家文化在社會成員思想中的作用遠不如從前，“傳統家族”、“宗法文化”的弱化，是現代社會保障制度發展引起的一系列后果，這種后果進一步削弱了家庭養老的功能，進一步推動及催發政府及社會在社會保障制度中應該發揮作用。
2、社會福利思想強化了傳統儒家文化中的“民本”思想。最初形成的社會保障思想中并不包含社會福利思想，社會福利思想是在20世紀80年代社會保障制度傳入中國后不斷發展起來的。社會福利是國家向全體社會成員提供旨在提高生活質量的一種保障制度，這種制度從無到有的出現表明政府在社會發展過程中更加以民為本，以社會成員的利益為基礎出發點。從簡單的教育福利到復雜的醫療福利，從兒童福利到老年人福利，這些方方面面的完善更能證明政府清晰認識到自己的責任，也在努力承擔起自己的責任。這些做法向著“仁政”方向進一步靠攏，并不斷完善“民本”思想。
3、社會保障制度的不斷完善改變著傳統文化中的“德治先行”思想。我國在古代就講究“德治”，并沒有像西方那樣形成法律先行的思想。無論是在古代還是在現代，我國制定政策更多時候并沒有做到法律先行。在吸收西方經驗以及社會發展需要的過程中，國家開始注意到法律先行的重要性。尤其是現代社會保障制度的改革，把法律的建立提到了重要日程上。在我國這個充斥著多元文化的社會中，現階段法律應該發揮更為重要的作用，推動法律先行的思想也是有利于社會保障制度進一步完善和發展的。
三、傳統儒家文化影響下社會保障制度的發展方向
鄭功成指出：“通過對中國社會保障制度50多年發展歷程的簡要考察，可以發現，前30多年是典型的國家-單位保障制，近20年則是逐漸在向國家-社會保障制演變，目前正處于國家-社會保障制的建設與完善階段?！边@種完善階段也是在傳統文化的影響下不斷發展。目前乃至將來，我國面臨著嚴峻的社會保障形勢：人口老齡化加速，社會保障的可持續發展問題凸顯;城鄉之間差別性取消，社會保障制度的流動性問題亟待解決;社會成員權利意識的增強，社會保障的公平性需更加普遍完善。
人口老齡化的加速發展，是我國社會保障制度面臨的重要難題。人口老齡化意味著我國社會保障制度在當前乃至將來面臨著空前的養老壓力。這種養老壓力對當前的養老模式提出了更高的要求。老年人口的增多，使得養老更為困難，單純的靠“4-2-1”式的家庭養老似乎難以解決這個重任。所以，國家也在不斷發展其他形式的養老模式，形成了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的養老服務體系建設。嚴格意義上的家庭養老與居家養老并不同，但是從目前發展趨勢看，傳統文化中的“孝道”思想影響下的家庭養老方式并不會完全消失，只是在不同社會發展階段有不同程度的削弱。
社會成員權利意識的增強強調的是社會保障制度在今后的發展中更注重公平性。權利意識的增強是一種主觀形態上的發展，這種主觀意識的增強相對應的是客觀存在的強化，客觀存在則是政府責任的存在。社會成員權利意識增強強調的是社會保障公平性，強化客觀存在則是政府認識自身責任，并不斷完善，這種責任是在國家成立初期就存在的，是一種無法磨滅的自然責任。權利意識和國家責任的相互作用在今后的社會發展中會推動社會保障制度的公平性進一步發展，這也在一定程度上體現著傳統文化中“眾生平等”原則。
城鎮化的加快，對社會保障制度的流動性提出了更高的要求。目前，我國部分地區已經實現省內流動，今后要做的是全部實現省內流動和省際之間的流動?，F在，社會發展迅速，人口流動性加強，社會保障制度自然也要跟上時代步伐，滿足社會大眾需求。其實，這與文化之間的融合相通。每個地方社會保障的具體實施措施有所不同，在相互整合的過程中需要參考多方面因素，即調整過后的社會保障方式也可以具有某種適合當地需求的特征，并不全部是相同的。在大趨勢下，求得生存和發展，與時俱進。
四、社會保障制度的缺陷及改進措施
當然，在目前階段，我國的社會保障制度需要進一步完善，在執行過程中也會出現一些不好的地方：總體經濟水平低、制度不完善、法律依據不夠等，這些與我國的傳統文化有關。自古以來的小農經濟和自然經濟使我國經濟發展受到一定阻礙，再加上人口基數大，增長速度快，社會保障的經濟發展自然受到限制;“德治先行”在一定程度上影響了我國的法律發展。而且，我國在處理社會保障產生問題的解決辦法多是從政策法規入手，很少關注文化層面。規章制度是必要的，但是要根除問題，還是要從思想源頭抓起，這樣才能治標治本。
首先，我國需要做的就是“法先行”。任何規章制度做到有法可依，這樣才能使制度實行長久，執行順利，減少或規避漏洞，更加完善。社會保障制度也是如此，我國社會社會保障制度建立的比較晚，更是受到西方社會保障制度的影響，在完善過程中結合了我國國情。但是，其在完善過程中應該做到法律先行，做到法律保障。
其次，注重文化思想的影響。目前，我國社會保障的某些形式開始弱化，隨著現代社會的發展，人們更加關注平等思想，既看到社會保障過程中個人的責任，也意識到國家不可推卸的職責。我國需要擺正態度，正視自身職責，并利用有效的文化思想影響社會成員，使得社會成員在社會保障發展過程中樹立正確的思想觀，減少社會上出現的“不文明”養老現象，同時也為其他的社會保障經濟效果奠定思想基礎，從思想上達到統一。
我國傳統文化源遠流長，它不僅影響著歷代統治者的統治和管理，也指引著我國社會保障制度的發展方向。無論是“孝道”、“仁愛”，還是“民本”思想，都在社會保障中得以彰顯。傳統儒家文化影響著社會保障思想的發展，社會保障制度的發展也在一定程度上推動傳統儒家文化的進一步發展，二者在一種相關的關系下得以發展。我們在解決社會保障問題時，應該吸收傳統儒家文化的精華，并結合我國具體國情，堅持以人為本，完善社會保障制度。
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篇12
1.中國社會保障體系的建設。在改革傳統社會保障制度的背景下，如何看待社會保障制度？中國需不需要建設一個統一的社會保障體系？如何建立一個統一的社會保障體系？理論學術界對這些基本問題的看法客觀上存在著分歧。不過，絕大多數學者對社會保障制度持肯定態度，認為社會保障制度不僅是必要的制度安排，而且是利國利民的十分重要的制度安排。長期從事中國社會保障問題研究的宋曉梧、馮蘭瑞、鄭功成、何平、胡鞍鋼等多數專家、學者均主張中國應當建立統一的社會保障體系，將中國新型社會保障體系發展成為一個多層次的體系亦已成為學術界與政策層面絕大多數人的共識；但也有陳平等人對社會保障制度基本上持否定態度，認為“建立統一的社會保障體系是短視國策”。
在贊成建設全國統一的社會保障體系前提下，不同學者的具體看法亦不盡一致。劉福垣主張大一統論，即以國家財政為基礎，提出應盡快統一全國社會保障體系，并將農民納入這一體系之中，宋曉梧是城鄉有別論，他將建立城鄉有別的社會保障體系列為中國社會保障改革的中長期目標；馮蘭瑞主張盡快通過實現省級統籌來過渡到全國統一；何平堅持長期持續發展論，認為實現這一目標“需要一個艱苦的長期過程，這個過程大約需要30-50年”鄭功成則是漸進統一論，他認為需要在化解養老保險歷史債務、降低社會保險繳費率、強化國家財政與勞動者個人的責任并縮小地區發展不平衡的差距的條件下，積極穩妥地推進全國統一的社會保障體系建設。
與此同時，在探討社會保障體系問題時，必然涉及到對社會保障制度如何界定的問題。國內學術界主要有三種觀點：一是大社會保障論，認為社會保障制度包括社會救助、社會保險與社會福利等各種保障國民生活系統的總稱，這一界定最早是由民政部在20世紀80年代中期確立的，以后成為官方的正式界定，并為理論學術界絕大多數人所認同；一是大社會福利論，認為社會福利制度不僅不應當納入中國社會保障體系，而且社會福利制度應當包括社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務體系，這一觀點主要是竇玉沛、尚曉援等的新主張；鄭功成在贊同大社會保障制度論的同時，則提出應當分理論與制度層面來展開討論，即在理論上探討社會保障與社會福利的差別具有必要性，但在制度層面上尊重已經約定俗成的界定并無問題。上述討論并非純學術探討，而是隱含著重新界定中國社會保障與社會福利政策體系及框架之爭。
2.中國社會保障改革優先考慮的領域。中國的社會保障制度改革是全方位改革，但受各種因素的限制，客觀上不可能全方位推進，因此，優先考慮哪些制度變革是改革進程中必須抉擇的問題，理論學術界已有的成果表明在這一方面存在著明顯的分歧。
由于城鎮改革尤其是國有企業改革是整個改革事業的重心所在，與之相關的社會保險制度改革亦成為最引人關注的問題，它反映在理論學術界就是絕大多數論著均著眼于社會保險制度尤其是其中的養老保險制度，在中國人民大學勞動人事學院承辦的書報資料復印雜志《社會保障制度》的備選文章中，研究社會保險改革的論文約占總數的60%以上。在眾多研究者的論著中，社會保險事實上成為中國社會保障制度改革必須優先考慮的問題。這種傾向與國家近十多年來對社會保險改革的特別重視及社會保險改革在整個社會保障制度改革中的特殊地位基本一致。
在大多數學者主張優先考慮社會保險改革時，也有部分學者對此并不完全贊同。景天魁、楊團等人在其有關著作及論文中提出基礎整合的社會保障模式，就強調以最低生活保障、社區保障為重點而不是以社會保險為重心來構建中國社會保障制度；唐鈞亦特別強調社會救助是中國社會保障制度建設的重中之重。
鄭功成則從全球范圍出發，將社會保障發展進程劃分為以社會救助為核心的社會救助型社會保障階段、以社會保險為主體的社會保險型社會保障階段和以社會福利為重點的社會福利型社會保障階段，他認為中國正處于一個特殊時期，它既需要著重考慮社會保險制度改革，又必須以改造和完善社會救助制度為基礎，同時還面臨著如何滿足社會成員日益增長的社會福利需求問題，從而主張整體協調發展。
3.政府在新型社會保障制度中的責任。有的論者將其提高到憲法所確定的權益保障層面強調政府責任，有的論者則強調個人及家庭應當承擔起自己的責任，主流的觀點則是建立社會保障責任共擔機制，即政府、企業、個人乃至社會均應當分擔相應的責任。例如，劉福垣就認為社會保障是國家責任，它應當通過稅收來解決全體國民的社會保障問題；何平則認為社會保障不能搞成一個純粹的國家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺的角色，一部分入主張政府財政只承擔社會保障基金收不抵支時的兜底責任。鄭功成認為無論社會保障制度如何改革，政府均肩負著主導社會保障制度的責任。
4.中國社會保障制度改革中的若干具體問題。中國新型的養老保險制度采取的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式。對此，多數學者認為有創新意義，較單純的現收現付式或單純的個人賬戶式制度更能夠適應發展需要。但也有人認為個人賬戶并不適合，如劉福垣基于社會保障是公共物品的原理而反對建立個人賬戶，莫泰基基于經濟、社會乃至個人的客觀風險也反對采取個人賬戶制；在國際上，國際勞工組織也是反對個人賬戶模式的，而世界銀行、國際貨幣基金組織等經濟組織卻推崇個人賬戶制，這些組織的專家還向中國政府提供專門的政策研究報告。在承認統賬結合模式的專家中，有的人肯定社會統籌與個人賬戶緊密結合在一體，有的主張實行板塊狀結構（即分開管理），有的主張將這一統賬結合模式改成兩個獨立的支柱。在統賬結合的比例上，亦存在著統賬均等、大統籌小賬戶、小統籌大賬戶之爭；在個人賬戶的繳費責任方面，有人主張雇主分擔，有人主張個人承擔全部責任。還有人從長遠目標出發，提出將其改造成普惠式的國民養老金和差別性的職業養老金結構。
在籌資手段方面，單一渠道的資金來源已經被摒棄，主張多元化籌資方略已經成為絕大多數學者的共識。但在社會保險籌資方式上，卻存在著費稅之爭。除劉福垣是將社會保障看成是國家或政府的完全責任而自然完全需要依靠稅收外，包括吳樹青等許多學者均主張盡快開征社會保險稅以替代現在的社會保險征費制，唐鈞、楊良初等人甚至對如何開征社會保險稅進行了政策設計；鄭功成則通過對中國現行社會保險統賬結合模式的考察，明確主張社會保險費改稅緩行，并將這一主張提交給決策層；后來鄧子基、厲以寧等從我國財政稅收體制的角度亦認為中國目前不具備開征社會保險稅的條件。
在農民工社會保障方面，鑒于農民工作為中國工業化、城市化進程與傳統戶籍制度沖突中出現的—個特殊群體規模龐大，在農民工的社會保障問題上，越來越多的學者主張應當給農民工以社會保障，北京等地甚至制定了專門的農民工養老保險政策；也有一批專家認為農民工因為有土地保障，加之政府承受能力不強而主張不必考慮農民工的社會保障問題，上述兩種觀點均較流行；第三種思路則是主張分類分層保障農民工的社會保障權益，在肯定農民工需要社會保障的條件下，認為應當優先考慮農民工的工傷保障、特困援助等，養老保險則在其后且應分類展開。
在農村社會保障制度建設方面，多數專家主張農村居民應當享有社會保障，但也有人認為農民有土地保障和傳統的家庭保障，現階段可以不考慮。在主張建立農村社會保障制度方面，不同的學者亦存在著觀點分歧，宋曉梧持城鄉有別論，王延中主張分區域推進，鄭功成仍然持分類分層推進的觀點，認為應當承認農村人口不斷分化的現實并采取有區別的社會保障政策。
二、對中國社會保障改革研究的綜合評論
1.價值評判?；谏鐣Ｕ鲜且越洕侄谓鉀Q社會問題進而達到特定政治目標的制度安排，制度變革的實質是利益格局的重大調整，研究并解決這一問題顯然不是單一學科能夠完成的。因此，近十多年來尤其是近幾年來，經濟學、社會學、政治學、法學、管理學、精算學等學科的專家均有一些人從不同的角度來研究中國社會保障制度改革問題，專門的社會保障學者也需要運用經濟學、社會學等多學科的知識與方法，多學科合作與跨學科研究已經成為中國社會保障改革這一領域的重要取向，它從一個側面表明了當前社會科學學科尤其是處于應用層次的學科發展的新趨勢。
從中外社會保障制度的發展歷史來看，社會保障要受經濟、政治、社會乃至歷史文化等多種國情因素的深刻影響，研究中國的社會保障問題必須與中國的具體國情緊密結合。在西方國家社會保障制度早已成熟但又面臨著一些問題的條件下，中國作為一個發展中國家、一個正處于經濟社會轉型時期的國家和一個對社會保障制度進行全面變革的國家，有著非常獨特的研究價值，這種價值揭示出立足中國國情來研究并解決中國的社會保障改革問題，將為各國改革、完善自己的社會保障制度提供新的啟示和經驗，從而可以對國際社會保障理論的發展做出應有的貢獻，這正是中外學者普遍關注中國社會保障改革問題的根本原因所在。
推動中國社會保障制度改革和這一制度健康發展是中國社會保障改革研究的基本目標。在近幾年的社會保障改革歷程中，可以發現學術界的研究及其成果對這一改革實踐的影響。如1998年以來，國家的重大社會保障改革方案或政策出臺，大多數均有相關的研究成果作為決策依據，決策層對國內外學術界意見的重視，揭示了中國社會保障改革研究日益理性化和極高的應用價值。
中國社會保障改革研究的貢獻，還表現在對社會保障學科發展的推動方面。盡管社會保障作為一門學科還缺乏必要的、穩定的內核，但確實已經成為一個專門的學術領域。
對中國社會保障改革的研究，因其具體內容（包括國民的養老、疾病醫療、失業、工傷、貧困及各項福利措施等等）均涉及到國民的現實生活，必然促使著學者與學術走出象牙塔，進而推動著理論學術研究更加貼近現實和更富人性與人文關懷精神。
2.值得注意的一些傾向。第一，創新不夠，學風堪憂。盡管研究中國社會保障問題的書籍與文章日益豐富甚至有一片繁榮的景象，但真正具有創新價值的論著并不多見，部分人過于急功近利，在創新不夠的同時存在著較為嚴重的學風問題。
第二，不做深入調查，照搬國外學說。從已有的文獻來看，可以發現相當多的研究缺乏深入的社會調查，一部分研究成果脫離中國的現實國情，或者過分迷信某些國際組織與國外學說，甚至將社會保障政策視同為經濟政策，以至于給社會保障改革的深化帶來負面影響。
第三，對深層次理論問題關注不夠。相當多的研究成果缺乏對中國經濟改革與社會發展宏觀背景及現階段各相關因素的了解與分析，對現代社會保障制度建制理念的發展和特有的人文關懷精神視而不見，對經濟領域中的效率優先與社會保障制度中的公平優先認識不清，只是針對中國社會保障改革中的局部問題開出“頭痛醫頭”的藥方，這一傾向直接損害了中國社會保障改革研究的理論價值與應用價值。
第四，研究中的失衡性。中國社會保障改革研究主要集中在體系構建和養老保險制度改革方面，對同樣重要的社會救助制度改革（如對規模龐大的貧困人口的救助）與社會福利制度改革的研究卻較少；對經濟保障研究多，對服務保障與情感保障研究少；對城市保障問題研究多，而對農村社會保障問題研究少；對國有企業職工的社會保障研究多，對非國有單位職工的社會保障問題研究少，對改革中出現的農民工或流動人口群體的社會保障更少；對正規就業者的社會保障研究多，對非正規就業者的社會保障問題研究少；對政府責任的控制研究多，對合理的責任分擔機制研究少；對中央政府的責任問題多，對地方政府的社會保障責任以及中央與地方責任劃分研究少；等等。
3.可以預見的走勢。首先，多學科交叉研究中國社會保障研究將趨向深化。多學科交叉融合將既是中國社會保障改革研究的內在需要，也將推動著中國社會保障改革研究逐漸走向成熟。當然，在肯定多學科交叉融合的同時，各學科關注的重點肯定存在著差異，這種格局表明社會保障政策選擇過程中對改革研究成果的取舍是否合理，將取決于決策者的政治智慧與魄力。
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首先，社會保障的公共物品屬性決定了政府介入社會保障的必要性。社會保障作為一種特殊的物品，同時具有私人物品屬性和公共物品屬性，其中公共物品的屬性特征更為強烈。正因為社會保障具有如此強烈的外部性，由國家之外的其他社會組織或私營企業來承擔這項社會職能都是不現實的，既非其所愿，亦非其所能。
其次，社會保障的社會性要求政府介入。社會保障是社會化大生產的產物，具有顯著的社會性特征，要求必須有一個統一的管理體制，統一的資金收取與支付的標準，按照相關法律制度來運行，而只有政府通過其政府權威與強制性手段才能滿足社會保障社會性的要求。
第三，政府的介入是社會保障領域市場失靈的結果。社會保障所具有的一定的公共物品屬性與市場缺陷的存在是導致社會保障中市場失靈的主要原因，這也是政府介入社會保障領域的基本理由。社會保障領域中的市場失靈的本質原因是由于社會保障的公共物品性，對公平的追求與以竟爭和優勝劣汰為核心的市場經濟機制不相容。
第四，政府權威及其強制力使其在社會保障領域具有一定的成本收益優勢。社會保障是一項復雜的系統工程，單純依靠市場機制來實施社會保障，必然會產生巨大的交易成本。而通過政府的強制力對社會保障資金的征收、管理、運營、支付各方面通過法律法規形式進行強制性的規定，就能減少過高的成本，獲得較高的經濟效率。同時，國家財政具有較好的風險防御能力，能更好的克服財務上的困難。
第五，政府的財政支持是社會保障制度持續發展的保證。社會保障是長期性的社會工程，涉及幾代人的資金管理與保值增值問題。政府之外的其他社會組織很難有能力在如此長的時段內抵御住社會系統風險和市場風險，投保人也難以相信其給予的長期承諾。因此，只有依靠政府財政支持，才能保證社會保障制度的長期持續性的運行。
第六，社會保障是現代政府職能的重要內容，在現代社會中政府職能的充分實現不可缺少社會保障內容。社會保障是政府社會職能的重要內容，是政府干預社會經濟生活的有效手段之一，也是政府經濟職能的一項重要表現。
綜上所述，社會保障制度的可持續發展需要政府的千預，而政府要充分實現其自身職能也必須要介入社會保障，兩方面的因素共同決定了政府在社會保障制度中的主導性作用。
二 社會保障對政府職能的要求
雖然各國政府在社會保障中發揮的作用各異，但在承擔社會保障制度設計、法律制定、監督管理、財政支持與推動制度變革等基本職能方面還是一致的，只是由于介入程度的不同，在政府職能的實現方式上存在著一定的區別?？傮w而言，政府在社會保障制度中承擔的基本職能包括如下幾項:
首先，政府是社會保障制度的設計者與建立者。在現代社會，社會保障是一項涉及久遠、關乎民生的重要社會經濟制度，絕非個人、群體所能負擔和承受的，只有對社會公共事務承擔管理職能的政府才能成為這一制度設計的主體，才能在如此復雜的環境下達成各方面的均衡與妥協，并通過政府權威與強制性來建立社會保障制度。
其次，政府是社會保障法律體系的建立者。無論是被視為近代社會保障先驅的德國社會保障制度，還是被視為現代社會保障典范的美國社會保障制度，無不都是立法先行，借助法律手段來實現的。在現代國家，立法資源是由政府統一掌握的，只有政府部門通過一定的立法程序，才能制定出正式的法律。
再次，財政支持與“最終付款人”。社會保障制度是一項重要的社會經濟制度，涉及到大量的資金流轉，這種資金流轉具體表現為社會保障基金的籌集、運營和發放。政府對社會保障的財政支持與財政兜底責任是社會保障財務穩定的重要保證。
第四，政府承擔著社會保障的管理與監督職能。社會保障管理，是指通過一定的機構與程序，采取一定的方式、方法和手段，對各種社會保障事務進行計劃、組織、協調、控制及監督的過程，具體包括社會保障行政管理、社會保障業務管理和社會保障基金管理等。
最后，政府還是社會保障制度創新的主導者與實施者。社會保障制度作為協調社會經濟關系的一種制度安排，隨著社會經濟環境的變化也需要不斷改善以與之相適應，從而就會發生社會保障制度的制度創新與變革。在社會保障制度變遷中，政府主導的色彩會更為強烈。
因此，在社會保障制度變革時期，政府是制度創新的主導者，在設計新的社會保障制度、推進社會保障制度轉換和承擔轉制成本等方面都需要政府發揮主導性作用。
三 我國政府行使社會保障中職能的缺陷
到了80年代，隨著改革開放政策的執行，我國開始了以城市為中心的經濟體制改革，舊的社會保障制度越來越難以適應新體制的要求，存在的問題逐漸暴露出來。主要問題有下列幾個方面：
第一，覆蓋范圍過于狹窄。我國傳統的社會保障制度只涵蓋了行政事業單位、國有企業和部分集體企業職工，而城鎮部分集體企業職工、個體經營者、私營企業和外資企業中的中方職工以及占人口大多數的農民沒有得到社會保障。
第二，專業化管理和服務程度偏低，企業負擔過重。一方面增加了企業的生產成本，影響了企業的競爭力，另一方面也使得一部分職工因企業的破產倒閉而無法享受原本應享受的法定社會保險待遇，從而增加了社會的不穩定因素。
第三，社會保險費用來源單一。自改革開放以來，我國的社會分配制度已經發生了很大的變化，國家對工資制度進行了全面的改革，職工工資水平有了很大的提高，完全有能力為自己繳納社會保險費用。繼續沿用傳統的保障繳費方式，既不能體現社會保障權利與義務相對等的原則，又加重了國家和企業的負擔。
第四，管理體制混亂，缺乏有效監督。長期以來，我國沒有形成統一完整的社會保障體系，社會保障管理體制混亂。造成各部門之間相互推諉的現象，混亂的管理體制，使社會保險基金難以統籌使用，造成社會保險失靈。我國社會保險方面的法律、法規不健全，國家監督不力，造成社會保障基金被挪用甚至貪污、浪費的現象時有發生。
總體來看，社會保障制度在由舊的制度安排向新的制度安排轉換的過程中，我國社會保障中政府責任“越位”、“不到位”和“缺位”并存，它的總體效率還比較低，還不能真正適應社會主義市場經濟體制建設的需要。
四 我國政府在社會保障中的職能定位
政府在社會保障中應承擔的一般責任是什么？在我國社會特殊的轉型時期，在社會保障制度完善和改革的過程中，政府應該如何履行自身責任、實現社會保障制度的整合與重構？現對我國政府在社會保障制度中的職能定位提出一些原則性的政策建議。
一，應當堅持和增強我國政府在社會保障制度中的主導性地位。我國的社會保障模式的選擇在今后相當長的一段時期內都應以政府主導型為宜。從歷史文化傳統來看，我國長期實行的是中央集權的政府管理體制，政府具有較高的權威力，社會成員對政府的認同度也較高，由政府來推行和發展社會保障阻力較少，效率較高;從現實國情來看，我國政府規模比較龐大，由政府來負責社會保障制度具體實施，成本也較低;尤其是我國目前處于經濟體制與社會保障制度的雙重轉型時期，政府在社會保障中的主導性作用和所需承擔的職能不僅不能削弱，反而需要增強。
二，我國政府在社會保障中的職能定位必須與我國的經濟發展狀況相適應。一方面我國整體經濟發展還處在較低的水平、國民收入與對社會保障的需求也較低這個基本國情的墓礎上，社會保障也應該保持低水平；另一方面，我國經濟發展還具有地區發展不平衡、城鄉發展不平衡的特點，這就要求政府在對社會保障制度進行集中管理和統一協調的同時還要尊重這種經濟發展差異性，根據不同的保障需求采取不同的政府干預形式、承擔不同的職能。
三，我國政府應該加快建設一個比較全面的社會保障法律體系的步伐。從我國社會保障發展的實踐來看，立法滯后是制約其發展的重要因素。我國的社會保障目前仍為政策主導型，這與社會保障作為一項基本社會制度的地位極不相符。條例、政策和規定沒有法律的強制力和約束力，使社會保障的相關規定難以落到實處，對于違規者無法可依，難究其責；政策、條例執行起來有較大的靈活性和回旋余地，阻礙了社會保障制度化、規范化進程；缺乏社會保障相關法律，人們對未來生活預期悲觀；從社會保障法律文本的歷史淵源來看，其闡釋和規定已不能適應和涵蓋社會發展的要求。
四，我國政府在轉型期應承擔更多的社會保障職能。目前我國正處于經濟體制改革與社會保障制度改革的雙重轉型期，需要政府加大對社會保障的干預力度，以保證社會秩序穩定，化解改革阻力，保證體制改革與社會保障制度改革的順利進行。我國政府在社會保障制度改革中應該承擔的職能主要包括推進制度創新、承擔改革成本和采取臨時性的非制度保障措施三方面內容。這都需要政府在盡快健全社會保障體系的同時，采取適當的臨時的非制度性的社會保障措施加以彌補，盡可能的減少體制轉型所帶來的新的社會問題。
五，加大資金投入力度，承擔財政出資責任。穩定的資金來源是社會保障良性發展的基礎。政府是社會保障資金主要承擔者之一。長期以來，社會保障資金不足一直是制約其發展的一個難題，資金來源是社會保障的核心內容。近年來，由于我國社會保障制度改革的進程加快，國家對它的投入逐年增加。盡管如此，但投入比例仍然明顯偏低。因此，政府必須調整各級財政的支出結構，提高社會保障在中央財政總支出中的比重。
六，在政府管理體制方面，我國政府應當分清中央與地方政府責任，共同承擔社會保障的管理職能。目前我國中央與地方政府在社會保障中的財政負擔是上重下輕。中央政府與地方政府之間財政責任不明確、不均衡，導致中央政府負擔過重、地方政府沒有承擔或沒有完全承擔，這嚴重影響了社會保障制度的進一步發展。因此，我國政府應當盡快理順中央與地方的社會保障責任，在分稅制基礎上，根據事權與財權相統一的原則確定各級政府在社會保障中應該承擔的職能與責任。
七，根據我國社會經濟發展的二元社會特點，我國政府在城鄉社會保障中應該承擔不同的職能。我國城市與農村在生產力水平和生產方式上都存在巨大的差異，從而形成了城鄉不同的社會保障需求結構，這就要求政府在城鄉承擔不同的社會保障職能。應該建立一種和目前實際需求相吻合又便于向城鄉整合目標過渡的社會保障體系，以社會保險為核心，采取家庭保障、集體幫助、國家補助與個人儲蓄相結合的方式為農民提供生活保障，對部分農村貧困人口的幫助也應從目前的不規范的救濟制度逐步過渡到規范的最低生活保障制度。
八，我國政府應該重視家庭保障在我國社會保障中的重要作用。我國政府應該重視家庭保障在社會保障中的重要地位，采取適當的制度安排，鼓勵和支持家庭保障發揮作用，在目前我國政府財力有限、社會保障水平不高的情況下，家庭保障可以對政府在社會保障制度中的作用起到重要的補充作用。
我國正處于新舊社會保障制度的過渡階段，我們應該汲取西方國家的經驗和教訓，以我國現有的條件為基礎，確立符合我國國情的社會保障制度的國家責任。既不能照搬“福利國家”無限擴大社會保障國家責任的做法，也不能將社會保障看成是國家的負擔而全面否定。在推進建設我國社會保障領體系過程中，只有政府承擔起社會保障的主導責任，我國才會順利地建立起一個長遠健康的社會保障體制。
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