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3.財政部門內部缺乏監督機制，內部監督不到位。財政監督是對財政運行全過程的監督，包括外部監督和內部監督。由于長期以來形成的“重分配，輕監督”的傳統觀念，財政對內部監督不夠重視，財政部門沒有建立一套完整的內部監督制約的規章制度，如對轉移支付、預算追加、專項撥款、技改資金投放、周轉金使用等環節沒有完善的監督撥付、使用等方面的規定。內部監督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。
4.關系不順，職責不清。目前財政監督與審計監督的關系尚未完全理順，職責分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監督盲點并存的現象。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，使得監督成本提高，監督效能降低。
隨著我國公共財政框架的逐步建立，作為公共財政下的財政監督，其監督的內容、方法、手段等也必然要隨著財政體制改革的進展而不斷發展。對此，筆者就進一步加強公共財政體制下的財政監督工作談些想法：
1.加快財政監督立法進程，健全財政監督法律體系。國家應圍繞公共財政的要求，盡快出臺財政監督法，提高財政監督法律層次，規范財政監督程序，賦于財政監督應有的法律地位和執法權力，切實解決財政監督立法滯后的問題，增強財政監督的執法剛性。同時，加強財政監督的理論建設和課題調研，通過各種渠道，加大對財政監督的宣傳力度。
2.積極開展財政支出績效監督工作。從“財政”到“公共財政”，改革的一個重要目的就是要提高財政資金的使用效益，因此，公共財政下的財政監督的發展方向也應該是向績效監督發展，即財政監督的重點應由安全性、規范性逐步向有效性轉變。目前已開展的績效評價工作才剛剛起步，基本上沒有現成的模式可供借鑒，其評價方法、評價指標、評價體系尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。
3.轉變財政監督方式，逐步由事后監督向事前、事中監督轉變。事后的監督是消極的，它只是被動地等在財政活動執行過程中偏離了要求或發生了違法亂紀行為之后才采取的懲治措施。懲處只是手段，有效的事前、事中預防和糾正才是目的，監督檢查應更多地著眼于未來，這也就是積極的財政監督方式。因此，可將監督檢查融入預算編制及執行的全過程，重視事前審核和事中跟蹤監控，以確保財政資金不被擠占、挪用以及科學合理的分配使用，并能及時發現存在的問題，及時糾正，防止造成資金浪費和無法挽回的損失。
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長期以來,我國財政肩負著社會經濟管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現相互混雜的情況,導致財政性資金和經營性資金使用中常出現“越位”與“缺位”現象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產、真正的資本來運營的意識,沒有建立一種由系統財務理論支持的穩固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現其資本的天然屬性。因此,要建立公共財政制度就必須適應公共財政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質屬性,建立起與公共財政制度相適應的,充分發揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財務核算角度就是要建立一種與財政總預算會計相分立的國有資本會計體系。
一、國有資本會計與財政總預算會計分立的理論必要性
(一)從二者的含義來看。國有資本會計作為一個新生概念,是最近由一些學者提出的,是一個有關國有資本運營情況的信息系統,旨在向對國有資本具有產權所有關系的有關各方(如國資委)傳遞能反映國家財務活動、國有資本經營預算等國有資本循環過程的國有資本經營業績的經濟信息。其目標在于加強國有資本的核算和監督,更好地實現資本的保值增值,具有明顯的價值性。財政總預算會計是指各級政府財政部門核算、反映、監督政府預算執行和各項財政性資金活動的專業會計。由于財政總預算會計具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內容的綜合性特點,從總體意義上講,它具有社會總會計的特點,社會性特點明顯。
(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計的核算對象是國有資本,它是指國有資產中經營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習性,即價值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權所產生的上繳利潤、撥付的財政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經營性國有資產相比,它更多體現的是資本的盈利性。財政總預算會計的核算對象是各項財政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財政收支,還包括與國家財政有關系的企業、事業和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導,它對社會資金的運作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。
(三)從二者所屬的系統來看。財政總預算會計屬于公共財政系統,國有資本會計屬于國家財務系統,公共財政與國家財務是兩個本質不同的系統。財政系統的運轉主體是國家權力機關、軍隊、政府及職能部門等行政、事業組織,其基本職責是履行黨政對經濟、政治、社會的管理職能,維護經濟、政治、社會的秩序,發展社會事業,財政系統的運轉以國家財政預算資金為基礎,追求資金籌集、使用的社會效益;財務系統的運轉主體是企業(營利組織),其基本職責是為社會創造物質財富,財務系統的運轉以經營預算資本為基礎,追求資本的增值,追求資本運轉的經濟效益。
國有資本與財政資金的運轉規律不同,運轉目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財務體系與國家公共財政體系是各司其職的兩個系統,因此,國有資本會計具有從財政總預算會計中分離出來單獨進行核算的理論必要性。
二、國有資本會計與財政總預算會計分立的現實必要性
我國國家財務從財政母體中分離出來獨立運轉早已在理論界達成共識,并在實踐中取得了一系列成效。
(一)以出資人制度為核心的國有資產管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進行國有資產管理體制改革,國務院成立了國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設的相對獨立機構,代表政府履行出資人職責,負責國有資產、國有資本的財務管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業的出資人得到統一,同時責任和義務予以明確。國資委加強了對所屬企業的業績考核、產權轉讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業“多頭管理、無人負責”的狀況?？梢?我國國有資產管理體制正步入新的發展階段,以出資人制度為核心的國有資產管理體制已初步建立。雖然在運行中出現了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財政制度的建立健全作出了重要貢獻,同時也為我們進一步改革完善國有資產管理體制提供了現實基礎。
(二)央企分紅、國有資本經營預算的試行。2007年9月國務院出臺《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當年開始對部分央企進行試點分紅:2007年進行國有資本經營預算試點,收取部分企業2006年實現的國有資本收益;中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施,2008年收取實施范圍內企業2007年實現的國有資本收益。這表明國有企業利潤獨享的時代行將終結,表明國家對國有資本經營的管理進入了實質性階段。《意見》中對國有資本經營預算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經營預算與政府公共預算要相對獨立、相互銜接。國有資本經營預算與政府公共預算分別編制,既保持國有資本經營預算的完整性和相對獨立性,又要與政府公共預算相互銜接。
這一系列的政策實施表明,政府已經意識到國有資本單獨核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財務活動和國有資本使用加以核算和監督,從會計層面建立一套管理制度。同時要注意,從財政預算中分離出來的國有資本經營預算雖屬于財務預算,但與一般工業企業的財務預算并不相同,其屬于宏觀財務的范疇,反映整個國有經濟的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨的國有資本會計核算體系。
三、國有資本會計與財政總預算會計分立的意義
(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實。國有資本會計從財政總預算會計中分離出來后,國家財務就有了獨立的會計支撐,這標志著國家財務與國家財政在核算體系上分離開來,獲得了獨立,原先國家財務與國家財政在建制上的相互獨立得到了進一步的升華。國家財務與國家財政在賬務上徹底分家,使國家財務成為一個可以獨立運轉的經濟系統,財政性資金和國有資本配置的核算和監督問題得到解決。當國有資本會計從財政總預算會計中分離出來以后,彌補了財政總預算會計原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉。另外,將國有資本會計從財政總預算會計中分離出去,無疑是在給財政總預算會計“減肥”,財政總預算會計的任務更加明確、效率更高,因此財政總預算會計和國有資本會計的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財政性資金和國有資本的使用效率。
(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價提供有用信息。通過單獨設立國有資本會計,集中核算國有資本的運營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理,有助于在預算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權力與作為行政管理者所擁有的行政權力相分離,實現國家對國有資產的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產權運營為主的轉變,有助于各級政府加強對國有資產經營狀況的考核和對國有資產的監督管理工作,確保國有資產的保值增值;另一方面也有助于對國有資產實行資本經營,促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合,最大限度地提高國有資產的運營效率,發揮國有資本在國民經濟中的骨干作用。
綜上所述,國有資本會計與財政總預算會計相分立已經具備了理論基礎和現實條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計的核算對象與財政總預算會計的核算對象并不是完全不相關的,二者具有一定的聯系:國有資本與公共財政資金在一定條件下可以相互轉化。國有資本收益的一部分作為稅收向財政部門繳納,使一部分財務收入轉化為財政資金;另一方面一部分財政投資所形成的經營性資產由財政劃轉國有資本管理部門進行資本營運,這就使一部分財政投資轉化為國有資本財務資金。因此,在建立國有資本會計的過程中要妥善處理二者的關系。
(作者單位:1.山東農業大學經管學院;2.山東行政學院)
主要參考文獻:
[1]郭復初,吳樹暢.建立“兩級三層”新型國有資產管理體制的構想[J].財會通訊,2003.6.
[2]宗承剛,董雪艷.國有資本會計研究[J].生產力研究,2009.1.
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一、問題的提出
縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發揮了重要的作用，在宏觀上為相關體制的轉換、制度政策的順利實施以及實現國家的宏觀調控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區內提供公共產品與公共服務直接影響絕大多數人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質
新制度經濟學認為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現點，面臨著財政壓力、財政風險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調整：二是財政制度的調整。財政政策上的調整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調整屬于基礎性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結構發生變化。國內外歷史經驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續的財政壓力最終導致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。
2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]
從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經濟，尤其是農業經濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經濟的快速發展，經濟體制轉軌的沖擊、長期持續的需求和供給的矛盾、分稅制引發的財政收支矛盾、轉移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關重要。
3．縣域財政關系到大多數人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉（鎮）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出和55%―60%的醫療衛生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據公共福利經濟理論，社會總效用函數是社會成員個體福利效用之和，而公共產品理論表明，個人的效用函數為他所消費的私人產品與公共產品的函數，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi為社會成員i的效用函數；Xi為i所消費的所有私人產品；G為i所消費的公共產品（含公共服務），因其消費的非排他性特征，i所處社區中的公共產品數量是固定的；i=1，2，3……n。結合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據統計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮（2002年）?？h域國土面積占了全國的62%，人口總數占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責任主體的角色承擔了全國70%人口的公共產品與公共服務（G）主要的供給責任，其所提供的產品與服務的數量與質量便成為其轄區內居民個人消費效用函數的重要變量。再結合我國的特殊國情，目前我國縣轄區多為農業地區，所轄人口的絕大多數也是農民。而當前我國農村地區公共產品供給不足已成為制約“三農”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數，由此可得知下列影響關系：縣域財政GFi社會總福利函數。顯然，縣域財政通過影響絕大多數人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財政地位的實現體現在其公共服務能力極大提高上，較高的財政公共服務能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務能力界定后，指出影響縣域財政公共服務能力的指標，進而提出具體的提升路徑。
二、縣域財政公共服務能力及影響指標分析
財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現，是政府財政能力的實踐環節。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務能力?？h域財政公共服務能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認知、理解、接受、整合、協調基礎上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務政策目標實現的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權力、行為的綜合實踐。
影響縣域財政公共服務能力的因素可以從以下幾個指標進行分析：
1．縣域財政對公共政策的把握能力
公共政策實質上是指以民眾對公共利益選擇為依據，政府或公共部門代為制定的政策?？h域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認知、理解、接受的能力。對公共政策內容及精神實質的認知、理解、接受是對公共政策執行中準確性的把握，對政策目標的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區所出現的新情況、新問題，發現公共政策執行中發生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關的資料信息、并提出新的政策設想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現公共服務預期效果的成功率就會越大。
2．縣域財政支出可用資金總量
縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務能力“量”的指標。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產力發展水平。縣域生產力發展水平決定了縣域內綜合的經濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產力水平的高低很大程度上取決于縣域內農業、工業等產業的勞動生產率的高低，能帶來高附加值的優質生產技術的的運用程度等等。二是財政體制的分權及完善程度。分權涉及到層級政府間轄區內享有的自治權的劃分，層級政府間轄區內享有的經濟決策權的劃分，層級政府間支出責任、稅收權力、債券權力的劃分等等，分權程度及其完善程度決定著縣域經濟權利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數額。三是縣域的產業結構特征。均衡合理的第一產業、第二產業、第三產業布局能充分地保障縣域財政收入的穩定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財政可用資金的支出結構
縣域財政可用資金的支出結構決定著縣域財政運用財政資金質量的高低，可用財政資金的支出結構越優化，說明縣域財政公共服務能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質”的指標。決定縣域財政可用資金的支出結構的因素有：一是縣域生產力發展水平。生產力發展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結構，來影響縣域財政支出結構的構成。隨著經濟的發展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎設施和基礎服務公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產業的結構?？h域內農村人口和城市人口的比重，第一、二、三產業的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農業、農村、農民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉變程度。中國政府職能轉變的根本在于退出競爭性、經營性領域，承擔起公共領域的事務，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經營性領域投入的比重會大一些，教育、醫療衛生、公共基礎設施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發展政策重心?？h域財政支出會隨著每一階段國家社會經濟政策的擺動而變化，國家政策發展重心會影響到縣域財政支出結構比重。
4．縣域政府的公共服務程度
縣域財政的公共服務程度是衡量縣域政府財政服務優劣的指標，縣域政府公共服務程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學，代表其財政公共服務能力就越高，反之亦然。當前，決定縣域政府的公共服務程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍?？h域政府職能界定越加科學，縣域政府的公共服務程度就越高?？茖W化的縣域政府職能內涵包括：服務性的縣域政府，以民眾的需要和認同為第一行政標準；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴格地遵照法律進行；負責任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規則負責，同時也要對自己的財政行為及產生的行為后果負責。二是縣域政府體制架構。政府體制是指政府機關為推行其政務所建立的責權體系、組織結構體系、運行體系、法規制度及其相互關系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務程度的制度基礎。有效的政府管理來自有效的政府體制架構。[5]按照組織行為學的理論，組織就是一種能量轉化的載體。政府組織首先把物質資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務程度產生至關重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權責體系，并且依據精簡、統一、效能的原則努力構建行政高效、運轉協調、行為規范的政府結構體系，這對縣域政府公共服務程度的提升是有實質性意義的。三是縣域政府的創新能力?？h域政府的創新能力也影響著縣域公共服務程度?？h域政府的創新能力表現在三個方面：首先表現在知識的占有、知識的應用和知識的創新上，核心是對人才的重視。其次表現在縣域地方政府的體制創新能力上，核心是政府規模、分工、功能的設計上。最后還體現在縣域政府其自身的制度創新能力上?？h域政府的制度創新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內調整現有的制度安排，以適合先進生產力發展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現出來的能力。
三、縣域財政公共服務能力的提升路徑
針對影響縣域財政公共服務能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務能力的幾點建議：
1．提升縣域財政的自給能力
縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數來衡量：
縣域財政自給能力系數=縣域財政的公共預算收入縣域財政的公共預算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學者們反復論證的事權與財權的劃分問題，劃分的結果在縣域這里往往表現為分母大，而分子小，導致計算的結果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內經濟、產業結構、人口結構都有關系，縣域綜合生產力水平不高，根本上導致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經濟結構調整，培育壯大縣域支柱產業，加大對農業等經濟社會發展薄弱環節的支持力度，從而消除經濟發展中的薄弱環節。同時，努力促進縣域內產業科技的創新、縣域經濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉變，提高縣域經濟運行質量，并且促進縣域經濟的可持續發展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。
筆者認為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結構和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認的是，中國當前的財政制度模式及農村城市二元經濟模式、財政管理模式是一個時期內國家不斷調整各種經濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態，是一種制度結構的供給完全適應需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于再建立協約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態并不意味著，每個人對現有的規則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現存的制度制約確定和創立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發生。而這種制度變遷我們不期望短時間內發生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。
2．提升縣域財政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財政執行人員公共政策的理論水平、知識結構、社會實踐程度，從而加強財政執行人員對公共政策在政治、經濟效益及社會收益上的獲得有充分的認知，進而對公共政策的目標及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執行下去；（2）加強縣域財政執行人員的財政職業素質教育，規范其行為，做到在執行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執行所要達到的目標，并在公共政策的執行過程中不斷調整自己的執行行為。比如在中央整頓亂收費政策執行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責制度。嚴格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執行過程的責任意識，對執行風險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎上，對出現重大錯誤人員要進行問責；（4）制定法制化、規章化的公共政策的執行程序。這樣才能使公共政策執行時有依據作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認知、執行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯系，主動把自己對公共政策的理解、執行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務程度
（1）轉變縣域政府的職能?？h域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規律，正確處理政府與市場的關系，隨著經濟的發展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優化財政支出結構，加大對基礎教育、公共衛生、環境保護、社會保障服務、福利、公共安全網、公共信息、農村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產投資型的縣域財政轉變為公共服務型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權劃分，形成合理的行政權力結構，使各種行政權力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權的重復交叉問題，另一方面也提高了行政權運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務的實現方式和手段。在縣域政府公共服務實現過程中，注重經濟、行政、社會等各種實現方式的綜合運用，大力倡導信息化、網絡化、電子化等先進的電子政務工具在公共服務中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務的創新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務實現方式的創新、公共服務提供手段的創新，等等。如在公共服務實現方式上，對一些規模經濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構。
4．科學界定財政轉移支付目標，實現縣域公共服務享受程度的均等化
公共服務能力不僅是指對公共服務量的滿足，而且也表現在公共服務均等化的實現程度，由于縣管轄區域內大量農村人口的存在，城鄉在公共服務享受上表現出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現縣域公共服務水平的均衡發展，這有賴于縣域財政轉移支付目標的科學界定，從而使科學目標指導行動，最終實現縣域公共服務享受程度的均等化，提升縣域公共服務能力在“質”上的飛躍。[7]
從縣域的實際情況出發，縣域財政轉移支付制度的目標應分四個層次：第一層次是保證縣鄉村轄區內的行政、公檢法、教育、醫療衛生、公共服務提供機構等社會秩序保障機構能夠順利運轉，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養，縣鄉貧富差距過大，優先解決農村、農業、農民問題。第三個層次是努力實現轄區內各政府間公共服務能力的均等化，區域的公共服務水準得以切實保障，居民都享有同等的就業、求學、交通等方面機會與服務，資源得到優化配置，實現轄區內經濟、社會全面協調發展。第四個層次是通過縣轄區之間的轉移支付，充分發揮本地區的各自比較優勢和縣域經濟、政治、文化內在共同點，彼此扶持，構建出全國互聯性縣域政府間財政轉移支付體系，共同實現轄區內外的公共服務均等化的目標。
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篇4
1 林業項目差別財政扶持制度設計的必要性分析
隨著公共財政制度的逐步建立，我國政府在生態環境改善與建設等方面做了很多努力，但政府對林業投入方面依然存在很多比較突出的問題。其中林業投入不足表現最為明顯，已經成為進一步提高我國林業綜合生產能力的最大障礙。近年來，林業事業的發展越來越快，林業生態建設資金的需求進一步加大，這樣使得林業建設任務與資金不足的矛盾進一步加劇。因此，建立林業可持續發展長效投入機制十分必要，這是解決政府林業投入與林業實際需求不足矛盾的最有效的措施。
2 林業項目差別財政扶持制度設計內容分析
具體而言，林業項目差別財政扶持制度設計主要包含以下幾個方面的內容。
2.1 建立林業項目的評價機制
對林業項目的客觀評價是建立林業補償制度的前提和基礎。不同的林業項目的性質存在很大的差異，而且林業是多效益行業，對社會的貢獻不僅表現在經濟效益上，更多地體現在社會和生態效益上。無論是生態林還是商品林，都能同時帶來生態效益、社會效益和經濟效益，只是表現出來的效益程度不同而已。
2.2 保證財政傾斜的公平公正
目前我國政府出臺的大部分優惠扶持政策都是針對國有林區和林場等國有林業經營者，沒有覆蓋到集體、個體林業經營者。這在一定程度上造成了林業發展環境不利于經營者公平競爭的現象。我國各級財政在林業項目上的支出依據主要是林業經營主體的性質，而不是項目貢獻能力，這嚴重影響到我國林業的平衡發展，也制約著林業經濟、社會、生態效益的充分發揮。因此林業項目差別財政扶持制度的設計，要注重引導各級政府在實施林業財政政策時，淡化補貼對象的性質，而更多關注林業項目對生態、社會的貢獻度，以保證對不同性質的林業經營者的公平對待。
2.3 提供林業財政投入的標準
目前關于林業差別補貼問題的研究還是比較多的。但是現有的研究主要是理論上的研究，操作層面的東西仍然非常欠缺。我國各級政府林業財政投入始終沒有合理的標準。而本制度的設計就要求提供制定財政林業投入的標準，為各級政府在做林業財政投入決策時提供依據。
3 林業項目差別財政扶持模型和制度設計分析
3.1 林業項目差別財政扶持制度設計模型和方法如下。
林業差別補貼制度設計。林業項目效益的具有動態性，財政補貼也必須具備動態性，所以林業差別補貼制度設計宜運用財政滑動補貼模型。財政補貼主要是對林業項目的生態和社會效益進行補償，該模型借鑒國際貿易理論中滑動關稅原理，全面考慮了林業項目生態和社會效益動態性。具體制度設計過程中將補貼劃分成兩部分，次補和年補相結合。即在預測的基礎之上對林業工程和項目進行一次性補貼，也稱為初始補貼[1]。同時，各級政府根據轄區內需要補貼的林業項目情況，在考慮補貼資金量的基礎上，對各項目依據生態和社會方面目前和未來貢獻度，給予的一次性補貼。
3.2 林業差別稅率制度設計
林業稅是對從事林業生產活動的單位或個人，征收的一種林業收入稅，屬于農業稅的范疇。由于林業具有社會、經濟和生態作用，所以林業稅收既要將林業納入整個社會的商品生產大循環，也要對森林公益價值給予肯定，并進行合理的補償，這就決定了林業項目差別財政扶持制度設計是，可以實行林業
差別稅率制度[2]。
3.3 生態配額制或綠色證書制度設計
配額制是指對有限資源的一種管理和分配，是對供需不等或者各方利益不同的一種平衡方法。而綠色證書制度是對配額證明的一種形象描述。這種制度要求建立在對生態效益客觀評價的基礎上，由中央政府根據各省級單位的具體生態貢獻度發放綠色證書，然后各級政府依次分配，最后分配到林業企業[3]。該綠色證書代表生態配額，可以在碳金融市場上出售給有減排任務的企業，達到生態補償的目的，這樣可以彌補森林生態補償的公共財政資金不足的弊端。
4 結語
篇5
一、稅收與產權間的本質聯系：新制度經濟學的啟示
在以交易費用概念為發端的新制度經濟學體系中，產權理論一直居于核心地位。作為產權理論奠基石的科斯定理表明，在交易費用客觀存在的情況下，初始產權的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時也表明，排他性產權的明晰界定和有效保護是實現市場交易進而增進效率的前提。由此使得以效率為主題的經濟學將視角由單純的資源配置層面深入到產權制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進一步發展了產權理論。使得產權學派的研究更趨于精細化，在企業理論、產業組織理論、比較經濟體制等方面得到廣泛應用。但諾思教授則獨辟蹊徑，不僅在長期經濟史考察基礎上突出了產權結構對經濟增長績效的決定性作用，更重要的是把產權與國家緊緊聯系在一起，進一步地將經濟學對產權制度的關注引人到對國家及其財政制度關注上。
在新制度經濟學看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產權的交易，但產權本質上作為一項排他性權利，需要強制力來予以保證實施。由于國家在強制力上具有比較優勢和規模經濟效應，能比其他任何組織和個人以更低成本實現產權的界定、保護與實施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產權的地位并使得國家與產權之間具有了內在聯系：一方面，離開國家我們無法理解產權，畢竟如果沒有國家法律的界定與強制力的保護，產權就是一句空話；另一方面，離開產權，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權力就是旨在社會范圍內界定和實施一套權利規則。因此，諾思認為，由于國家與產權的內在聯系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護與公正的服務作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護產權以換取稅收。筆者認為，雖然新制度經濟學從未對稅收本質予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經濟學的稅收本質觀，即從規范意義上來說，稅收本質上應是國家界定和保護產權的價格。
新制度經濟學這一稅收本質觀既表明了稅收存在的合理性基礎，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優勢介入產權時能有效降低產權保護和實施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎，而稅收則來源于政府――這一人與人交易所產生的合作剩余。考特和尤倫從無國家的自然狀態到市民社會下國家這一思想實驗即證明了這點。反之。如果國家獲取收入時不是基于保護產權而是剝奪侵犯產權，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學派布坎南所認為的“只要承認，法律――政府的管理結構――具有生產力，那么就得承認國家有權從經濟中取得部分有價值的產出。如果沒有一種制度來保護所有權并使契約付諸實施，那么國家也就無權來分享總收入”。由此來看，稅收關系著私人產權與公共財政、個人權利與國家權力間的界限，其與產權問的本質聯系體現在：一方面，征稅作為一個資源由私人產權轉變為公共收入的過程，只有稅收明確了產權才能明確。另一方面，如果沒有私人產權保護就不能形成真正合法性的征稅權力，所以也只有產權明確了，稅收才能明確。
二、現有稅收本質觀之不足：制度視角的重新審視
對于稅收本質，長期以來在財稅學界主要存在兩種觀點：一是建立在政治經濟學基礎上我國傳統財政理論的稅收本質觀；二是建立在西方主流經濟學基礎上公共財政理論的稅收本質觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質觀都尚存不足。
我國傳統財政理論沿襲了國家分配論關于財政本質觀的分析思路，明確表達了其稅收本質觀“稅收是國家為了實現其職能，憑借政治權力，無償地取得財政收入的一種手段”。同時認為，稅收與政治權力間具有本質聯系，而強制性、無償性、固定性則是稅收本質屬性的具體表現。但筆者認為，從制度視角來看，長期以來我國傳統財政學將稅收本質定義為“是國家憑借政治權力強制無償取得的財政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經濟條件下這一缺陷就更為明顯了。我認為，稅收與政治權力之間并無本質聯系。國家征稅固然要靠政治權力，但靠政治權力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財產、通貨膨脹等都是國家憑借政治權力強制無償地獲取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執法部門的罰款收入相區別，因為后者在具有強制性無償性的同時也另具有依據法律的固定性特征。所以，單方面強調政治權力僅能將稅收與公債、收費等財政收入形式相區別，但卻并不足以真正認識稅收本質。我認為，如果離開私人產權是很難真正認識稅收本質及其契約關系的，因為在私人產權不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎便難以確立。若單純強調政治權力性，則可能導致并非保護而是侵犯產權的國家行為，并由此帶來國家依政治權力而攫取的租金而并非真正規范意義上的稅收。
公共財政理論則承襲了新古典主流經濟學以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產品論為核心的理論體系。近十幾年來，經過我國學者的不斷闡釋和倡導，公共財政理論作為與市場經濟相適應的財政理論，其稅收本質觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產品的價格”。應當承認，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產品價格有其合理性，特別在市場經濟下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質的概括也存在不足。主要體現在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產品和直接意義上的公共利益。盡管公共財政論列舉了路燈、治安等具有共同消費性質的具有社會公益性質的所謂“公共產品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項支出議案都不可能獲得一致同意，在多數票規則下就必然產生多數人對少數人的強制甚至是少數人對多數人的強制，由此帶來相應的受益方和受損方。部分人不僅被迫強制消費某種所謂的公共產品甚至還要為此而納稅。產生私人產品市場交易所不可能存在的消費和付費上的強制
性問題。(2)按公共財政論的稅收本質分析，公共產品稅收價格在實質上形成了類似市場的等價交換關系。我認為，政府作為事實上的壟斷組織，其壟斷定價總是在競爭價格和邊際成本之上的，公共產品價格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實，因此實際上并不存在類似于競爭性市場的等價交換關系。(3)公共產品理論的發展。按傳統公共財政論對公共產品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產品而應通過政府征稅來提供。但隨著公共產品理論研究的深入，人們對公共產品供給主體的認識發生了變化。早在1974年，科斯通過調查就表明了完全符合公共產品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產品的實證研究特別是實驗經濟學的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產品。由此表明，政府稅收與公共產品間并無本質聯系，將稅收本質界定為公共產品的價格也有失偏頗。
三、新型稅收本質觀的歷史實證
上述分析表明，國家稅收與政治權力、公共產品間均不存在本質聯系，而與私人產權間具有本質聯系，稅收在實質上是國家界定和保護產權的價格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質觀，其理論結論是能得到歷史實證支持的。
考察西方發展史可以發現，凡在私人產權能得以確立的歷史階段就存在稅收關系，反之則不存在稅收關系，產權與稅收間的內在聯系十分明顯。具體可分為以下幾個階段來看： (1)產權一稅收關系初始萌芽的古希臘羅馬時期。在商品貨幣經濟自發萌芽生成的這一階段，城邦國家財政制度和私人產權制度間內在聯系已開始萌芽生成。特別是古希臘時期的梭倫改革以及古羅馬時期的羅馬法，標志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產權制度并予以保護實施。這一時期，就同時產生了對商人、自由民征收的市場稅和財產稅，而奴隸因既沒有自身勞動力產權更沒有財產權，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產權一稅收關系的中世紀時期。在中世紀的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經濟組織和最基礎的制度結構，此時既不存在排他性的土地所有權也不存在排他性的勞動力所有權，由此產生的是農奴與其莊園領主間圍繞土地使用而形成的依附關系。由于產權的不存在性且此時國家并不介入私人產權安排，所以這一期間并不存在規范意義上的國家稅收。國王的財政收入主要來源于其自身領地收入，其不僅不對農民直接征稅，而且對其諸侯領主也只依封君封臣關系而享受一些貢納。(3)產權一稅收關系擴展的市場經濟初期。中世紀之后的歐洲在貿易發展與莊園制瓦解的基礎上，產權制度與稅收制度間的內在關系越來越明顯。這一時期商品和要素的排他性產權逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴張市場和提權保護。其目的是向以商業資本為代表的新興財富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財產稅在內的現代稅收制度，甚至隨有限責任公司這一新型產權形式的出現而開征了所得稅。(4)產權一稅收關系穩固的市場經濟成熟期。在西方市場經濟發展初期階段，國家和產權間的關系是單方面控制關系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護和實施產權，也可能出于短期財政租金需要而隨意侵犯產權。尤其當國家面臨即時財政壓力時更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經道路不同的財政立憲變革之后，在較為有效地保護產權基礎上限制住了國家攫取租金的行為并同時賦予了稅收合法性基礎，從而為市場經濟的真正發展、成熟奠定了基礎性制度結構。
雖然我國歷史文化傳統與西方社會有很大差異，但回顧我國經濟社會史同樣可以發現稅收與產權間的內在聯系：凡在排他性私人產權難以確立的時期，也就難以存在明確清晰的稅收關系，反之則反是。具體可分為以下幾個階段來看：(1)自然經濟時期的古代社會。在我國古代社會，國家及其法制從未承擔起私人產權界定和實施的角色，有效率的私人產權也從未出現。㈣如作為中國古代最主要生產資料的土地。對其所有制性質雖存在學術爭議，但一般認為并無真正意義上的完全排他性產權，在“普天之下莫非王土”的環境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產權及國家不介入產權界定的基礎上，就沒有真正規范意義上的稅收，其表現在現實中就是租稅難分。我在中國財稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統計劃經濟時期。在我國計劃經濟時期，經過社會主義改造之后確立了全面公有制的產權結構。在排他性要素產權不存在的情況下，也不存在明確的稅收關系?？梢钥吹剑@一時期國家主要靠國有企業利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實質上也并無存在意義。因為此時作為國有產權主體的國家與國有企業之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時稅利之分在本質上是根本分不清且沒必要區分的。(3)轉軌與市場經濟時期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動放權讓利為起點下，市場化改革過程就是一個排他性產權日益形成的過程，也同時是一個國家越來越需要并越來越多地從私人產權而非國有經濟中獲取收入的過程。稅收與產權間的內在聯系已日益明顯，尤其是2004年的私產人憲，在立憲層面上明確了私人產權與公共財政間的內在聯系。
四、確立新型稅收本質觀的現實意義
我認為，明確從產權界定和保護出發來確立新型稅收本質觀，具有如下積極意義：
(一)有利于明確我國公共財政的立憲實質
經過長期的理論爭鳴，目前我國財政理論界對市場經濟與公共財政間的內在聯系已基本取得共識，實踐中也早已確立構建適應我國市場經濟發展的公共財政改革目標，但在公共財政及其公共性內涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經濟學資源配置的視角，主流觀點是從為市場提供公共產品、彌補市場失效的角度來定位公共財政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權利配置，排他性產權的界定和保護是市場交易的前提與基礎。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護產權，也可能出于短期財政需要而隨意侵犯產權，而只有產權通過立憲層面對政府權力施以硬性約束時才能予以有效克服。因此，基于產權與稅收間的內在聯系，樹立新型稅收本質觀有利于在制度層面明確我國公共財政的立憲實質。沒有私人領域就沒有公共領域，沒有私人產權保護就不能形成真正合法性的征稅權力。公共財政以市場經濟為基點，而市場經濟以產權為基石，產權則系于財政立憲，這應是我國公共財政構建的實質內涵之所在。
(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內涵
市場經濟是法治經濟，公共財政是法治財政，
這些都已是基本共識。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內涵，即要從個人權利對國家公共權力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認為，從產權一稅收本質聯系出發，征稅的過程就是一個私人產權變為公共收入的過程。納稅人作為一個整體，在征納關系上與國家間形成委托關系，其之所以同意將私人產權讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護和公正。按照現念，這種保護包括財產權、生命和自由，從而產生一個建立在個人產權(權利)交易基礎上的公共權力。因此，在征稅權力關系上體現的是立憲層面的社會契約關系，并在此契約下形成征納雙方平等的權利義務法律關系，由此構成了稅收法治的元規則，而各項稅收法治的具體規則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規范約束的預算全過程，也由此才能對國家權力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財稅法治的基點。
(三)有利于樹立以人為本的治稅理念
以人為本是科學發展觀的核心，更是當前時期稅務行政工作根本性的指導思想，并已在尊重和保障納稅人權利等問題上得到了較多討論。而我認為。新型稅收本質觀從公民權利本位出發有利于在理論源頭上進一步明確以人為本的治稅理念。當我們明確從私人產權界定、保護和實施角度來看待稅收本質的時候，可以看到，一方面個人權利(包括產權)需要國家權力的界定和保障，否則就沒有產權也不存在市場交易；而另一方面，國家權力來源于稅收并從屬于個人權利，私人產權開辟了私人領域進而在立憲層面上界定了公共領域和政府權力的合法性范圍。由此可以認為，包括產權在內的公民個人權利具有本源性的終極意義，而國家權力及其征稅權在立憲層面上受限于私人產權，其不僅不能侵犯和危害公民產權，而且必須以公民產權的保護為前提和基礎，以實現公民各項基本權利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權利觀構成了國家理財治稅的權力基礎和合法性范圍。
篇6
2006年3月中央提 出“逐步實現基本公共服務均等化”，引發了學術界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對基本公共服務做了一些頗有價值的研究。
從概念上說，基本公共服務是公共服務中國化的一種表述 ，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務”，即政府應平等地服務于每一個公民。結合上述學者的研究，本文如此定義基本公共服務：根據我國所處的發展階段 ，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。
上述定義是本文的立論基礎，它界定了我國基本公共服務的主導力量、受益對象和覆蓋范 圍。本文試圖對我國的基本公共服務狀況做一簡單評估，并在此基礎上，探討促進基本公共服務所必須的制度安排。
西方的發展歷史證明，不論奉行什么國家理論，不論什么政黨執政，在“普遍公共服務”應由政府供給這一問題上達成了共識。我國作為發展中的人口大國，欲實現基本公共服務均等化 ，將經歷循序漸進的過程。筆者認為 ，推進基本公共服務，既可以緩沖和分散快速發展過程中所集聚的各種矛盾和風險，又有利于經濟社會協調、可持續發展，并藉此彰顯社會公平正義，促進社會和諧。
二、基本公共服務狀況：一個簡單評估
在經濟高速增長的同時，民生問題卻日益突出，這偏離了我們的常識，也恰恰說明多年來對基本公共服務的某種忽略。因此，考察改革開放之后基本公共服務的發展歷程。 有助于從整體上把握我國基本公共服務所面臨的形勢，為深化改革奠定可靠的基礎。本文以1976—2008年為區間來研究基本公共服務問題。
(一)財政支出結構與基本公共服務
由1976～2008年的財政支出數據 ，可以分析30多年來基本公共服務在財政支出結構 中的變化狀況，歸納如下：
1．前30年(從“五五計劃”到“十五計劃”)經濟性支出在財政支出結構中穩居第一 ，表明經濟建設是政府職能的重中之重。2006年，經濟性支出是10734億元 ，首次下降為第二位 ，2007～2008年 ，該項支出繼續低于基本公共服務支出。
2．“五五”計劃基本公共服務支出為761億元 ，“十五”計劃達到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而 自“八五”計劃開始，基本公共服務支出的增長越來越滯后于財政支出的增長(見圖1)。
3．1986年以來行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長了33．4倍，之后的兩年，保守估計增長也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財力，而弱化了提供基本公共服務的積極性。
再從經濟性支出占財政支出的比重來看，該 比重從“五五”計劃的59．89％逐期下降到“十五”計劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務支 出占財政支 出的比重，由“五五”計劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計劃)，2007年為29．12％，2008年則超過了30％。
總之，1976 2008年，我國基本公共服務支出規模確實出現了快速增長。然而在前3O年間，經濟性支出在總量和占財政支出的比重上，均強于基本公共服務支出。這種局面到2006年實現了歷史性突破 ，基本公共服務的上述二項指標首度超過經濟性支出，并在隨后的兩年繼續提高，向公共服務型政府轉變有了重大進展。若進行國際比較，我國基本公共服務支出占財政支出比重仍然偏低。比如說直到2007年，我國基本公共服務支出水平(29．12％)才剛超過1995年全球低收人國家的平均支出水平(27．5％)。
需要強調的是，國際上關于基本公共服務的支出水平存在爭議。我國不必拘泥于西方 國家 ，特別是北歐福利國家的既有做法，去單方面追求某些數值指標，而要緊密結合所處的經濟發展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現實問題。
(二 )基本公共服務支出結構的變化
1．教育支出。教育支出額從“五五”計劃到“十五”計劃增加了42．7倍(見圖2)。2006～2007年教育支出分別是 1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財政支出的比重，“五五”計劃為7．95％，“十五”計劃是12．15％，2006~2007年在 14％以上 ，2008年下滑到 I1．2％左右。與其他發展中國家對 比，如泰國是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。
考察教育支出，首先有必要關注教育費用在政府與家庭間的分布。2O世紀9O年代以來，學雜費占教育費用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔的部分在擴大，客上產生了政府轉嫁支出責任的結果。中央政府從2006年起，加大對義務教育的財政支出力度，首先在西部農村地區實行義務教育免交學雜費，2007年 “兩免一補”政策向中東部推廣，2008年在試點城市全面鋪開，并把中央與地方政府對義務教育經費的分擔比例調整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護者而非旁觀者的角色，同時急需改善財政支出效率。其次，因為 “科教興國”戰略的實施以及“2l1”和“985”工程建設，高等教育支出快速增加，基礎教育支出相對減少，教育支出的層級結構趨于 “倒金字塔型”2006～2008年 ，這種結構出現了可喜變化。最后，過去十幾年的教育收費化改革 ，強化了教育資源在城鄉和區域間以及它們內部分配極不平衡的格局 ，引發了人群之間接受 的教育機會和教育質量差距太大，嚴重損害了作為社會公平重要基礎的教育公平。盡管政府已經意識到自身提供基本公共服務均等化的責任，但要徹底扭轉仍需很長一段時間。
2．社會福利支出。社會福利是社會保障的重要組成部分 ，我國財政性社會福利支 出的絕對額增長較快 (見圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重 ，“五五”計劃為O．56％，為前30年間的最高點，而后逐漸下降，“九五”計劃時最低 ，僅為0．19％。2005年以后，社會保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對保障和改善民生的回應，2007～2008年 ，社會福利支出遠遠高于歷年。但是，從社會福利支出內部結構看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩 ，在25％上下移動 ；救災支出比重長期偏高，五年峰值達49．88％(“五五”計劃)，年度峰值為66．73％f1976年 ，“唐山大地震”)，“十五”計劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災害和“汶川大地震”，救災支出成倍擴增；救濟支出先降后升，說明市場改革一方面帶來了經濟繁榮 ，絕對貧困人 口銳減 ，另一方面卻誘發了收入分配差距加速擴大，相對貧困人口猛增，救濟支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國養老保障體系的不穩定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養老金支付風險。
十分關鍵的是，現行的社會保障模式和支出水平 ，不足以使全體城鄉居民受益。尤其是占勞動力絕大多數的農民、農民工和鄉鎮企業工人 ，他們是工業化和城市化的生力軍 ，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會保障體系之外，這從根本上降低了社會保障支出的效率。經濟發展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會群體。直到2005年以后 ，才陸續有東部發達省份的某些市縣提高了養老保障標準，并全面覆蓋到城鄉居民，而當前的重大改革任務則是省級統籌的平衡。
3．衛生支出。政府衛生支出包含兩重含義：一是對人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。
我國衛生財政支出規模逐期遞增，“十五”計劃衛生支出超過了之前五個 “五年計劃”的總和。2006年以來 ，政府衛生支 出顯著增加 ，依次為 1421．22億元 、1973．76億元和1948．71億元，它 占財政支出的比例 ，前3O年最高是5．87％(“六五計劃”)，最低是3．94％(“十五計劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛生財政支出與衛生總費用的缺口愈來愈大(參見圖4)，2006—2008年則延續了這種趨勢。如果置于國際背景中比較 ，我國衛生總費用 占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉型國家俄羅斯(6％)和發展中國家巴西(8．8％)，更遠低于發達 國家美國(15．4％)和 日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛生費用的構成而言，我國政府衛生支出比例連年下降，個人衛生支出比例飛速攀升。政府與個人之間的分攤比例，1978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個代表性國家中，衛生支出的個人負擔部分，我國只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年 )，比其他4國都高。而且我國醫療衛生資源在城鄉間的配置極不對稱，約80％的醫療衛生人員及設施集中于只擁有不足40％人 口的城市，占60％左右的農村居民只能排隊享用20％的醫療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問題 ，政府不僅要增加衛生支出 ，尤為緊迫的是，要鼓勵公眾廣泛參與，盡早健全以“預防為先”的醫療衛生服務與管理體制。否則，更可能被“鎖定 ”在社會公平與公共財政效率雙雙受損的狀態。
綜上所述，我國基本公共服務的狀況可概括為：第一基本公共服務支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經濟快速增長和財政大幅增收的趨勢并不匹配；第二，基本公共服務在政府層級間的支出責任模糊，導致了人群之間、城鄉之間和區域之間享有基本公共服務的差距過大；第三，財政支出不夠透明，公眾參與和監督缺乏 致使財政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對政府及其主要官員的考核評價，更強調在GDP國際性和地區性競賽中的表現，而漠視了社會發展。2006年以來 ，我國在提供基本公共服務方面獲得了巨大進步，但是和國家中長期發展目標及完善基本公共服務體系相比，還只是剛剛開始。存在這些問題的原因在于：(1)經濟發展規律在起作用，即我國所處的發展階段決定了基本公共服務的支出水平，雖然來自國際比較的數據并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經濟建設中心論 ”賦予了經濟增長以壓倒性地位，社會發展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經濟增長的成果稀釋了隨之而來的社會矛盾 ，提供基本公共服務的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對基本公共服務的財政支出，缺乏健全的制度安排。
三、推進基本公共服務：制度安排
基本公共服務不但是一個理論問題，更是一個關乎民生冷暖和國家長治久安的現實問題。結合我國實際和其他國家的經驗與教訓，建立如下制度安排，將被證明是有效的。
1．基本公共服務分工制度。通過充分的公共討論達成一致，確認現階段基本公共服務的具體范圍，如擬定為五項，即基礎教育與就業培訓、公共衛生與基本醫療、社會保障、住房保障和環境保護等，并將五個項目明細化，依據一定標準分為中央項目，地方項目和中央與地方共擔項目，界定好各自的側重性分工和法律責任。同時為了激發地方的主動性和創新性，允許其根據實際情況設定五個項目的優先序列。
2．公共財政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財政需求的滿足為前提的。構筑公共財政制度主要指向如下幾點：(1)改善預算支出結構。有計劃地增加基本公共服務支出，相對調整經濟性支出，嚴格壓縮行政管理支出，協調三類支出與可支配財政收入的對比關系；(2)改進轉移支付。由于城鄉之間、東 中西部之間的非均衡發展 ，因此 ，轉移支付既要有效緩解地方的財力緊張，以提供法定的基本公共服務項目，又不能因此拉大發展差距，產生新的不平等；(3)改革中央與地方關于財政權 的配置。必須以“一級政權、一級財權、一級稅基、一級預算”為 目標 ，理順 中央與地方政府的財政權配置關系，確保地方的財政支付能力。
3．信息公開制度。信息公開對現代政府而言，是不可回避的義務，對公民而言，是享有信息 自由的權利起點 ，也是后者知情權、參與權、表達權和監督權得 以實現的先決條件。鑒于我國已實施《政府信息公開條例》，可先行選擇基本公共服務支出信息充分公開，及時公開，并逐步規范化，以此提高財政支出的效率和公信力，避免產生“政府買單 ，百姓不賣賬”的消極局面。
4．政府績效評估制度。政府績效是政府合法性的重要基礎，在全球化時代，它更是國家競爭力的有機構成。我國政府績效評估制度包含三條：一是控制行政總成本 ，扭轉其惡性膨脹趨勢；二是采用開放性評估 ，委托相對獨立的第三方(也可聘境外專門機構)主持評估 ，以突破“自說 自話 ，自評 自夸”的窠臼；三是關注公民滿意度 ，把來 自公 民評價的壓力轉化為政府追求績效的動力；四是將政府績效評估制度與領導干部政績考核制度對接起來，突出基本公共服務類指標的權重，引導政府及其主要官員關注經濟社會的協調發展。
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篇7
改革開放以來,我國的公共管理和財政管理已經發生了重大變化,政府公共部門的職能由管理型向服務型的轉變,財政預算由供給型財政向公共型財政的轉變。由于公共財務管理是整個財政管理的重要組成部分,財政管理模式的改變,必然會對公共財務管理產生深刻的影響。公共財務管理是公共管理的核心內容,公共財務管理的好壞接關系到公共管理的質量。作為公共財政和財務管理的結合,公共財務管理的本質是要提高公共資金使用的經濟性、效率和效果,在最終目標的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致。可見,在當前倡導“新公共管理”的大背景下,公共財面對新的公共財政管理體制,研究公共財務管理工作出現的情況和問題,尋求公共財務管理的新思路新模式,具有重要的現實意義。
1 公共財務及財務活動
公共財務也稱為公共部門財務,應當包括政府財務、政府部門、政府機構或單位財務。財政界傾向于將公共財務稱為公共財政,實際上二者既有聯系又有區別。傳統的財政學理論把財政稱為國家財政或政府財政,而將公共財務稱為企業財務和事業行政單位財務。財政管理既包括預算管理、稅收管理,也包括企業財務管理、基本建設財務管理、事業行政單位財務管理以及預算外資金管理。
可見,公共財務是公共財政的基礎,是公共財政的重要組成部分i公共財政對公共財具有統馭作用,公共部門必須在公共財政的框架下從事財務活動。
2 公共財物的現狀及其主要問題
2.1 公共預算問題多公共財務管理混亂《預算法》是規范政府及行政事業單位收支管理最重要的一項法律制度,是收支管理的基本依據。為了更好地貫徹預算法原則,我國各地正逐步推行部門預算、項目預算、零基預算等預算管理改革。然而,預算法的規定并沒有得到切實有效的執行,依法理財、依法進行收支預算管理的氛圍尚未形成,預算實際執行情況并不理想,執行中的隨意性與長官意志太大,預算約束軟化的狀況相當嚴重。有的地方未經法定程序隨意調整預算,支出預算追加頻繁;有的地方隨意開減收增支的口子,以權代法的現象屢屢發生;一些部門和單位不按規定嚴格執行預算和財政制度,擅自擴大收支范圍,提高收支標準。
2.2 支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標有“業績指標”、“保底指標”等,帶有明顯的“GDP化”傾向,至于成本指標目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下,公務人員支出缺乏成本意識,節儉意識淡薄,支出管理失控,資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行,花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現象比比皆是,公款吃喝玩樂屢禁不止,各種會議泛濫成災,一些部門和領導競相出國公費旅游、競相進口豪華車享受也絕不是個別現象,這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。
2.3 巨額負債多雖然《預算法》明確規定不準編制赤字預算,預算要做到“收支平衡,略有結余”,但各級政府、政府部門執行赤字預算,大量甚至過度舉債的現象一直存在,甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財務受托責任不明晰,財務行為不理性,公共行為短期化嚴重,導致公共部門債臺高筑,公共財務危機重重,嚴重威脅財政的可持續發展能力。在中西部地區,許多地方政府從財政上看實際早已“破產”,不少地方、鄉鎮政府基本上是在背負巨額債務狀態下運行的。
3 公共財物的對策分析
針對對公共財物管理馴犬及其主要問題的研究,我們提出以下對策:
3.1 建章立制,為公共財務管理提供制度保證市場經濟是法制經濟,沒有法律和規章制度的強制約束,財務活動的主觀隨意性就難以避免,要實行有效的公共財務管理,就必須建章立制。建立健全必要的法規制度,完善監督機制,是做好公共財務管理工作的重要制度保證。目前應盡快建立健全一體化的公共財務制度,“要有健全的、以績效導向的公共預算制度,形成公共財務制度鏈。”有關法規制度建立后,還應該不折不扣地執行,否則再好的法規制度也只是一紙空文。經過法定程序審批的政府預算,具有法律效力,是規范收支管理的最重要的法律依據,各部門、各單位必須嚴格按預算程序辦事。
3.2 合理配置公共財權合理配置公共財權,首先要深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財政管理體制改革,建立起新型的預算管理機制,規范財權運行。其次,要理清中央與地方的關系,根據社會主義市場經濟條件下各級政府履行職能的客觀需要,按照財權與事權相統一的原則,對其應有的財權加以明確界定,做到財權與事權相匹配。按照公共產品和服務的層次性和受益范圍,合理劃分各級政府的支出責任和范圍。再次,規范財權,統一財力,就是要把一切收支管理權限都歸屬于政府財政部門集中統一管理,由預算統籌管理,而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財政的“放權讓利”為突破口展開的,要解決腐敗問題,首要的就是規范政府部門、單位的財務行為,逐步取消預算外資金,將規模龐大的預算外收支完全納入到預算內管理,讓腐敗失去生存的土壤。
篇8
1．農村體育公共產品的界定
公共產品是與私人產品相對應的一個概念，區分他們的標準主要是產品或服務在消費上是否具有非競爭性和非排他性。農村體育公共產品較之于一般公共產品，其特殊之處在于供給區域主要限定在農村，其產品類型主要是體育設施和服務等。因此，農村體育公共產品應是指以農村為服務區域的，在消費和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設施和服務。由于農村體育公共產品具有非競爭性，在既定的產出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價，農村體育公共產品必須免費供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業論文提綱，私人部門供給農村體育公共產品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農村體育公共產品。但由于農村體育公共產品的有效供給可以改善億萬農民的身體健康狀況，豐富廣大農民的文化生活，促進農村文化建設，提高農民的生活質量，具有較大的正外部性。因此，在當前社會主義新農村的建設過程中應主要由政府承擔農村體育公共產品供給的責任，并輔之以其他供給方式。
2．農村體育公共產品供給制度現狀分析
2.1城鄉二元發展戰略所形成的城鄉分割的公共產品供給體系
建國以來，我國一直實行“以農補工”、“重城輕鄉”的二元發展戰略，以二元社會制度下城鄉一國兩策的“體制內、體制外”公共產品供給體制。重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，在“以農養工、以農哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉”、“重工輕農”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農村公共產品供給的渠道則是主要由農民自行解決，國家僅給適當補助。而且在特有的經濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農價格的“剪刀差”等非經濟手段提取農業剩余提供工業資本積累及城市建設，逐漸形成了城鄉分隔的二元經濟結構和公共產品供給體系。“以經濟建設為中心”經濟職能加強的同時卻弱化了公共服務職能，嚴重阻礙了農村公共產品供給制度的完善論文參考文獻格式。正是由于城鄉二元發展戰略的影響，使得我國農村資金流出多、補償少，在公共產品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農村已形成了“城鄉收入分配存在差距，農村公共產品投資不足、農村經濟發展滯后、農民經濟收入增長緩慢，農村公共產品供給缺乏資金來源、城鄉收人差距進一步加大，農村公共產品建設更加滯后”的惡性循環現狀。因此，我國傳統二元社會制度下農村公共政策的偏頗性和不公正性是導致農村體育公共產品總量上供給嚴重失衡以及城鄉極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發展的初級性和城鄉之間發展的嚴重不均衡性。
2.2“舉國體制”下農村體育公共產品的供給體制形式的弱化
我國體育“舉國體制”產生于20 世紀50 年代初。在半個多世紀中，這一體制對我國競技體育的迅速發展起到了不可替代的作用畢業論文提綱，是我國制定和實施奧運戰略不可動搖的基石。我國農村公共產品的供給雖然經歷了人民公社時期、時期以及現在的農村稅費改革后時期二個階段的變遷，但本質上都是一種以政府為農村公共產品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內部，各級政府之間的公共責任劃分不清，農村公共產品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農村公共產品是由各級政府聯合供給的。按照公共財政理論，全國性的農村公共產品應由中央政府供給，地方政府只負責地方性農村公共產品的供給，各級政府之間的事權劃分很清楚。然而直接提供農村公共產品的縣鄉財政目前困難重重，農村公共產品的供給便失去了必要的財政支撐。由此，處于邊緣狀態的農村體育公共產品更是首當其中成為“弱化”的對象。
2.3責任主體角色“缺位”下農村體育公共產品供給的擠兌
農村體育公共產品的基礎性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產品的責任供給主體。從農村公共產品供給的職責來看，全國性的公共產品由中央政府負責提供，地區性的公共產品應由地方政府負責提供。但農村基層政府、權力部門在各項達標考核和經濟利益的驅動下，以及目前對農村公共體育服務的監督制度、激勵制度、評價制度的還不夠完善，體育公共產品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農村實行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應的財權作基礎狀態下下級政府在農村公共產品供給方面承擔過多的責任，本已捉襟現肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費改革后農村的“一事一議”為農村公共產品供給提供一定制度空間，但廣大農民對農村體育公共產品需求的非迫切性及認識上的誤區，導致農村體育公共產品供給根本得不到多數人的統一和有效的供給?？梢?，在這一不公正公共財政制度和財事權不對應的裁判框架下，其必然的結果是各級政府在農村體育公共產品責任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發展，“政府包辦”單中心體育公共產品供給體制在我國地廣人多農業社會環境下畢業論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現象越來越嚴峻。當然，中國經濟發展水平、文化傳統觀念和體育價值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農村體育公共產品供給。
3．農村體育公共產品供給制度創新
3.1改變傳統觀念，建立農村體育公共產品供給的政策體制
歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優先與兼顧、效率與公正問題的理解和認識。發達市場經濟國家政府的基本施政綱領是公民享有均等化的社會性公共產品和公共服務。隨著我國社會的發展和社會公正成為社會主義的核心價值取向，以及協調社會利益機制的立足點，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點和最好結合點，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系?；谏鐣纠砟詈鸵巹t，政府和體育行政部門應改變長期以來重城市輕農村的體育觀念，以政府再分配職能的正當性，通過專門性的農村體育公共產品公共政策的出臺，制定農村體育公共產品供給的相關政策和法規，以公共政策所特有的權威性、強制性和持續性，來確保農村體育公共產品建設資金具有穩定的來源，以制度和法規的手段保障農村這“邊緣群體”享有體育公共產品和服務的權益。
3.2完善農村體育公共產品供給主體，實現供給主體的多元化
一方面，政府代表社會的公共利益，有責任也有義務提供那些市場調控失靈的體育公共產品，而地方政府主要負責提供那些與本地區的農業、農村和農民自身發展有關的體育公共產品，政府作為農村體育公共產品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質決定的。政府作為公共利益的代表，應該成為農村體育公共產品優先的供給者論文參考文獻格式。另一方面畢業論文提綱，私人及企業可以提供一些產權歸屬明確、能夠市場化運作和排他性收費的體育公共產品，私人企業、農村社區和農村非盈利組織在農村體育公共產品供給的過程中發揮重要作用，需政府的引導、扶持和監管。還有各種非政府合作性的農村、社會服務機構和組織也是農村體育公共產品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費的體育公共產品，主要是某一領域或生產環節所需的重要的技術和生產信息。優化供給結構，實現由政府單一主體向政府、私人企業、農村社區和農村非盈利組織多元主體的轉變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術等優勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協調，發揮開放系統的整體功效。
3.3實現農村體育公共產品供給的決策機制創新，建立有效的需求表達機制
加快推進農村基層民主建設，真正實現農村村民自治，首先要實行農村體育公共產品的多中心決策體制，必須堅持農村體育公共產品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關系地區農村村體育發展大局的，如農民體育活動組織規定、農村體育場地建設方案等體育公共產品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現和維護農民的利益。其次，要積極推進農村基層民主建設，建立農村體育公共產品供給的農民需求表達機制。深入基層了解農民需要什么，進行市場調研，科學論證，增強對農民需求的反饋，做出反映農民真實需求的決策。建立關于農村體育公共產品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現廣大農民的意愿。
3.4建立有效的農村體育公共產品供給的監督、評估與反饋機制
首先，要改革現行的農村干部考核制度畢業論文提綱，將農村基層干部的晉升與本地區的農村體育公共產品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強對私人企業、非盈利組織供給體育公共產品的監管力度，保證農村公共產品有效性供給。完善農村體育公共產品供給的績效評估制度，制定科學的組織方法、操作規則、評估標準及指標體系，建立相對獨立的評估機構，配備多學科和具備政策科學知識的評估領導隊伍，對農村體育公共產品供給的實際情況進行有效評估。此外，要加大對偏遠農村和貧困地區農村社會體育指導員隊伍的培養，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進行培訓；對投資西部偏遠和貧困地區農村體育公共產品的企業，除上述政策上給與優惠外，國家可對其企業的發展和運行給與一定的稅收減免政策；農村也可利用自身的自然資源優勢，吸引企業投資，采用共用、共管模式進行有效管理。農村體育公共產品的供給是一項長期的民生工程，需要政府、社會各團體以及農民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠。
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篇9
優化財政管理，以更好地服務縣域經濟和社會發展，是縣域政府的重要職能，也是服務縣域經濟社會發展所不可或缺的重要手段。
對此，作者從以下五方面提出優化縣域財政管理的措施，以促進縣域財政更好地為縣域經濟社會發展服務。
一、理順縣域財政管理體制
縣域要積極總結省管縣的改革經驗，進一步完善與縣域財力相適應的省管縣財政管理體制，深化對縣域財政管理方式改革，繼續理順省、縣的財力分配關系，適當調整省、縣間稅收分享范圍、分成比例，增加對縣域的稅收分成比重。同時， 適當下放縣域管理資金事權，優化轉移支付結構。
一是將適合市縣管理的專項資金逐步下放，如主要用于城鄉發展規劃編制、高端人才引進、職業教育、縣鄉特色產業、旅游規劃建設、特色園區基礎設施建設等方面的資金下放到縣，增加縣域資金安排的自主權，發揮縣域管理的優勢，自治區加強監督，確保管理使用合法合規科學高效。
二是提高一般性轉移支付比重，完善縣域基本財力保障制度，結合考慮縣域財政的負擔水平和承受能力，均衡各縣間財力分布，切實減輕縣域財政負擔。同時進一步優化轉移支付結構，通過存量調整和增量傾斜，將清理壓減的專項資金，調整用于增加一般性轉移支付。
二、加強財源建設，加快增強財政實力
縣域財政管理部門要樹立持續開展項目建設的理念，不斷開辟新興特色財源?？h域財政部門要發揮職能作用，會同相關部門，認真研究國家政策導向，根據國家產業政策的變化，不斷整合優勢資源，持續推出與國家產業政策相對接的大項目，爭取資金的支持，加快項目建設，按期竣工投產發揮效益，確?？h域財政收入穩定增長。同時，堅持財源建設主體與優化結構兼顧。
一是加大工業扶優扶強力度，設立相應的發展基金，運用貸款貼息、墊息等方法對有發展前途和市場競爭力的縣鄉工業企業進行重點扶持，擴大生產經營規模; 積極發揮龍頭企業引領作用，扶持配套中小企業，推進產業縱向延伸和橫向配套，形成產業集群。
二是大力推動第三產業發展，重點推動現代服務業、交通物流、旅游業、城鎮化等的發展，從整體上推動資源優勢和產業優勢轉化為財源優勢。三是穩固農業基礎財源，加快農業產業發展和農村基礎設施建設，促進就業增收，擴大農村居民消費。
三、優化縣域財政支出結構
一是實施“一保三控”，保證行政事業單位職工工資性支出、國家機關正常運轉經費等基本支出，嚴格控制行政事業性經費增長、人員編制及機構增長、財政供養范圍，財政供養人員控制在國家和自治區規定的標準之內;
二是在結構上補齊“短板”。加大財政對以公共安全、醫療衛生、文化體育與傳媒、社會保障和就業、節能環保、住房保障等各項社會事業的投入，打造安居樂業，促進社會和諧發展;
三是在政策上放開搞活。該由社會辦的事交給社會辦，制定相關制度，明確政府向社會力量購買服務的具體措施和指導目錄，通過推動政府向社會力量購買服務，為人民群眾提供更好的公共服務。
四、加大財政資金監管體系建設力度
加大對縣域財政資金監管體系的建設和力度。一是繼續完善并擴大國庫集中支付，加強動態監管建設，完善資金撥付審批環節的管理，實現全過程、各環節中的審查、稽查與監督檢查，加強單位財務管理，健全單位內部控制制度。二是加強政府采購管理。嚴格執行政府采購法和政府采購法實施條例，執行縣域以上政府制定的集中采購目錄和采購限額標準，完善政府采購“三庫”建設，提高政府采購的效率和質量; 強化物資采購與資產存量聯結機制，加強采購預算約束力，無預算不采購; 規范政府采購方式和程序，陽光采購，確保政府采購公平、公正、公開。
三是完善縣域財政監督機制，繼續發揮審計部門的審計監督作用，加強縣域財政管理監督，建立財政收支與財政監督相連接的網絡系統。
同時，加大力度整頓財經秩序，嚴懲違法違紀行為，為推進財政支出改革、構建公共財政框架消除阻力和障礙。
四是完善縣域財政績效評價機制。制定完善縣域財政績效考評管理辦法，健全縣域財政績效評價機構，建立與公共財政相適應的公共收支績效評價體系。同時，建立預算資金使用的問責機制，將預算資金的管理、使用和績效考評情況納入對部門、單位領導的經濟責任考核范圍。
五、提高縣域財政管理透明度
最后，要提高縣域財政管理的透明度。一是明確公開渠道與方式，采取在政府信息網信息公開平臺和財政信息網。二是明確公開的內容，公開的內容包括財政制度、預算編制信息、預算執行信息、決算信息、績效評價結果、財政監督結論等，內容繁雜，需要分門別類和分別考慮公開的策略。
三是提高公開內容的質量與效率。主要是預算編制、預算執行、績效評價、財政監督、財政政策、財政項目、補貼發放，公開內容要經得起審計和監督以及社會公眾參與質疑。預算執行與安排情況報告在縣域人大通過后的法定時間內公布，縣域決算、部門決算應在縣域人大常委會審批后的法定時間內公布。
四是建設縣域財政電子信息平臺。通過互聯網公開財政政務信息，提高財政透明度，促進財政管理提高質量、推動政府高效廉潔運作。
篇10
(一)公共產品的概念、特征及分類
關于公共產品的概念及特征，國內學者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品。薩繆爾森對于公共產品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學界通常認為公共產品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。
關于公共產品的分類，則根據不同標準，分為不同種類，根據公共產品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產品和準公共產品。劉千賀(2006)還認為：根據公共產品的受益范圍來看，可以分為全國公共產品和地方公共產品：城市公共產品和農村公共產品：家庭公共產品、社區公共產品、地方性公共產品、全國性公共產品和全球性公共產品。
(二)農村公共產品的概念及分類
農村公共產品則是根據公共產品的受益范圍來分類的。農村公共產品即是在農村中相對于私人產品，具有非排他性和非競爭性的產品。
在農村公共產品中，根據其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產品和準公共產品。按農村公共產品受益的范圍可分為全國性農村公共產品和地方性農村公共產品。
按農村公共產品的功能可分為，一是維持農村基層政權正常運轉的公共產品，二是有助于農業生產和農村經濟發展的公共產品。
二、關于農村公共產品供給制度變遷的研究
胡洪曙(2007)通過時期和責任制時期農村公共產品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產和管理機制特征的比較，說明農民在公共產品供給過程中的主體地位在逐步增強。
謝好(2006)通過分析傳統農業社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農村公共產品供給制度。分析了國家和農民的互動。
曲延春(2008)通過分析農村公共產品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農村公共產品供給體制變遷的實質就是城鄉利益、工農利益特別是國家與農民的利益關系不斷調整的過程。
從以上文獻可以看出，學者們主要是從國家和社會關系的角度來考察農村公共產品供給制度變遷的。
三、農村公共產品供給中存在的問題及其形成的原因
(一)當前農村公共產品供給中存在的問題
第一，供給總量不足與部分產品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現在兩方面，一方面是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。另一方面是社會事業類公共產品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎設施、社會保障方面、農技服務方面的現實狀況分析了公共產品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農業支出的規模和從地方財政對農村的支出規模來看的下降趨勢得出農村公共產品供給總量不足的結論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農村公共產品供給總量不足的現狀。
劉保平、秦國民(2003)認為，與農民急需的一些公共產品供給不足的狀況相反，在許多農村地區，一些農民不需要或者需求較少的公共產品或公共服務供給卻大量過剩。如貧困地區大量修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。
第二，農村公共產品供給結構不合理。雎黨臣(2007)認為當前農村公共產品供給結構不合理體現為：農民急需的公共產品供給不足，農民不需要的公共產品供給過剩：重大中型水利設施建設，輕一般農業基礎設施建設：重生產性基礎設施建設，輕教育醫療衛生事業發展：重農村科學教育文化事業發展，輕農村醫療衛生事業發展。
何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農村公共產品供給結構不合理主要表現是：一是農民急需的公共產品供給嚴重不足。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產品供給過剩。四是部分公共產品的提供損害農民利益。
第三，公共產品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農村公共產品供給的不公平性，主要表現在城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平兩方面。
(二)農村公共產品供給問題的原因
第一，取消農業稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農業稅政策的實施，農村鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農村公共產品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內不可能承擔農村公共產品供給的全部投入。所以，取消農業稅將使農村公共產品供給面臨嚴峻的挑戰。
于奎(2005)認為，取消農業稅政策對農村公共產品供給造成了制度約束，具體體現為：收入上移，農村公共產品供給缺乏基層財政保障：鄉鎮政府財權與事權不對稱，農村公共產品供給失衡；轉移支付力度小、制度不規范導致農村公共產品供給的不平等；鄉鎮政府改革滯后，社會管理和公共服務職能缺乏。
第二，供給主體的單一，導致農村公共產品供給失衡，偏離農民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農村公共產品的供給渠道仍是沿襲農村改革前的格局，農民對公共產品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產更多的農村公共產品，不能滿足農民的實際需要。
邊洪強(2007)認為，農村公共產品供給中，存在政府壟斷現象。其主要特征表現為：政策決策、政府投資、政府生產。
第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農村公共產品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農民的關系，從而影響到農村公共產品供給的效率。
第四，自上而下的公共產品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產品供給決策機制也是導致農村公共產品供給不足的一個重要原因。
劉保平、秦國民(2003)認為，農民無法在公共產品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產品供給決策程序。
第五，長期實行“城鄉分治”的管理制度形成的城鄉二元經濟結構的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉分治”、“重城市輕農村”的管理制度造成了城鄉分割的二元戶籍制度和以此為基礎的城鄉有別的公共產品籌資制度。
四、農村公共產品供給改進的對策
(一)完善公共財政體系，建立多元化的農村公共產品籌資體系
于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農村公共產品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環境污染稅種：四是積極引導民間資金和外資。
劉千賀(2006)認為，農村公共產品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉移支付；私人、企業和銀行的資金投入；農民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。
(二)實現供給主體的多元化
張穎舉(2008)主張，繼續加大政府投入：進一步引入市場供給；引導非營利組織參與；鼓勵農民自我供給：實行大村莊制，改善農村公共產品供給。
王俊(2006)認為，可以參與農村公共產品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農村社區組織、企業、個人等。根據公共產品的不同性質和受益范圍，由相應的主體來提供。
吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農村社區、非盈利性社會服務機構和組織、私人和企業提供農村公共產品的范圍。
(三)改變“自上而下”的供給決策機制
吳友群、廖信林(2007)認為。應完善農村公共產品供給機制，建立農民需求表達機制，實現決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉變。
劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結合的供給方式。
(四)保證各利益主體之間的協作關系
劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責，優化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產權，法律制度雙重保障其它供給主體利益。
(五)借鑒國外農村公共產品供給的成功經驗
廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農村公共產品供給狀況的基礎上，指出我國應當借鑒國外的經驗。
楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經驗的基礎上，指出發達國家對我國農村公共產品供給的啟示為：通過各種補貼發展農村各項基礎建設事業：政府構筑農村社會保障網：引導和扶持農村發展各項社會事業：逐步減少對農民的各種政府管制。
五、農村公共產品與農民負擔的相關性分析
(一)農村公共產品供給增加農民負擔的主要原因
1城鄉公共產品供給制度差異加重了農民負擔王英平、帕塔木·巴拉提(2005)認為，城鄉公共產品供給制度差異加重了農民的負擔。劉雅佳(2008)認為，二元結構造成農民的不公平的成本分攤。
2中央和地方政府在農村公共產品供給中職責劃分不清，加重了農民負擔。王英平、帕塔木·巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農村公共產品供給上的錯位、缺位加重了農民負擔。
3農村公共產品供給過程中監督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農村公共產品有效的監督機制導致了農民負擔。甘霞(2005)認為，乏力的監督機制造成公共收入使用混亂。
(二)基于減負考慮的農村公共產品供給制度設計
1建立城鄉一體化的公共產品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應為主體提供城鄉統一的公共財政制度，具體體現為：提供均等化公共服務，實現城鄉財政分配的公平和公正；建立城鄉統一稅制，取得農村成本分擔的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產品供給體制。
篇11
一、政府采購與戰略管理政府采購制度
最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該寫作論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的?！盵1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點[3]12。
此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程?！盵4]75公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。
二、戰略管理下的政府采購模式的探討
(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。
目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。
(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。
所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通?？梢杂刹少弳挝蛔孕胁僮?這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結合模式的優點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。
以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:
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農民工外出務工,為城市創造了財富,為農村增加了收入；為統籌城鄉發展注入了新的活力,也為新農村建設作出了重要貢獻。在這些外出到城市打工的農民工身后,是數千萬留守農村的未成年的子女――留守兒童,他們已經構成一個日漸增多的特殊群體和一種比較普遍的社會現象。我國留守兒童的規模已達2290萬,而農村集中了留守兒童總量的86.5%?？紤]到我國這幾年城市化進程的加速,留守兒童的規模將進一步擴大,如此大規模的留守兒童群體成為社會各界十分關注的一個相當嚴峻的話題。
由于農村社會經濟發展及教育條件相對落后,留守兒童的教育存在許多問題,嚴重制約了教育的和諧發展,成為和諧社會構建中的一個“不和諧音符”。解決好農村留守兒童教育問題,對加快社會主義新農村建設,促進農村社會、經濟及教育等各項事業的健康、穩定發展,推動社會主義和諧社會的構建意義重大。
1 當前我國農村留守兒童教育存在的問題
在工業化和現代化的進程中,農民工的貢獻是不容忽視的,但無論從哪方面來說,他們都屬于弱勢群體,他們子女的受教育狀況不容樂觀,當前,我國農村留守兒童教育存在以下主要問題。
（1）早期教育缺位,入學率偏低。根據國務院婦女兒童工作委員會辦公室抽樣調查顯示：“流動兒童中在學者占全部流動兒童的90.7％,一直未入學者占6.85％,失學者占2.45％?！闭{查結果還表明：在流動兒童中,達到上學年齡卻不能適齡入學的問題表現十分突出。在農村,55%的0~5歲留守兒童不能和父母生活在一起,缺少父母親情呵護與親子交流,認知、情感以及社會性發展都會受到持久而深刻的影響。對于他們而言,接受學前教育的機會很少,在家庭教育上的不足得不到正規學前教育的補償,早期發展受到局限。
（2）生活上缺少照顧。父母外出打工后,農村留守兒童的生活水平進一步下降。主要表現在兩方面：一是吃的花樣單一,只求填飽肚子,不講營養搭配。二是部分留守兒童更加省吃儉用、節衣縮食。農村留守兒童的監護人由于監護能力不足導致監護質量下降,往往嚴少“慣”多,管少哄多,“理”少錢多,管吃管住不管教,使孩子放任自流,難以養成良好的行為習慣。
（3）學習上缺少輔導。對文盲率高達30%的祖輩來說,引導和幫助留守兒童學習往往是心有余而力不足。監護人一般只對留守兒童的吃住和安全負責,關注學習情況的甚少,留守兒童在課后缺乏督促輔導,學習上出現的問題得不到及時有效的解決,導致成績下降。研究發現,父母外出打工的學生成績明顯偏差。
（4）存在心理問題。心理學諸多研究表明：未成年人人格的形成與發展和父母及家庭生活有著極為密切的關系。農村留守兒童長期或暫時處于“親子離散”狀態,加之伴隨外出務工出現的父母離異狀況,常常導致他們產生孤獨感、社會焦慮、缺乏安全感和社會認同感,這一系列感受往往造成留守兒童自信缺失、自尊受挫,人格發展走向畸形。測試結果顯示,有30.3%的留守子女存在各種明顯的心理健康問題,他們的心理問題明顯多于非留守兒童。因此,如何促進農村留守兒童的人格健康發展成為學校面臨的重大任務。教育是使人成人的事業,學校是使人成人的地方。
2 目前教育給農村留守兒童帶來的影響
在一些農村勞動力輸出大省,“留守兒童”在當地兒童總數中所占比例高達 18％~22％。父母雙方都外出流動,兒童不能與父母在一起生活的情況在全部留守兒童中超過了半數,比例高達 56.17％。因為家庭、監護人、學校及社會教育的不到位,給目前的農村留守兒童造成一定的影響。
（1）過早的自理自立壓力,體現不成熟的心理障礙。長期和父母的分離和缺乏聯系,對孩子的性格形成和人格的成長非常不利。不少留守兒童感覺孤單,甚至有的孩子心理壓力過大,表現出內心封閉,情感冷漠,行為孤僻,缺乏愛心和交流的主動性,對集體漠不關心,已形成一定的人格障礙。
（2）過快的求學求錢速度,顯現不明確的學習目標。留守兒童由于家庭教育的缺失,一般難以養成良好的行為習慣和道德品質。特別是由于委托監管的不到位,父母的物質補償心理,更易使孩子們形成重物質、講享樂、不節儉等不健康的人生觀和價值觀。
（3）過窄的生活生存空間,呈現不和諧的人格。近幾年,一些打工回鄉的人通過種種言行舉止將一些不正確的價值觀潛移默化傳遞給孩子們,這些錯誤思想混淆了孩子們的是非標準,影響他們價值觀、人生觀的正確確立。家長外出打工,可以改善孩子生活和受教育的條件,但部分家長容易忽視對子女的倫理道德教育和法制教育,使得一些留守孩子擁有過多零花錢,極易形成功利主義價值觀、享樂主義人生觀和好逸惡勞、奢侈浪費的陋習,甚至導致“讀書無用論”、“拜金主義”等錯誤思想抬頭。
（4）缺乏安全感。留守兒童的父母在外,臨時監護人重養輕教,教育的責任就落到了學校,而學校教育是需要家長配合、社會支持的。在調查中發現,學校對留守兒童的教育常常得不到監護人的配合。如家長會無人參加,學生違紀或者受到侵害后無監護人配合處理。留守兒童是弱勢群體,缺乏自我保護的意識和能力,沒有父母的直接監護,容易成為不法分子侵害的對象。
（5）留守兒童道德滑坡,犯罪率逐漸上升。農村環境對留守兒童的不利影響。賭博、游手好閑等社會環境往往深刻影響留守兒童,使他們放棄學業,整天在外游蕩,甚至參與賭博、盜竊等不良社會活動,走上違法犯罪的道路。資料顯示,上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例：2000年為6∶4；2005年猛增至3∶7。這七成少年犯大部分是農民工子女,且這個群體已占未成年犯罪的50％以上。
3 農村留守兒童教育問題的對策思考
以 “留守兒童”問題為切入點,按照建設社會主義新農村和構建和諧社會的基本要求,對農村教育的改革與發展做出整體思考,是解決 “留守兒童”問題的一個基本立足點。解決農村留守兒童的教育問題需要家庭、學校和社會等廣泛力量的密切配合。
（1）要發揮政府社會管理職能,進一步推行公共財政制度,完善經費保障體系。政府加大投入力度,進行政策傾斜。加大農村教育的財政投入力度,提高農村學校和薄弱學校教師的收入水平,提高現有農村師資隊伍的專業化水平,改善農村教育環境。加大農村公共教育資源投入,改善學校硬件設施,完善體育、文化娛樂設施；建立健全農村寄宿制校舍治理體制,實施并完善素質教育理念；普及信息化教育模式,鼓勵學校積極開拓教學新方法和育人新理念。把留守兒童教育工作納入國家和各地區新農村建設、農民工工作等經濟社會發展規劃和各部門工作規劃,置于社會治理和公共服務體系之中。把農村留守流動兒童工作與各級政府實施兒童發展綱要結合起來,將農村留守流動兒童的各項權益保護列入綱要實施的監測評估體系。
（2）家庭和學校密切配合,高度重視留守兒童教育問題。重視對留守兒童的家庭教育。如前所述,家庭對子女的教育起著至關重要的作用。對于常年在外打工的父母來說,家庭教育的內容不能僅僅停留在對孩子學習成績的關心上,而更應該從情感的角度去關心和愛護他們,多和他們進行感情上的交流,發展良好的、親密的親子關系。另外,還應經常與子女的任課教師、班主任聯系,了解他們各方面的表現。再者,還應十分重視孩子監護人的選定問題,應盡可能把子女寄放在有一定學習環境,比較有文化的,并且有一定責任感,能更好地監督和指導自己孩子的親朋好友處。必須注重的是,家長對孩子的關心是至關重要的一環,缺少了這一點,其他任何措施都無助于兒童教育問題的解決。重視對留守子女的學校教育。作為對留守子女的教育實施單位,農村學校應該在自己力所能及的職權和職能范圍內,加強對留守子女的關心呵護。針對留守孩子的品德行為偏差和心理障礙問題,學校應該加以正確的引導,開展思想教育和情感教育,營造健康活潑的教學氛圍。同時,要積極同留守孩子的監護人進行交流,對其做必要的培訓,讓其充分了解到自己的責任和義務,同時努力提高自身素質,改變單一的教學形式,充分激勵留守兒童的主體性和積極性是作為教師應有的責任。
（3）整合社會資源,關注農村留守兒童教育問題。招募組建關愛留守學生志愿者隊伍,推行“結對接力志愿服務”模式。采取“一對一”、“一對多”、“多對一”等多種形式的結對方式,組織志愿者隊伍或志愿者與留守學生簽訂結對卡,針對學習輔導、生活幫助、心理撫慰和應急救助等需求,開展有針對性和實效性的志愿服務活動。整合各方力量,推動留守學生關愛行動社會化發展。開展各種形式的關愛留守學生工作和主題活動的宣傳活動,開展愛心募捐、義務家教、藝術培訓、心理咨詢等關愛活動,更大程度地動員社會各界支持關愛行動,動員更多的社會公眾參與關愛留守學生志愿服務活動。
參考文獻:
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篇13
自西部大開發戰略實施以來，新疆在教育、衛生醫療等方面取得了很大的進步，但與其他發達省份相比，還是存在一定的差距，所以需要做得還很多。
（一）教育方面
自從新疆政府大力推進改革開放以來，新疆的教育事業取得了重大進步。中小學的畢業率不斷地上升，小學的畢業率由2003年的18.5%上升至2013年的19%，中學的畢業率由2003年的26%上升至2013年的33%，這十年來在教育方面，進步還是很大的。
（二）醫療衛生公共服務
改革開放以來，新疆在醫療衛生方面也取得了長足進展，具體表現在以下方面：一是衛生機構數、衛生人員數不斷增加，人均擁有醫生數遠遠高于全國平均值。新疆衛生機構數由 2003 年的 9618 個增加至 2013年的 18663個，衛生人員數由 2003年的 116584人增加至 2013 年的189578 人，醫療機構床位數由2003 年的 72658個增加至 2013年的 137300個，且自實施西部大開發以來，新疆的人均衛生費在民族自治區中一直處于前列，而且超過了江蘇、廣東的人均衛生費。
（三）社會保障公共服務
改革開放特別是實施西部大開發以來，新疆的社會保障工作取得了重大進展，具體體現在：一是人均撫恤和社會救濟費處于前列。自 2000 年以來，新疆的人均撫恤和社會救濟費不僅在民族自治區中處于前列，而且高于一些發達省的人均水平。二是社會保險實現了飛速發展。2013年新疆城鎮養老、醫療、失業、工傷和生育五大社會保險參保人數分別達到 476.3萬人、877.1 萬人、283.9 萬人、309.5萬人和 296.1 萬人；實現了下崗職工基本生活保障向失業保險并軌，城鎮居民基本醫療保險在部分地州開始試點。
二、新疆地方政府公共服務建設的制約因素
在一個國家的特定行政區域內，人民基本的社會公共需要和地方政府的公共服務水平是由該行政區域的經濟發展水平、社會經濟體制、公共服務理念等多種因素決定的。
（一）社會公共需要的變化
與我國發達地區相比，新疆社會公共需求除了具有總量增加，空間增大和結構變化等共同點外，還具有自身的特點。新疆社會公共需要的變化帶有過渡性特征，居民對公共產品的需求彈性變化比發達地區慢。隨著西部大開發的實施、城鎮化步伐的加快、居民收入水平的提高，新疆居民需要政府提供更多的社會性公共服務；近年來，新疆居民的消費觀念和方式發生了重大變化，消費支出不斷向享受型和發展型升級。由此可見，現階段新疆的社會公共需要正由經濟性為主向社會性為主轉變，但還沒有達到與發達地區一樣的程度（以社會性支出為主），帶有過渡性特征。這種特征決定了新疆地方政府需要采取與發達地區不同的政府公共服務策略。
（二）經濟發展滯后
自實施西部大開發以來，新疆經濟得到了飛速發展，人均 GDP 在五個民族自治區中一直處于前列，與全國平均水平相當，但與我國經濟發達省、市還有很大差距。新疆經濟不僅發展滯后而且區域發展極不平衡，由于新疆基礎設施條件較差，經濟發展水平較低，貧困地區與困難群眾較多，而且南北疆自然條件和生產方式差異大，全疆各地區之間、城鄉之間的發展極不平衡，先進的社會發展理念、先進的產業與原始落后的社會觀念同時并存。
（三）公共服務理念滯后
我國各級政府一貫稱自己是“為人民服務”的政府，但在實際行政活動中，政府往往是“全能政府、人治政府”，政府常常選擇強制性方式凌駕于社會之上，“政府本位、權力本位、官本位”的理念在公務員頭腦中時常出現，“服務”常常成了一句口號。在社會主義市場經濟條件下，地方政府的一般職能是社會管理，核心職能是公共服務。新疆地方政府越來越重視地方政府公共服務職能，陸續在構建地方服務型政府，但是把社會和人民看作管制對象還時有發生。從“守夜型”政府到服務型政府，從英國的文官制度到現代公務員制度，中國人的目光常常集中在“政府”和“公務員”身上，因而忽略了地方政府公共服務的“消費者”―人民。由于新疆各族人民對當地政府期望值不斷提升，盡管新疆地方政府為了滿足轄區內各族人民的基本公共需要而提供越來越多的公共服務，但還是不能很好地滿足他們的需要。
（四）公共服務社會化缺位
在公共服務領域，市場不能發揮作用或不能充分發揮作用。公共服務作為一種特殊的公共產品，其公共性質決定了必須由政府來負責供給。20 世紀 70 年代以來，西方發達國家政府公共服務開始由政府向非營利機構轉移。非營利機構的出現彌補了公共財政資金的不足，能夠更好地促進社會福利，增進社會公平，為社會提供有效服務。由于新疆地方政府壟斷公共服務，各族人民的社會公共服務需要又日益增長，而政府對這種需要回應能力卻不足，非營利機構就必然出現。
（五）公共服務城鄉差距大
政府通過轉移支付和財政支持，發展教育、醫療衛生和社會保障等公共事業，是政府公共服務的重要職能。目前新疆城鄉居民所享受的地方政府公共服務差距很大。一是新疆城鄉教育公共服務差距大。城鄉不僅在教育經費、辦學條件和師資水平上差距大，而且在居民受教育程度上差距也很大；二是新疆城鄉醫療衛生公共服務差距大。城鎮居民基本上在醫療保險制度的覆蓋范圍之內，而農牧民獲得的醫療保健衛生服務要遠遠少于城鎮居民。三是新疆城鄉社會保障公共服務差距大。城鎮居民大多可以享受現代社會保障制度，包括養老保險制度、醫療保險制度、失業保險制度、還有國有企業下崗職工基本生活保障制度及城鎮居民最低生活保障制度。而廣大農牧民基本上被排斥在現代社會保障制度之外。
總之，新疆地方政府公共服務建設一定要綜合考慮當地社會公共需要的變化經濟發展水平、公共服務理念等制約因素。新疆地方政府在設計公共服務制度時必然受到這些因素的制約。
三、提升新疆政府公共服務供給能力的對策探析
（一）建立公共服務資金保障機制
1.要繼續加大中央財政對新疆政府的傾斜力度，確保對于新疆地方公共服務項目的轉移支付，以補貼新疆政府由于公共服務成本較高而造成的財政不足。
2.要明確各級政府對公共服務資金的支出責任，通過結構調整，明確中央政府、自治區以及自治區以下地方政府對公共服務資金的支出責任。
3.要落實新疆地方政府財政立法自治權，民族自治地方的財政自治權中最重要的就是財政自治立法，通過加強政府公共服務財政投入方面的立法確保新疆政府公共服務投入資金的不斷農村公共品。
（二）優化財政制度安排
1.要明晰權責界定，使中央與地方的事權與財權相匹配。合理界定中央政府與地方政府在新疆公共服務供給中的權責，優化財政分配比例，保證公共服務供給中資金到位。
2.要進一步推進財稅體制改革，即調整與中央共享稅收分成辦法或提高中央對新疆的稅收返還比例，建立適應新疆自身特別區情的財政稅收體制。
3.進一步積極爭取中央的政策性支持和轉移支付，充分享受新疆資源稟賦的優勢。
（三）平衡南、北疆及城鄉公共服務供給，優化支出結構
1.建議改革完善財政管理體制，積極探索財政上的“中央對口扶持南疆”、“發達省市對口支援南疆”和“自治區直管南疆縣”改革試點，加快南疆三地州的經濟和社會事業的發展。
2.完善自治區內部轉移支付體系，建立城市對鄉村的橫向轉移支付。加大對農村非競爭性和非贏利性社會公共項目的投入，完善各項投入體系建設。
（四）構建政府公共服務供給績效監督評估機制
1.成立獨立的公共服務供給績效評估與監督機構―――公共服務評價與監督委員會。委員會的建立有利于掌握公共服務支出資金的使用動態和效果，節約成本、提升資金使用效率。該委員會應由專職公務員和兼職人員組成，兼職人員可由專家學者代表、媒體代表、普通群眾代表組成， 考慮到新疆的特別區情，委員會應包括50%以上的少數民族成員。
2.引入聽證會制度，以對公共服務供給的績效進行監督和評估。對于較大的公共服務項目， 如烏魯木齊的BRT 項目，在確立以前面向群眾代表舉行聽證會，相關負責人需接受代表的質詢， 在項目實施之后，相關進程及出現的問題應當向代表們及時進行書面報告形式的反饋。
3.綜合運用電話、信箱、網絡等平臺，向普通群眾開通征詢、建議、投訴通道。這種通道一方面要履行對公眾的調查職能，以使政府及時、準確掌握群眾尤其是少數民族的需求；另一方面要接受公眾的建議和投訴，并且給出解決結果或合理解釋。
四、總結
新疆的情形十分復雜，新疆的穩定與發展也是一個永恒的話題，如何在不同的政治環境，不同的政策環境，不同的人文環境下讓政府發揮自己的作用，進行公共服務建設是一個需要不斷努力的長期工作。新疆各級地方政府都應該從當地實際出發，強化公共服務職能，創新公共服務機制，提升公共服務的水平與質量。
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