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2.1環保專項資金績效審計評價視角
何芹（2009）針對目前環境保護專項資金績效審計評價中的主流兩大類指標，即經濟指標和環境指標提出質疑，認為兩者的獨立運用都存在一定的缺陷，并建議采用生態效率的概念來衡量真實的績效。袁廣達（2007）建議以貨幣方式作為計量單位，從生態環境變化影響的視角，考察資源耗費、環保成本等方面評價績效。并且參考《循環經濟城市評價指標體系》，從環境保護資金投入使用效益、環境保護能力建設、環境保護管理的監督以及社會效益綜合評價等維度評價環境保護的效益。黃溶冰等（2012）從真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性和回應性6個維度來定義績效，并且對每個維度的特征進行了分析。賈卉（2013）建議可以運用共性指標與個性指標，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面對環境保護財政資金績效進行評價。
2.2環保專項資金績效審計評價標準
劉曄、竇國棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強調制定了農業與資源環保資金與項目的效益審計標準的重要性，建議將標準劃分為定性標準和定量標準。其中，定性標準主要包括人大批準的部門預算、健全的法規和管理制度、是否有利于發展的根本標準以及審計人員的經驗判斷等；定量標準主要包括計劃概算指標、部門或行業績效指標以及其他相關指標等。何芹（2009）指出，評價標準是判斷和衡量環境審計對象真實合法、環保公平以及經濟性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環境保護相關的法律法規、國家頒布的環境標準、績效指標的具體標準等。劉長翠等（2007）通過調查問卷的形式對環境保護專項資金績效評價的情況進行了調查分析，問卷結果顯示，69.39%的被調查者參照其他行業經濟效益評價的標準，18.37%的被調查者將監管人員的主觀判斷作為績效評價的標準。
2.3環保專項資金績效審計評價方法
劉曄、竇國棟（2007）以農業與資源環保效益審計為例，認為效益審計分析評價的內容復雜多樣，應該采用一套有效的技術方法全面、深入的進行審計評價，例如價值分析法、因素分析法和對比分析法。程亮等（2012）在其構建的中央環境保護專項資金項目評估模型中建議，對項目效果層次的評估可選用系統分析、專家評議、文獻調查法、橫向對比法、費用效果法等；對項目影響層次的評估可以選用規制對比法、有無對比法、先后對比法、橫向對比法以及系統分析和專家評議等方法。楊玉楠等（2010）認為績效的評估適宜采用對比分析的方法，評價中央環保專項資金項目的實施是否滿足保障環境保護規劃可持續運行的需求。袁廣達（2007）認為環境效益評價中，可以運用“因素量化法”把一些與環保資金相關的非計量因素進行量化，并且按照其影響和重要程度進行排列，進而運用“對比分析法”與有關行業標準進行比較，以便得到定性與定量相結合的綜合評價結論。王爽（2012）建議環保財政資金績效審計評價可以選用沃爾評分法、模糊數學分法、綜合指數法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說明了沃爾評分法和因素分析法的具體應用。
2.4環保專項資金績效審計評價模型
房巧玲等（2000）運用系統論的觀點構建環保項目財政支出評價模型。模型涵蓋了作為一個系統的財政資金運作的全過程，績效的評價作為行之有效的系統反饋回路，由三級指標構成，一級指標分別為關注環境保護支出系統運作轉換過程的指標———合規性、環境保護支出系統輸出的指標———環保的效果和資金的使用效率。萬寅婧（2012）以江蘇省節能減排（重點污染排放治理）專項引導資金為例，基于邏輯框架法構建了包括從投入、管理、產出和效益三個方面在內的環保專項資金績效評價模型，并且對應模型的三個方面構建了有三個級別構成的評價指標體系。程亮等（2013）運用邏輯框架法從投入、產出、效果和影響四個方面構建了包括評估內容、評估指標、評估信息來源、評估方法在內的中央環境保護專項資金項目評估模型。孫童等（2007）分析評價了河北省省級環保專項資金績效評價辦法，該辦法堅持從質和量兩個方面對環保專項資金的項目實施內容和功能情況、資金保障情況、經濟社會效益情況以及實施管理情況建立分層次的評價指標體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認為環保專項資金使用效益不僅包括經濟效益，還要考慮社會效益和環境效益，在此基礎上，從經濟效益、社會效益和環境效益三個方面設計了相對系統的、涉及資金使用過程的績效審計評價指標體系。袁廣達（2007）借鑒《循環經濟城市評價指標體系》，從環境保護項目資金投入的使用效益、環境保護的能力建設、環境保護管理的監督以及社會效益綜合評議等四個方面構建評價指標體系。李強（2012）將模糊綜合評判法運用到環保專項資金績效審計評價中，首先使用德爾菲法、文獻調研法以及層次分析法構建一套由一級指標、二級指標和主要觀測點組成的綜合評價指標體系，并運用層次分析法確定各級指標的權重，基于此構建基于模糊綜合評判法的綜合評價體系。
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近幾年來，在中央、省里水利發展政策的有力推動和水利補助資金的大力支持下，朝陽水利事業呈現蓬勃發展的態勢，水利工程建設形成了重點突破、全面推進的新格局。同時，水利工程專項資金的使用和管理工作就需要作為重點工作來抓，本文提出了加強水利工程專項資金管理的新思路，從水利工程運作程序、機構健全管理、加強施工控制、加大資金管理力度等幾個方面作為分析。
二、規范水利工程運作程序
水利工程建設應嚴格執行建設項目“四制”，即項目法人責任制、招投標制、建設監理制、合同管理制。
（一）實行項目法人責任制
項目法人系指具有法人資格和地位，依照有關法律法規要求設立或認定，對建設工程項目負有法定責任的企業或事業單位。項目法人責任制是在工程建設中形成的一套由項目法人擔負相應責任的制度，堅定不移地付諸實施，項目法人依照法律、法規和相關規定承擔法律責任。
（二）全面推行招投標制
招投標制是“四制”的中心環節，是實行“四制”的基本內容。通過招投標選用具備一流素質的承建隊伍，以保障工程的質量和建設進度,對于建設資金的管理是非常關鍵的。凡是符合招標規模和條件的建設項目均實行公開招標，按照合理低標法評標，“好中選優、優中選強、強中選廉”。通過標段細化，雖然增加了管理難度、協調工作量，但有效地節約了資金，通過項目概算調整，將有限的資金投入到更多的建設項目中。附屬工程和零星設備，按照詢價制度，采用“同等產品比價格、同等價格比質量”的原則選用供應商。
（三）對工程實施建設監理制
建設監理制是工程質量過程控制的重要環節。建設監理制是指項目法人通過招標或委托，選用具備相應資質的監理單位，根據已經批準的工程項目建設文件、監理合同、建設合同等規定，對工程建設實施的專業化監督管理。工程建設過程中，充分授予監理“三控制、二管理、一協調”的職能，積極為監理工程師行使職權創造條件，樹立和維護監理的權威，對監理提出的問題高度重視，及時會同有關部門研究處理。
（四）以合同管理制規范業主與中標單位間的行政行為
合同管理制，就是整個工程建設施工過程中，依照法律法規、招投標文件等約定簽訂書面承諾，用以規范、監督和約束業主與各中標單位間的行政行為。按照合同制要求，管理處與工程的勘測設計、監理、施工、設備制造、安裝等中標單位依法簽訂了合同協議，明確質量目標、質量責任、獎罰措施等。簽訂合同的同時簽訂廉政協議、安全及消防責任書。
三、健全機構，落實管理責任
管理和使用好建設資金，首先要建立健全管理機構，明確分工，落實責任制。一般可分為如下幾個部門：
(1)工程管理部。管理部主要負責施工管理、質量監督、現場協調、政策處理、資金使用、宣傳教育等工作，制定工序驗收參與制度、現場巡檢、重要部位旁站等規章制度。
(2)工程治安值勤室。及時做好工程的協調、治安、安全、保衛工作，維護施工秩序，保證工程施工順利進行。
(3)質量監督項目組。項目組由質監、設計、建設等單位人員組成，定期和不定期開展質檢活動，解決質量和技術難題。
(4)各施工和監理單位，成立工程項目部，全面推行項目負責人制和項目法人管理。
四、加強施工過程控制
施工質量控制也制約著資金的使用，只有保證施工遵循設計，質量保證第一，才不至于到工程后期階段出現超投資的現象發生。工程在質量管理體制上，應建立項目法人統一管理、施工單位嚴格自控，監理單位認真核查，政府監督全面到位，使用單位提前介入的質量管理保障體系，嚴格把好“四關”。
（一）把好材料關
工程使用的鋼筋、水泥、砂石骨料、膨潤土、石料等主材，全部由施工單位自行采購，材料進場前由建設、監理踏勘考察施工單位選定的廠家，就材料的各項技術指標、廠家的生產能力和服務質量提出綜合評價，優選廠家。材料進場后由施工單位實驗室、監理部和工程部對質量進行檢查驗收，施工單位嚴格按照規范要求對材料的各項指標進行檢查，監理單位按照不少于施工單位抽檢總數的20％送第3方檢測單位檢測。并做到不合格材料嚴禁進場，已進場的不合格材料嚴禁使用到本工程中。（二）把好施工隊伍素質關
水利工程往往由于施工面廣，施工班組多，工段間施工隊伍素質參差不齊，為確保質量，工程隊伍管理上實行樣板法。進場的隊伍必需按照設計和規范要求完成樣板段。通過監理和業主驗收合格后，方能繼續施工。
（三）把好現場驗收關
嚴格“三檢”制逐級驗收，前道工序未完成通過驗收不得進入下一道工序施工，并按照規范要求辦理好工序簽證手續，技術不達標、資料不全一律不予驗收。對完工的單元工程、分部工程按照水利水電工程質量評定規程和驗收規程及時組織評定和驗收，各單位工程投入使用前組織階段驗收。
（四）把好建設過程關
(1)逐級建立工程質量目標責任制、質量一票否決制度。明確質量目標、責任、權利和獎罰措施，落實到每個單位工程、單元工程，甚至施工中的每道工序。工程質量責任制的建立和逐級督查，強化了工程各參建單位的質量意識，促進了工程施工中質量保證體系的建立和運行，有力地推動工程建設的質量管理。
(2)處理好工期與質量控制關系。建設過程中處理好工期控制與質量控制的關系，絕不因工期緊或趕工期而犧牲質量；處理好業主、監理和施工單位間的關系，質量控制上推行“小業主、大監理”逐級督查的質量管理體制。
五、加大管理力度，確保資金安全
水利工程資金管理應作為一項嚴肅的紀律來抓，資金問題是一條高壓線，任何人都不能違規操作。為此采取以下幾項措施，切實加強財務和資金管理力度。
（一）健全財務制度
加強規章制度建設，在貫徹國家有關財務管理制度的基礎上，嚴格執行省、市的相關制度。
（二）規范財務程序
(1)設置工程財務管理機構，配備了專職工程管理人員和財務人員負責工程財務管理與會計核算工作。
(2)按照國債資金管理有關規定，在建設銀行開設專戶存儲，同時設立配套資金專戶，?？顚Ｓ?，防止人為滯留、擠占、截留、挪用、串項、置換現象發生。
(3)嚴格規范資金支付程序，即根據進度由施工單位提出申請，經監理單位審核后報管理處，經工程管理部負責人及分管領導審核、法人代表批準后予以支付。
(4)涉及工程任何款項，不得采用現金支付。
(5)積極編好工程建設項目各種報表，認真做好工程投資成本核算工作。
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（二）財政科技專項資金的管理績效審計
要看財政科技專項資金在分配上是否影響了資金的效益發揮。在資金安排問題上，項目設置是否很多并且存在交叉重復的現象，資金在投資上有沒有零零星星、沒有形成強大的合力的問題。
（三）科技專項資金的使用情況
審計專項資金的使用情況決定著資金的使用效率，因此對于使用情況的審計是極其關鍵的。主要審計的內容是，是否按照預算對于資金進行了使用，是否有某些人利用職務之便對專項資金進行了克扣、挪用等情況；檢查資金使用的過程是否存在隨意擴大項目的現象；更重要的是對于每個項目的質量以及結果進行最終的審查，并且對于一些個項目最終的效益進行評價，提出改進的建議。
二、通過審計發現財政科技專項資金目前使用中存在的問題
（一）重大科技專項資金的預算基礎組織工作不到位
預算的功能是通過事前有預測性的對未來有相對清晰地認識，并且借此發揮控制作用，將錢“用在刀刃上”以避免不必要的支出，但是廣東省的財政科技資金預算卻不到位，專項資金分配不符合程序，沒有在主要的項目上投入大量的資金，造成資金分配不均衡，在重大科技專項上沒有足夠的科研經費，導致項目最后的流產，影響了科研的發展。
（二）在專項資金的管理過程中控制意識淡薄
財務人員在專項資金的管理中只是承擔了部分基礎簡單的服務性工作。對于專項資金的概念模糊不清，沒有了解專項資金的收支應當與經常性的收支區別開來進行核算。導致專項資金的支出沒有按照規定?？顚Ｓ?，餐費以及差旅費的支出過大，沒有對于科技專項資金的使用建立獨立的賬單，最終導致專項資金轉化率很低。
（三）財政部門對于專項資金缺乏監管力度，進而導致科研創新太少，個別的資金被挪用現象嚴重，有的甚至直接購買他人的科研成果。
三、加強財政科技專項資金管理的對策與建議
為了加強財經紀律的嚴肅性，切實加強對于專項資金的使用和管理，應該從下面幾個方面進行規范化。
（一）強化部門預算管理
對預算編制方式進行改革，推廣新的預算編制辦法，切實提高預算編制的科學性和準確度。要分清科研項目的輕重緩急，合理分配科技專項資金，加強部門和部門間的溝通，根據財力情況核定預算。依照預算定額的標準，建立新的收支分類體系，對專項資金的分配進行約束，不斷增加專項資金的使用效益。
（二）強化專項資金控制意識
準確定位財務人員角色將財務的職能定位全面參與資金的使用決策與控制。要對于財務室內部的崗位職責進行合理規范化的分工進而保證財務的職能得以有效的實現。在這樣的基礎上，財務人員應該對應于整個項目的建立到實施進行全過程的參與，要對整個過程進行統籌規劃，本著資金到哪，管理到哪的思想，加強對資金支出方面的管理，保證資金充分發揮作用。財務人員隨時了解課題的進程，了解項目的進度，有效的安排付款，這個過程需要整個科研小組對于財務人員全程的配合。
（三）完善課題的管理體制
財政辦公室要嚴格審核所立項目，組織一些科研專家對項目進行可行性的評判和研究，提出可行性的評論報告和評審報告。并且嚴格遵守程序進行申報，建立滾動的部門項目庫和財政項目。加強預算的編制，各個資金使用的課題都要在申請的過程中對于項目做出較為詳細的預算，并且在項目開展的過程中要嚴格按照預算標準進行。注意信息的傳遞。各研發課題小組在使用資金的過程中應該加強業務人員和財務人員的交流，讓財務人員對于項目的進度有較為清晰地了解，從而進一步安排課題資金。財政部門也要秉公執法，不能隨意克扣專項資金，保證課題能在規定的時間里成功完成。課題結束后經辦人員要及時進行項目的報銷，并且對于課題的研發過程進行細致的分析總結，之后交付審計部門對于此次課題研發過程進行審核，提出相應的修改意見。根據相關的法律法規和管理要求，對于剩余的資金，要及時進行返還，不得自己扣留用在它處。
（四）實施專項資金評價
控制專項資金的支出當前使用績效評價的方式很多，對于專項資金的績效評價使用哪一種方式，應該根據不同的課題來制定。如：科研的方向在于醫學研究上，對于其績效的考核不僅要看他的完成情況，更要看在醫療應用方面做出了哪些貼合實際的事情。根據課題的不同特點立不同的評價指標，用科學的方法對專項資金的使用進行評價。
（五）加強專項資金項目管理
優化專項資金支出結構加強資金項目管理是不斷提高專項資金利用效益的有效方法。財政辦公室首先要對專項資金的申請進行嚴格的審核和篩選，再根據項目的重要程度分主次進行撥款，并遞交預算部門。避免先預算資金后論證項目的荒謬之事出現。
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3.完善監管制度，確保資金安全為進一步加強專項資金的規范使用，嚴格財經紀律，強化監管手段，完善各項內控監督機制。一是通過網絡、公示欄等宣傳媒體，公布年度專項資金使用情況，接受社會監督；二是建立通報、報告制度，接受鐵路局領導小組辦公室的跟蹤評價和監督檢查。三是在鐵路局紀委監察處和社保處分別設立專項資金管理使用情況舉報信箱和舉報電話，保證專項資金依法、規范管理使用。
二、再就業專項資金管理的效果體現
近年來，烏魯木齊鐵路局經營形勢十分嚴峻，鐵路局立足自身挖潛，深入開展增運增收、節支降耗攻堅活動。在這種情況下，失業保險促進再就業專項資金的注入，間接為增援路局整體經營成本給予了有力的幫助。
1.推進了職工崗位培訓工作有效開展這幾年，新疆鐵路建設處于高峰期，鐵路運輸組織優化、生產力布局調整較為頻繁，特別是伴隨鐵路電氣化的分段貫通，高速鐵路新設備、新技術的廣泛使用，使結構性富余人員不斷增加。促進再就業資金投用于對富余職工的轉崗培訓補貼，勞務派遣人員返崗培訓和外購勞務工崗位技能培訓的輔補助，并有針對性地強化“三新”人員應知必會、崗位準入和適應性培訓。同時，還扶持各站段單位開展職業技能競賽活動，促進了全員崗位培訓和“學、練、比”活動的深入開展，失業保險專項資金在預防失業、穩定就業上發揮了積極有效的作用。
2.職工培訓硬件設施設備得到明顯改善專項資金投用于全局各單位大力改善職工培訓硬件設施和條件，體現了“大項目、整體性、專業性、實用性”的特點。如鐵路局職教培訓基地建成了集電工、鉗工、電焊工于一體的實作演練室，使車、機、工、電、輛、供電各業務系統工種培訓趨于完整，極大地滿足了新線建設、電氣化鐵路接管后現場培訓的需求。2013年以來，全局生產力布局調整和機構設置變化頻繁，按照路局對新成立站段單位實施資金重點傾斜的要求，建成15個計算機電化教室，有力改善了新成立站段單位職工培訓條件差、設備短缺和落后的不利局面。同時，持續加大站段單位規模型培訓演練基地建設的資金投入，建成庫爾勒供電段牽引變電所演練基地、烏魯木齊物資段職工培訓演練基地、烏魯木齊機務段HXD1型機車駕駛模擬培訓教室等，確保了安全運輸生產和職工就業崗位的持續穩定。
3.社會保險政策宣傳走向豐富多樣社保宣傳費用的補助，充分發揮了“鐵路局社保處-站段-車間”三級宣傳陣地作用，各單位社保政策宣傳內容豐富，形式多樣，書面形式有印制社會保險政策宣傳手冊、懸掛宣傳標語橫幅、制作櫥窗板報、下發知心答疑卡、報紙等；電子形式有設置局域網專欄、電視臺播放、電子圖文顯示板等。特別是鐵路局組織地區性大型社會保險政策巡回宣講活動收到顯著效果，使社會保險政策深入人心，為營造和諧穩定的企業氛圍發揮了積極作用。
三、再就業專項資金管理中存在的問題
1.部分單位基礎管理工作相對薄弱部分單位專項資金管理臺賬資料沒有進行系統的梳理和分類，規范化程度不高。尤其是新成立站段單位，專項資金管理使用工作剛剛起步，從站段領導、勞人部門及業務經辦人員對政策的學習理解還不夠深入透徹，基礎管理工作有待進一步加強。
2.政策研究不夠，執行上出現偏差部分單位對自治區、路局下達的有關專項資金管理使用文件和工作要求深入研究不夠，崗位培訓補貼、職業技能競賽補助和宣傳費補助沒有做到嚴格區分、對應使用。個別單位借培訓教學的名義申請購置實訓演練設備，卻分散投用于本單位科室和車間工作人員的日常辦公，間接彌補了辦公經費的不足。
3.管理部門職能作用發揮不夠突出部分單位主管再就業專項資金的職能部門，對專項資金的“牽頭、組織”管理意識不強，整體協調作用發揮不突出，致使專項資金管理離標準化、規范化還有差距。有的單位缺乏對專項資金管理使用信息數據的日常收集、整理和系統分析，設備資產清查工作沒有認真開展。
四、提高再就業專項資金管理水平的措施辦法
促進就業是民生之本和安國之策。專項資金要真正為促進就業發揮好作用，就要進一步提高專項資金管理水平，須從以下幾個方面加強和改進：
1.健全完善專項資金管理制度按照簡約高效的基本要求，修訂和完善路局和站段兩級機構專項資金管理制度，形成職能明確、職責清晰、統一規范的專項資金管理體系和考核運行機制。要嚴格按照政策規定的范圍、標準和程序管理使用再就業資金，達到資金管理的高度規范性、安全性和有效性。
2.推進資金基礎管理的規范化要組織力量，按年度認真對再就業培訓補貼和職業技能競賽補助、再就業宣傳費、公共實訓基地設施設備購置補助費三類資金管理資料進行系統梳理規整，逐步完成專項資金檔案信息化管理，達到管理規范化和上級檢查驗收的標準化要求。
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2.1集成創新的目標成果導向模糊
專項資金始終緊緊圍繞全省農業和農村經濟發展中的重大科技問題，專注于重大公益技術、產業共性技術的研究和攻關，逐漸形成了品種創新、技術創新、模式創新、體系類項目和探索性項目幾大類別，研發了一大批具有自主知識產權的新品種、新技術和新模式。創新項目初期只是將主要成果目標定位于品種、技術等單一點上的創新，尚未實現由技術點到技術面再到全產業鏈覆蓋的集成創新，集成重大科技成果的目標導向并不突出。隨著農業科技發展水平的不斷提高與創新需求的不斷升級，這一現狀已不適應現代農業科技發展對于集成創新的要求，科研團隊與科技成果分散存在的狀態，難以從整體上組裝集成出具有影響力和沖擊力的大成果。
2.2缺乏利益趨同引導的組織方式
當前，傳統農業優勢技術研究領域在研究內容與學科建設上普遍存在重疊與交叉，一些能夠體現新興農業發展趨勢，符合市場發展規律的先導、前沿產業和邊緣領域并不容易獲得支持與重視。而專項資金項目的申報、組織方式相對分散，承擔單位的基本科研單元又普遍較小。因此，在沒有統一科研目標導向與合理利益分配機制引導的狀態下，各申報主體之間難以形成明確的團隊分工與層次排位，容易將項目的立項與執行定位于分“盤子”和搶占資源，進而對自身所掌握資源和信息形成保護意識，加劇彼此之間條塊分割，甚至可能出現惡性競爭。有限的資源難以聚焦，不僅無法促成緊密的學科體系，也難以在團隊建設中產生聚集優勢，同質化趨勢將不斷降低科研協同創新效率。
2.3過程管理與績效考核有待加強
專項資金由財政廳委托省農科院組織實施并負責項目的全程管理，此舉解決了科技人員的后顧之憂，激發了科技創新的原動力。但是專項資金所涉及項目的數量、領域、單位和專家的體量較為龐大，項目執行期間有限的管理人員難以提供全方位的服務與監管，不利于專項資金管理制度的落實與執行。另外，目前專門針對專項資金項目特點與目標的績效目標考核機制尚未真正建立，難以調動科研人員的積極性。若對成果產出與轉化的激勵不足以拉大科研人員之間的收入差距，那么思維方式將難以擺脫“重立項、輕過程”的老套路。
3強化專項資金管理模式的建議
經過廣大科技人員的共同努力和各方力量的支持，專項資金已經走過了6個年頭的光輝歷程，對江蘇省現代農業產業的發展起到了積極的推動作用，帶動了財政支農方式的轉變，積累了寶貴的管理經驗，為全國科技創新方式的探索提供了參考。為了更好地滿足現代農業發展的創新需求，根據專項資金的運行現狀，結合科研體制機制改革的具體要求，針對性地提出關于改進專項資金管理運行模式的一些建議如下。
3.1貫徹落實頂層設計，明確項目管理目標
通過積極創建和宣傳重大科技成果培育的目標導向機制，強化對項目執行過程的監管，培育具有重要社會影響科研成果的意識已經在科研人員中初步形成并得到統一。圍繞這一工作重心，專項資金的項目管理應借助科研績效評價、政策傾斜等渠道，最大程度調動和提升科研人員的主觀能動性與積極性，通過目標管理和績效管理凝聚農業科技自主創新能力和協同攻關能力。特別是在重點項目和獎項的服務支持上，要把專項資金作為推動全省重大科技產出的主要抓手，由省農科院牽頭，策劃遴選出重點部署項目予以優先支持，并從項目申報、中期檢查和項目驗收等環節開展全程化、便捷的項目管理服務?？蒲泄芾聿块T立項前就要引導科研人員先行一步，緊密圍繞當前國內外學科發展的前沿與農業生產中的關鍵性技術需求，結合團隊優勢與科技成果的定位和特點積極引導，為提高科研人員對重大項目的占位申報和主持實施能力做好鋪墊與準備工作。
3.2調整學科結構布局，構建交叉型創新團隊
針對創新專項申報主體分散不成體系的現狀，一是建議在全面梳理江蘇省農業科學院學科特點的基礎上調整學科大類結構，進行統籌分類，按照農作物、動物、生命環境、食品與信息及加工與裝備五大類別設置一級學科群。再由學術委員會討論按照領域劃分設立二級學科組，每個二級學科組內部都可以選出一名首席專家（學科帶頭人），由所在團隊根據當前學科發展的現狀，提出3～5年的學科發展規劃與成果目標方案，經學術委員會討論通過后方可生效。只有通過調整現有學科結構布局，才有望打破單位內部各個小團體的利益堡壘，聚集優勢科研資源形成創新的內生動力。二是重新組合包裝全院科研力量，打破“專業所—研究室—項目組”的單一框架設置，以二級學科組為基本單元，以專項資金為平臺，探索建立以產業為主線，以學科帶頭人為領導，以重大成果產出為目標，以利益共享，責任共擔為原則的多層級人才培養機制與學科交叉型團隊建設機制，進而在全省范圍內深化有特色農業科研單位之間的聯合協作，加快構建江蘇現代農業科技創新體系，形成分工合理、功能互補、競爭有序和支撐有力的良性發展格局。
3.3強化立項審核，規范評審機制
專項資金所支持的項目數量與資金體量在持續增加，現有科研管理力量難以確保過程管理的全面性。為降低項目風險與成本，提高資金使用效率，管理部門應根據所劃分學科類別建立專家庫，旨在匯集各領域的歸口專家，從源頭上為項目啟動把關，避免盲目立項。遴選入庫的專家只負責對各自歸口領域內項目實施的必要性、可行性、合理性和競爭性進行綜合評判。一般項目可通過問卷或打分的形式完成，重要項目的評審則需會上討論，并全部參加盲審。對于科研人員則要求堅決破除“分盤子、要經費”的消極思想，敢想敢干，且能夠提出明確具體的支持要求和保障需要。項目的最終立項必須簽訂合同書與成果責任狀，明確界定實施的具體時間段、負責人和詳細成果，同時啟動責任追究與末位淘汰制。對參與的專家不設身份限制，政府機構、企事業單位成員均可以自薦或推薦的形式入庫。同時，為提高項目審核的效率與可操作性，所吸納專家除特邀顧問之外均需參加針對專項資金項目管理、考核和成果產出的統一培訓。管理部門可邀請專人對專家進行培訓，培訓后方可參加評審。
3.4調整項目結構模式，提升集成創新能力
建議專項資金調整為前瞻性項目、體系類項目、產業類項目、應急性項目和推廣服務類項目五大類別。設立前瞻性項目，旨在為原始創新提供一個寬松的探索環境。專項資金應針對制約區域農業發展的關鍵性技術難題進行長期性的非項目化支持，不設置目標績效考核，鼓勵嘗試，包容失敗。通過加強高新技術的前沿跟蹤研究，為新興學科發展與沖擊高層次獎項打好基礎。其中，也包括設立為管理體制機制改革和產業發展研究服務的軟科學課題。設立體系類項目，旨在圍繞培育重大成果的目標導向，進一步擴大專項資金資助范圍，圍繞產業發展重大關鍵性技術需求建立全省同類優質資源協同攻關的合作機制。設立產業類項目，旨在搭建多元合作創新平臺，集中優勢資源加快推動具有較大實際應用價值的科技成果產出，提高成果的產業化程度。建議將該部分項目選題完全向市場與企業開放，科研單位負責把握研究的大方向，企業根據自身需求與市場需要給出具體命題并享有成果最終知識產權。設立應急性項目，目的在于處置農業生產過程或科研管理過程中遇到的一些急需解決的重大突發性事件或問題，為高層管理者決策及時提供處置方案或政策建議。根據緊急程度，可隨時成立應急課題組開展工作而不受選題范圍、申報流程等常規要求的限制。設立推廣服務類項目，旨在依托科研項目成果的熟化程度來設立的一種孵化與推廣應用型農業項目，通過其對農業科研成果的中試熟化，客觀、真實地評價研發成果的穩定性、適應性和效用性，從而降低大規模推廣應用的使用風險。其承載著農業服務活動所需的物資、資金和機制等，是溝通科技創新與實際生產需求的橋梁，是破解農業科技成果轉化度低的重要途徑，是培養實用型人才的重要平臺，是提高科技服務實效的主要抓手。
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1績效預算和產業發展專項資金
1.1績效預算的概念?？冃ьA算是指政府根據事業和工程制定計劃以及實施方案，并且在此之上編制預算的方式。這種預算編制的約束手段即為績效目標，因此被統稱為績效預算。世界各國對此的稱呼方式不同，但本質上都是以計劃為中心，將成本和效益之比作為考核標準的預算組織形式[1]。在我國的產業發展專項資金中，這種方式同樣具有較高的實行價值。1.2產業發展專項資金的特點。產業發展專項資金的主要特點首先在于專項的數目眾多，尤其是農業發展名目品類眾多，因此導致了名目眾多。但受限于產業的重要程度，專項資金的規模大小有所不同，例如對山林的整體開發和對農村地區某一塊土地的開發，規模大小顯然是不可能相同的。另外，為探索資金使用方式，專項資金也有扶持方式多樣的特點。
2影響產業發展專項資金的問題
2.1政策目標不夠明確。產業發展專項資金的問題首先在于政策的目標不夠明確。對農業發展而言，它設立的目的在于調整農業發展方向，并且借此調整我國的整體經濟結構，但具體的做法并沒有規定。獲得了專項資金的農業項目不確定具體需要達到的政策目標，因此得到資金后投入哪個方面往往是由自身隨意決定，政策的目標不夠明確直接導致了資金使用效率的低下。2.2受益主體不夠公平。政策目標的不明確直接導致了受益主體的不公平，由于沒有明確的指向性，許多懂得經營、交流技術優秀、懂得“投其所好”的農業相關的管理人員，以及那些有“門路”的人，反而更加容易得到專項資金的扶持。而那些擁有同等資質的農業行業，反而可能根本不知道有這樣的政策，導致受益主體的不夠公平。2.3立項評審不夠公正。另外一項問題在于立項的評審不夠公正。這一點往往與專家學者，以及“學院派”的評審專家對實際情況不夠了解造成的[2]。例如很多地區的農業開況都有地域和習慣的差別，無法根據當地的自然環境條件進行分析，而是照搬其他地區的成果案例進行立項。而某些專家帶有私心的評審也有可能導致立項評審的內容不夠公正，失去項目本身的科學性。2.4后續監管不夠有力。對專項資金的后續監管環節，在我國尚且不夠完善。這種不完善主要體現在監督管理的主體多樣化，權責分配不夠合理。例如進行農業綜合開發時，專項資金的管理在某些地區可能歸由財政部門，也可能歸農業部門，甚至在我國的某些地區會歸由產業化發展的相關部門負責。對資金使用的評價機制也未能建立起來，也導致后續的監管環節不足。
3提高產業發展專項資金績效的方法
3.1明確政策目標。想要提高產業發展專項資金績效，首先需要明確政策的目標。只有當農業發展的各個認識到了這份專項資金的使用條件，是政府認定必須要達到某一目標，就能夠令各個企業自我審視自身的條件，同時也有助于企業加強對內部財政的管理，令企業發展向政府目標要求的方向前進，最終才能夠達成促使行業向政府需要的方向發展的目的。3.2堅持公平原則。在政府建立農業發展專項資金時，需要向全社會公示，令農業行業中的相關企業都能夠得到這一消息，從而能夠有所預料，為取得專項資金進行前期準備。而進行申報的過程也應當進行公開，由全社會進行監督，以保證申報和評選的公正性。3.3公正立項評審。在立項時要保證公正性，需要保證專家學者和具有實踐經驗的行業內部人士的合理比例。例如當進行國家農業綜合開發專項資金立項時，需要有土地治理項目和產業化發展項目行業的內部人員，以及相關學科的高等學府的教授，通過理論和實際兩方面綜合進行評選，以保證立項的公正性[3]。3.4加強監督力度。需要加強監督的力度，明確專項資金的歸屬部門，同時也有必要完善整體的管理體系。需要建立起一個合理且高效的監管體系，明確對項目的監管能力，跟蹤資金的落實情況，確認項目資金和所得效益的比例，最終保證農業整體能夠真正得到發展。
4結語
綜上所述，我國現階段對農業發展專項資金的管理存在一定不足，具體內容包括政策目標不夠明確、受益主體不夠公平、立項評審不夠公正、后續監管不夠有力等問題，這些問題導致農業發展的專項資金并沒有真正達到所期望的效益，因此需要加強對農業發展專項資金的管理，從績效預算的角度對專項資金的使用效率進行分析，建立明確政策目標，堅持公平的原則，公正立項評審，加強監督力度，進而加強對專項資金的管理，最終提高資金的使用效率，達到促進我國農業得到良性發展的目的。
作者:徐豐喜 單位:萊州市農業綜合開發辦公室
參考文獻
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2.行政事業單位專項資金管理存在著使用過程監管不力的狀況
使用過程監管不力是造成行政事業單位專項資金被挪用的一個重要原因，因為缺乏相應的審批制度和監督制度的約束，所以很多行政事業單位專項資金的管理者和使用者就認為自己對資金的處理方面有很大的自由裁量權，所以造成了專項資金被挪用、被濫用、被浪費等狀況，違背了專項資金設立的初衷。同時，由于相應監管制度的缺乏，很多行政事業單位的專項資金沒有實際落實到位，造成了專項事務被嚴重耽誤現象的發生，或者造成了專項資金審批過程中下級單位決定權過大，與上級部門進行博弈的狀況的發生。
3.行政事業單位存在著對專項資金管理的重視程度不高的狀況發生
專項資金的設立就意味著有非常重要的項目的建立需要由專款支持，本身就意味著其所支持的項目的重要性，所以就需要相關的行政事業單位予以足夠的重視，進而建立相關的項目資金使用制度，項目資金監管人員以及項目資金預算和控制機制等。但是，很多行政事業單位因為沒有意識到專門項目的重要性，所以就缺乏對專項資金管理的重視程度，既沒有建立相關的資金使用制度，也沒有確立明確的監管人員，所以就造成了資金使用混亂的狀況，導致專項資金難以實現其建立意圖。
二、行政事業單位專項資金管理中所存在的問題的解決策略
1.建立行政事業單位專項資金使用制度，避免資金被挪用
行政事業單位專項資金使用制度的缺乏是專項資金被挪用現象存在的一個重要原因。因此，我們一定要建立完善的行政事業單位專項資金使用制度。首先，建立行政事業單位專項資金審批制度。通過建立行政事業單位專項資金審批制度，對專項資金的管理者進行指定，能夠使行政事業單位的專項資金從源頭上實現控制，避免專項資金使用過程因為無人負責而出現的資金濫用狀況。其次，建立行政事業單位專項資金申報制度。對行政事業單位專項資金的使用方向、使用者、使用金額等進行登記與控制，以對資金的使用過程進行監控，避免資金被挪用?？畹漠a生。
2.對行政事業單位專項資金的使用過程進行嚴格的監控
對行政單位專項資金使用過程進行監控，一方面是為了實現?？顚Ｓ茫硪环矫媸菫榱颂岣邔ｍ椯Y金的使用效率，避免專項資金在使用過程中被浪費的現象的產生。首先，建立對專門項目資金使用的預算，按照預算來撥付相關資金。通過建立相應的資金預算，能夠使監管部門對資金的使用狀況做到心中有數，避免出現專項資金被濫用的狀況。其次，建立對專項資金的監控制度，確保專項資金的使用落到實處。通過建立專項資金使用反饋體系來對專項資金的使用行為進行監控，既保障了專項資金的使用落到了實處，又能夠根據具體反饋來對專項資金的使用方向進行修正，確保專項資金被合理地使用，避免專項資金濫用行為的發生。
3.提高行政事業單位對于專項資金的重視程度
首先，在專項資金撥付之前讓行政事業單位明確專項資金的設置意圖，以讓其了解專項資金的重要性。通過闡明專項資金的設置意圖和試圖達到的效果等來讓相關的行政事業單位明確專項資金的重要性，這樣就能夠使其在思想上對專項資金的重要性予以重視。其次，明確專項資金使用不當而產生的領導責任。領導責任不明確是造成很多領導對于專項資金不夠重視的重要原因，因此，在專項資金設置的過程中一定要明確相關領導的領導責任，使其在專項資金的使用過程中自覺從自我做起，嚴格按照專項資金的使用流程來使用專項資金，并且完善自己的監管責任，避免專項資金被挪用和被濫用。
4.加大對挪用專項資金的處理力度
對于擅自挪用專項資金的單位和個人，一經發現要嚴肅處理，特別是針對那些在下級行政單位中挪用專項資金“窩案”，要加大處理力度，不僅要有針對性的處理相關責任人，還要對上級業務或者行政管理單位進行問責，要將處理意見在全系統范圍內進行通報批評。對于其中涉及違法犯罪行為的線索，還要移交司法機關處理。讓相關責任人不僅承擔黨紀、政績的責任，還要承擔相應的法律責任，在加大的違紀違法成本之后，在一定程度上震懾那些試圖挪用專項資金的人。
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“維修資金”是住房的保障資金，更是社會保障體系中的重要部分。其不僅關系到開發單位、物業服務企業、業主等多方主體的利益，更關系到人身安全、社會穩定。政府介入“維修資金”管理的合理性與必要性來自政府職能的轉變。“責任政府”要求政府要負責市場監督、社會管理和公共服務。而社會保障的公共屬性、市場失靈、制度環境因素、新公共管理理論等各種因素，都決定了政府必須介入管理。隨著“服務政府”的提出，政府的介入管理還要有“顧客至上”的服務意識，優化行政服務，適應市場化社會的需要。
2.政府管理存在政策依據
《辦法》規定：業主大會成立前，商品住宅業主、非住宅業主交存的住宅專項維修資金，由物業所在地直轄市、市、縣人民政府建設（房地產）主管部門代管。這為政府管理維修資金提供了政策上的支撐。不僅如此，《辦法》還對政府管理維修資金提出了一些政策性的指導：一是政府主管部門代管維修資金時，要委托一家商業銀行進行專戶專存。二是在業主申請使用維修資金時，政府主管部門有責令改正權和審核同意權；審核同意后，應通知銀行劃出維修資金。三是政府主管部門每年至少一次與專戶管理銀行核對維修資金賬目，并向業主公布相關情況。四是政府主管部門對開發建設單位、業主、銀行等個人和單位的違規行為有責任追究權。
3.政府管理存在現實需要
從“維修資金”管理的內容看，交存方面單純依靠業主自覺性歸集“維修資金”不可能不大，而政府的歸集能力無疑是最強的，政府可借助強制性措施完成歸集。從“維修資金”的使用方面看，業主由于缺乏工程維修知識，因此選擇維修方案也往往較困難。物業公司畢竟是以盈利為目的的企業，在使用從“維修資金”中難以避免不合規現象。而政府的經驗更豐富，可在保障資金安全的基礎上實現“維修資金”的維修功能。從“維修資金”涉及眾多業主，資金的安全和公平使用都是業主特別關心的問題，而政府的信息公開程度大，監督力度也更強。從“維修資金”的管理主體看，小區成立業主大會后，可選擇自行管理維修資金或委托物業服務企業管理。但由于業主公共權利意識缺失、民主參與意識淡薄，小區業主大會成立比例較低，大量“維修資金”處于無人監管而政府不得不管的狀態。即使有的小區成立了業主大會，業主自治和物業服務企業管理模式受諸多因素制約，難以有效運行，還需要政府必要的介入管理。
二、政府在住宅專項維修資金管理中存在的問題
在討論了政府介入管理合理性與必要性之后，回歸“維修資金”的現實管理問題。政府在“維修資金”的管理中，可發揮哪些作用？在資金的代管上，政府首先要保障資金的安全，同時可合理選擇投資方式實現閑置資金的保值增值。在資金的使用上，由于涉及單位較多、流程較繁瑣，政府應在保障資金合理公平使用的同時，高效管理資金。在資金的監管上，政府可通過信息公開，監督不合規現象，借助公共權力追究違規單位法律責任。但目前政府在“維修資金”的管理上還存在一些不足之處。
1.“維修資金”投資過于保守，難以實現保值增值
為了確保“維修資金”的安全，政府管理部門目前主要以活期存款方式存放維修資金，少數城市將“維修資金”轉向定期存款或購買國債。但是，面對近年較高的通貨膨脹率，這些投資方式過于保守，“維修資金”難以實現保值增值。由于我國法制尚不健全，缺乏誠信體系，若在建筑物需要維修、更新和改造時再籌集“維修資金”太困難，容易貽誤維修時機。因此“，維修資金”的歸集基本在業主入住前就完成。結果必然是大量資金處于閑置狀態。“維修資金”數額理論值巨大，動輒幾千萬元、上億元，個別城市甚至達到了幾十億元、上百億元，如此一筆巨額資金若管理不善，將會引發一系列社會問題。
2.信息管理系統缺失，管理效率低下
目前，大部分城市政府管理部門對“維修資金”的管理并未形成一個完整的信息管理系統，導致資金的管理效率低下。在整個“維修資金”的管理中，業主信息極其重要，可以說貫穿管理始終。從業主交存到銀行專戶專存，從業主申請使用到政府身份審核再到銀行劃款，以及政府對資金情況的監管，幾乎每一個環節都涉及業主信息。而信息管理系統的缺失必然會帶來業主信息管理不善、工作效率低、執法遇阻等問題。“維修資金”使用難就是最為典型的管理問題之一。《辦法》、《中華人民共和國物權法》均規定“維修資金”的使用申請要達到面積、人數雙重“三分之二”業主同意的要求。而采用傳統的紙質方式投票，不僅工作量大、耗時久、成本高，如果業主不在還無法投票表決，很難實現預期效益。此外，信息管理系統的缺失導致業主身份識別困難。當前，住宅小區規模往往較大，動輒成百上千人，若要申請使用“維修資金”，政府管理部門在審核申請時識別業主信息就要耗時很久，大大降低了“維修資金”的使用效率。
3.政府監督不力，業主利益受損而束手無策
“維修資金”的安全和依法使用是其管理的根本要求。而目前由于政府監管不到位，資金安全存在潛在威脅。自“維修資金”制度實行以來，物業服務企業挪用盜用“維修資金”的案例層出不窮。例如，鄭州“豐樂花苑”的業主發現，2013年2月20日“維修資金”被扣除100多元，咨詢后才知是物業公司申請“維修資金”達40多萬元，且第一筆資金已到賬，而業主們對這筆資金的使用毫不知情。這反映出政府在審核、監督上不力。不僅如此，政府對維修期內房地產開發商對房屋維修責任的監督力度也不夠。“維修資金”是用于保修期滿后的維修、更新、改造。如果維修期內房屋出現問題，應由開發商承擔責任。但當房屋出現問題時，很多開發商將責任推給施工方或一拖再拖，業主也沒辦法。此時也無法動用“維修資金”，這就使得很多維修期內的房子得不到及時的維修。
三、對政府管理住宅專項維修資金的建議
對上述問題，政府管理部門首先要弄清楚自身在“維修資金”管理中應起到的作用。目前，“維修資金”管理制度還處于發展初期，政府在提供必要引導與監督的同時，面對“維修資金”管理中的難題應積極應對，疏通管理的各個環節，提高工作效率，推動“維修資金”制度健康快速發展。
1.評估維修準備金，拓寬保值增值渠道
面對“維修資金”保值增值的壓力，政府首先要做的就是協調好“維修資金”的維修功能和保值增值。建議采用“維修準備金+增值投資”的管理模式，即一部分資金作為維修準備金以活期存款方式存在銀行，以保障住宅小區日常的簡單維修，其余閑置資金用于保值增值的投資。一是在維修準備金上，政府要投入必要的力量衡量合理的額度或比例，進而小范圍試點，最后推廣應用。二是政府應積極拓寬保值增值渠道，可通過加強與銀行、保險等金融機構的合作，加速開發專項維修資金適用的保值增值產品。在尊重業主意愿的基礎上，實現多渠道保值增值。例如，針對“維修資金”數額巨大且具有特殊性，可與商業銀行協議存款，充分利用協議存款流動性強、收益率高等優勢，實現“維修資金”的保值增值。
2.開發“維修資金”信息管理系統，提高管理效率
要緩解“維修資金”使用難的問題，建立“維修資金”信息管理系統成為必然。但是建立信息系統不是一天兩天的事，需要政府管理部門牽頭。政府管理部門一是要注重業主檔案信息的管理，建立檔案管理系統。在業主交存“維修資金”時，就做好業主信息的錄入和整理工作。同時，政府管理部門應加大“維修資金”管理制度的宣傳力度，強化業主信息更新的重要性。二是在系統設計上，可建立電子投票子系統來解決投票難的問題。例如，2008年，廈門率先推出了電子投票系統，隨后深圳、北京、廣州、上海、長沙、南京等城市也開啟了電子投票系統。在南京物業網首頁就可找到“業主表決平臺”，小區業主可通過用戶名、密碼進行公共決策。通過電子投票系統投票不僅便民、準確度高，而且更加高效透明，易于管理部門進行存檔。因此，政府管理部門可借鑒這些城市的成功經驗，采用電子投票系統，一定程度上緩解“維修資金”使用難的問題。
篇9
財政專項資金，主要是指具有特定用途和績效目標的，由上級財政部門和本級財政預算安排的財政項目資金。財政部門承擔著加強專項資金管理，必須要強化專項資金整合，提高財政資金績效。
1 財政專項資金管理中的問題
目前，我國財政專項資金主要包括由單位自行管理和財政部門統一管理的兩個部分專項資金。在財政專項資金管理中，主要存在以下三個方面的問題：
（一）財政專項資金種類繁多
第一，一些政府部門領導缺乏綜合和全局考慮，以開設專項資金作為工作的必要手段和條件，每組織一項工作，就要開設一個專項資金，甚至是只追求功績，而不考慮實際需求，只為應付當前，而不顧及長遠，導致一些財政專項資金性質和用途基本相似或相同，重復交叉。第二，一些專項資金一旦開設以后，不管實際使用情況，每年不斷增加，造成“滾雪球”效應，導致專項資金的數量和種類越來越多，重復交叉設置，不僅加大了專項資金的管理難度，而且還造成資金管理失控的現象。
（二）財政專項資金管理分散
目前，從中央到地方，都設置了許多專項資金，這些專項資金，有的是上級財政部門安排的，有的是上級職能主管部門安排的，專項資金來源渠道多樣，“資出多門”，而且在管理上，也是各自為政，就以涉農資金為例，農林牧副魚等各個部門，都設置相關涉農資金。在財政部門內部同樣如此，經建部門、農業部門、農發部門等，都掌握著數量不等的涉農資金，不利于“一個口子支出”預算管理目標的實施，而且也在一定程度上影響到財政資金使用效益。
（三）財政專項資金賬戶多頭開設
對于財政專項資金的管理上，各個部門基于工作便利的需要，強調要設立專戶，做到轉款專項使用，設置一個專項資金就要開設一個專戶，重復開戶、多頭開戶現象屢禁不絕，銀行賬戶猶如“天女散花”。也有的專項資金管理部門和負責人給予利益關系，迎合銀行吸儲需求，不積極配合專項資金清理活動，從而使專戶清理難度較大，效果不明顯，財政專項資金整合難以開展。
2 財政專項資金整合的措施和方法
針對我國當前財政專項資金管理中存在的問題，必須要按照“統一規劃、統籌安排、渠道不亂、用途不變、優勢互補、各負其責”的原則，強化專項資金整合。主要可以采取以下四個方面的措施：
（一）加強對財政專項資金的和摸底
對于財政專項資金的摸底，主要包含以下兩個方面：第一，要摸清項目底。要對現有的財政專項資金進行全面通緝，包括本級政府設立的和上級政府設立的專項資金，全部都要列入到摸底范圍內，要對項目資金額度、資金用途、賬戶設置、核算方法和項目資金使用情況進行統計，確保不重復統計、不遺漏統計。第二，要摸清資金底，要對項目資金歷年結余情況進行統計，對項目支出情況進行分析。通過以上兩個方面的摸底，核對、界定專項資金情況，分門別類，根據資金性質、用途和管理單位等要素，進行編號，提出處理意見。
（二）明確專項資金整合思路
對財政專項資金的管理，必須要以資金整合為突破口，必須要以建立項目庫為重點，以績效考核為抓手，不斷創先專項資金管理機制，完善專項資金管理制度，進一步強化和嚴肅財經紀律，強化專項資金整合力度?？梢栽诓桓淖儗ｍ椯Y金管理權限和分配權限的前提下，不改變資金用途和性質，把所有的財政專項資金都納入到項目預算中，通過對項目的整合，把專項資金整合在一起，集中財力辦大事。要逐步完善預算績效管理，完善項目庫管理，把部門預算、政府采購、資產管理、國庫集中支付、監督檢查、績效考核，都納入到預算管理之中，實現項目庫管理系統向財政預算管理信息系統的創新和升級。
（三）加大財政專項資金整合力度
在財政專項資金整合過程中，可以按照“科學設置、重點保障、績效管理”的要求，采取調整、撤銷、合并、保持等方法，切塊歸并、打包整合，多不同渠道、不同部門、不同用途的專項資金進行整合，重點做好以下三個方面的整合：第一，做好財政專項資金的政策整合。各級政府要基于全局角度，突出重點，既要從當前實際出發，也要從推動長遠考慮，對現有的財政扶持政策進行重新清理和規劃論證，對于那些已經實現原定目標或者已經到期的專項，或者與政策目標產生偏差的，要堅決予以撤銷；對于那些符合公共政策目標，但是在扶持目標、對象和性質相似或相同的專項，則給予歸并；對于那些涉及不同部門的，但在用途和方向方面基本相同的，予以整合。第二，做好財政專項資金的項目整合。財政專項資金主要圍繞項目而開展的，項目整合是關鍵。要按照專項項目的性質，對于那些性質相同、用途相近的專項，給予整合。第三，做好財政專項資金的管理權整合。通過橫向合并、縱向串聯等方式，整合財政專項。財政部門要在部門預算編制和預算執行過程中，建立相互協調、相互監督的工作機制。
參考文獻：
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下面以京珠高速公路粵境南段為例，淺析國債資金作為項目資本金對公路經營企業財務成果的影響。
京珠高速公路粵境南段工程可行陛研究由國家計劃委員會批復，總投資估算86億元 (交通部批復的初步設計總投資概算為91．34億元)，其中：國家安排專項資金為 9．1億元，中央財政預算內專項資金借給地方 1億元，省專項資金安排21．6億元，利用中國建設銀行貸款30．7億元，國家開發銀行貸款20．7億元，其余由沿線市縣投資3．9億元。
由于交通部批復的初步設計總投資概算調整為91．34億元，省的專項資金沒能足額到位，沿線市縣投資3．9億元沒落實，為保證國家重點建設項目順利進行，并能按計劃完成工期目標，省里便安排了5．7億元的國債資金給京珠高速公路粵境南段項目的國有股東作為該項目的資本金，并由高速公路項 目經營企業負責還本付息。至 2005年底止項 目建設資金的落實情況為：國家專項資金安排了9．1億元，省專項資金安排了15．2184億元，而國債資金則安排了5．7億元，與原批復的概算相差較大。為此，國債作為資本金將對公路經營企業的財務結構、成本費用、現金流量產生很大的影響。
一 國債資本金對公路經營企業財務狀況的影響
假設企業的總資產為項 目總投資 91．3億元其他資金來源不變，而國債作為資本金安排了5．億元，則省的專項資金減少 5．7億元。這樣，原資本金占總投資比例為 (3O．7億元+3．8億元)÷91．34億元 ×100％=37．77％；資產負債率為 100％一37．77％=62．23％?，F資本金占總投資比例降低了37．77％-31．53％=6．24％，資產負債率為 100％一31．53％=68．47％，資本金占總投資比例降低了37．77％一31．53％，資產負債率為 1 00％-3 1．53％=68．47％；資本金占總投資比例降低了37．77％一31．53％=6．24％，資產負債率上升了68．47-62．26％=6．24％。
二 國債資本金對公路經營企業成本費用的影響。
(一)建設期國債利息對項目建設成本的影響
表 1顯示，項目建設期 (項目于 2003年 12月31日全線建成通車，并同時轉入營運期)需要支付的國債利息費用為56，737，916元，即因國債作為資本金，項目的建設成本增加了56，737，916元。
(二)營運期國債利息對經營成果的影響
表 2顯示，項 目營運期 (從 2004年 1月 1日開始全面轉入營運期)每年需要支付國債利息費用為17，485，000元，即每年增加財務費用 17，485，000元。即在國債未還本之前，企業因使用國債資本金每年利潤總額將減少 17，485，000元。
三、國債資金對企業現金流量的影響
同樣以營運期為例，假設企業從第11年開始還本利息，每年100,000,000元，第16年還本70，000，000元。
篇11
隨著我國經濟發展的不斷深入，國家財政加大了在各行各業的建設資金的投入。但是，財政專項資金在管理和使用中還存在許多問題，如何加強專項資金管理，發揮專項資金的社會效益和經濟效益，已成為當前財政管理中的一個重要課題。本文擬就財政專項基金存在的問題、加強專項管理和核算、提高資金的使用效益進行初步探討。
一、目前專項資金管理中存在的問題
盡管國家和地方政府針對專項資金相繼制定和出臺了一系列制度和辦法，但是，專項資金在使用中違規現象嚴重，管理不規范，隨意性很強，會計核算混亂，沒有做到?？顚Ｓ?，影響了專項資金的使用效果。
1．資金支出環節管理不到位
一些單位專項資金的支出缺乏有效的控制和監督手段，經辦人員沒有控制意識，有的沒有專項資金使用的詳細的費用預算以及結算清單，對于業務部門報上來的各項數字只是簡單匯總，而沒有從財務角度加以分析和利用，特別是缺乏對專項資金使用情況的綜合評價以及相關同類專項使用標準的歸納，沒有通過費用預算進行專項資金支出控制，沒有對資金使用結余或者超支的原因做進一步的分析。
2．?？钪С龅拈_支范圍不夠明確，會計核算不清楚，未做到?？顚Ｓ?nbsp;
一些單位存在任意擴大專項資金的支出范圍，隨意列支其他費用開支，違背了?？顚Ｓ迷瓌t。會計核算混亂，相當一部分單位的專項資金核算看不出“專項”，有的與單位內部其他開支混合核算；有的雖然劃分了專項資金科目，但未具體到“項目”或者“什么項目”。有的單位甚至為了應付檢查，將多個專項資金科目以及其他資產類、費用類科目隨意調賬、匯總，應付了事。
3．監管力度不夠，對違規使用專項資金行為缺乏有效制約手段
目前財政部門對各種違規違紀現象缺乏明確的懲罰措施，相關的制度和法規建設滯后，缺乏處理的依據和有效手段。對于一些不按預算執行或隨意改變支出用途的問題，特別是以前年度發生的違規事項，目前還只是要求今后加以改正，而沒有相應的懲罰機制，使得監督往往流于形式，缺乏應有的力度，直接影響了財政監督的權威性和有效性，導致財政資金使用效益低下。
二、對策
加強制度建設，制定相應的管理辦法，做到一項資金一個辦法，先有辦法后使用資金；編制項目資金預算，實現項目執行的剛性約束；加強財務管理，明確會計核算，加大監管力度；加強項目審計，確保專項資金按規定用途使用，并達到預期使用目的。
1．強化預算編制，明確專項資金管理方法
加強專項資金的預算管理，就是要細化預算，使預算支出落實到每一個具體的項目和每項開支上。合理確定同類情況下項目的支出標準，作為預算編制的參考；同時要有效控制或精簡專項資金中一些人員經費開支的比重，使專項資金預算能夠反映資金的最終用途和成果。對納入預算的項目，要填列詳細的資金來源、項目內容和完成進度計劃，便于有關部門了解和管理。在項目開展之前，要制定詳細的預算方案，在項目進行過程中，要嚴格按照預算標準執行，在項目完成后，業務經辦人員要及時進行項目結算工作，并進行專項資金的使用情況分析，便于準確向有關部門匯報專項資金使用情況。
2．強化財務控制意識，加強財務人員參與力度
財務人員應該參與到資金管理的全過程，特別是要參與資金使用的決策與控制。要對財務部內部進行合理規范的分工和崗位職責界定以保證財務的職能得以有效的實現，在此基礎上，對于整個過程進行統籌規劃，尤其是要加強對資金支出方面的管理，保證資金使用的高效率。業務人員應加強與財務人員之間的溝通，使財務人員及時了解項目進展情況，合理安排調度項目資金，保證按期付款，以確保項目的順利進行。
3．實施專項資金績效評價，促進專項資金規范核算
根據不同項目支出結果，比較項目之間的社會成本效益，在可能的情況下比較不同支出組合所產生的社會價值，以及單一項目實現效益情況。專項資金績效評價有賴于專項資金核算提供的會計信息，而實施績效評價又能促進專項資金進行規范核算。進行綜合評價，可以規范資金使用范圍和標準，判斷資金使用效率。實施專項資金績效評價可以在事前，也可以在事中或事后。事前評價，有利于預算編制的科學性、合理性；事中評價，可以分析研究項目進展情況，及時處理工作中出現的問題；事后評價，則可以審查和評價對項目支出成果是否符合目標要求。通過建立專項資金效績評價分析制度，對提高預算編制科學性和合理性，優化資金結構，規范會計核算，強化監督管理都將起到積極的作用。
4．加強會計人員培訓，規范會計核算，專款專用
要加強單位財務負責人和會計人員專項資金管理的培訓，尤其是加強專項資金核算要求的培訓，使財務人員在思想上認識到此項工作的重要性和科學性，加強管理，在業務上嚴格按照有關規定政策執行，堅決做到專款專用，按項目核算，賬目清晰明確。
三、關于賬務處理
我國政府補助準則明確采用收益法。在確認收益時采用總額法，將其全額確認為收益，而不是作為相關資產賬面金額或者費用的扣減，以便反映政府補助事項的全貌。改變企業將政府補助沖減營業成本、營業稅金及附加、所得稅，財務費用或在建工程成本的多渠道列支狀況，無論直接計入當期損益，還是分期攤配計入各期損益，企業取得的政府補助最終均計入利潤表中的“營業外收入”項目，以提供企業非正?；蚍墙洺＝洜I以外的利得信息。
1．與資產相關的政府補助的賬務處理
企業取得與資產相關的政府補助，不能直接確認為當期損益，應當確認為遞延收益，自相關資產達到預定可使用狀態時起，在該資產使用壽命內平均分配，分次計入以后各期的損益（營業外收入）。相關資產在使用壽命結束前被出售、轉讓、報廢或發生毀損的，應將尚未分配的遞延收益余額一次性轉入資產處置當期的損益（營業外收入）。
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(一)專項資金績效評價體系不健全，導致績效管理缺乏方向性專項資金由于用途不同，其評價標準、評價指標和評價方法也應該有所區別。目前，高校專項資金的績效評價主要是針對資金執行效率進行的評價與結果驗收，缺乏全面的經濟性、效果性的評價；指標的設計也僅限于一般性，缺乏分類的、具體的評價指標?？冃е笜梭w系對績效評價具有指導性的作用，也對績效管理具有方向引導作用，績效評價體系的缺失勢必弱化其對專項資金的監督、管理機能，導致專項資金使用效益難以充分實現。
(二)專項資金管理缺乏戰略規劃，使用分散，導致專項資金管理績效不明顯目前，很多高校在管理國家專項時，僅僅只考慮部門的局部利益或短期用途，缺乏長期目標與戰略規劃。很多高校為了完成國家任務，提高執行率，就將專項資金分散到各個項目，而每個項目都不具有系統性、連續性，這種做法不能充分發揮專項資金的功能，導致專項資金的使用浪費嚴重、專項資金使用效益低下。
(三)專項資金管理組織程序不規范，加劇了專項資金管理的無序性高校專項資金管理普遍存在“政出多門，交叉管理”的現象，缺乏統一的組織與程序規范，導致高校專項資金管理多頭領導，分工不明確，權責不清晰，加劇了專項資金管理的無序性，從而導致專項資金支出的低效性。
(四)專項資金的監督機制不到位，導致高校擠占挪用專項資金現象時有發生一些高校在申報專項時缺乏充分論證，或者僅以拿項目為目的，“投機”取資。撥款到位后，只有進行“隱性”置換，改變專項資金的原有用途；有些高校以財政撥款不足、經費超支為由，擠占挪用專項資金用于行政經費。專項資金的監督機制與管理有著同等重要的地位，監督機制不到位或者力度不夠，都將促使違規行為放大，嚴重影響專項資金的使用效益。
二、高校專項資金績效管理引入BSC的必要性與可行性
平衡記分卡(BSC)理論作為一種重要的績效管理工具，由于其應用與實踐效果良好，已經在世界范圍內廣泛推廣。平衡記分卡的管理理念是將(企業)系統的戰略目標分解為客戶(服務對象)管理、財務管理(財務考核)、內部業務流程管理、學習與成長(組織與成員的學習與進步)等四個方面的績效目標，并將目標層層分解，再進行相應的考核。其基本原理就是通過各層面目標的分解與指標考核，把部門目標與系統總戰略目標相聯系，把短期目標與長期目標相聯系，把單一的財務目標與非財務目標相統一，讓各個部門以及成員在戰略目標的指引下，相互驅動、相互促進，形成一系列因果關系鏈，從而展現組織實施戰略、修正戰略、實現戰略總目標的完美過程。平衡記分卡通過各個層面的因果聯系，保證了組織的有序、協調、平衡發展。平衡記分卡不僅展現了目標驅動的全過程，而且包含了精細過程考核衡量。
(一)高校專項資金特殊性的要求高校專項資金由于經費來源渠道廣泛、種類繁多、用途專一的特點，因此評價標準很難一致，給評價高?？冃гu價指標體系設計增加了難度。
應用平衡記分卡可以為高校專項資金管理的各個管理環節提供績效目標設計的共同方法和統一的理論框架。通過該框架將高校專項資金各層次的管理目標進行系統整合，并在總目標的約束條件下，形成逐層分解落實的部門目標，這些考核指標分別用于衡量部門與個人努力實現總目標的進展情況，以及激勵邁向成功的長期動力，從而有利于促進相關管理部門相互協調、配合，服務于高校整體目標，使專項資金績效目標與高校發展戰略目標保持一致，促進辦學目標及綜合效益的實現。
從技術層面看，高校專項資金的績效評價不僅要考慮財務性的定量指標評價，而且要照顧到過程管理中的合規性、程序性等非財務指標的評價。平衡記分卡正是從定性與定量多角度來考核績效成果，能夠很好地滿足高校專項資金績效評價的需要，因此，引入平衡記分卡也是基于高校專項資金特殊的管理技術的要求。
(二)專項資金績效評價全面性的需要長期以來，高校專項資金績效管理采用目標管理(NBO)的方法，所謂“只管結果，不問過程”，或者簡單地以財務指標替代整體評價，都有失科學性。平衡記分卡(BSC)不僅關注目標及結果，同時關注目標管理的內部控制流程，還要對專項資金的使用效率、合規性、合理性、效益性及其長期影響等各個方面進行動態追蹤評價。因此平衡記分卡能夠更加全面更加準確地評價專項資金績效，是一種將戰略目標融入績效管理過程的方法。該方法采用多視角制衡機制，將傳統的目標評價轉化為系統的績效管理，將績效衡量指標與戰略規劃相結合，滿足了專項資金績效評價全面性的需要。
(三)優化高校專項資源配置的需要平衡記分卡理論強調平衡的理念，使用績效衡量信息幫助制定統一的績效目標，進行資源分配及優化；它強調績效的衡量與資源配置并不直接表現為高校某一時點的狀況，而應更加注重高校自身的可持續發展能力和潛在價值創造能力；由于績效衡量指標與戰略規劃相結合，保持了資源基本配置與發展建設等之間的平衡，克服了管理者片面追求局部利益與短期利益，而不惜犧牲整體利益與長遠利益的行為，從而優化了高校專項資金的資源配置效益，提高了政府公共財政效率。
平衡記分卡績效管理工具以其獨特的戰略管理視角和系統平衡的方法有效地滿足了高校專項資金績效特殊性的需要，充分體現了平衡記分卡在高校專項資金績效管理中應用的必要性與可行性。
三、平衡記分卡在高校專項資金績效管理中的運用
平衡記分卡的設計是從確定目標層人手，然后針對不同的目標層，設計影響其結果及目標的關鍵績效指標(KPI)，繼而根據指標的執行結果與目標值的衡量，開展分析與檢討，查找漏洞與失誤，激勵先進與優勢，達到最佳績效管理目標。針對專項資金特殊屬性，不同專項資金由于其使用目的不同，目標層及相應KPI也有差異。因此，筆者運用平衡記分卡對某高校“十五”期間“211工程”(2001－2005年)專項資金績效管理進行實踐，為高校其他專項的
績效管理提供范例。
(一)高校專項資金的平衡記分卡基本邏輯框架“211工程”專項是國家用于支持教育部重點大學的學科發展進行的專項投資，主要用于重點學科建設、公共服務體系建設、師資隊伍建設、實驗室及科研建設等相關項目。該?！笆濉逼陂g國家批復預算規模為8030萬元，其中國家撥款為3115萬元，其他經費由學校自籌解決。該校的長遠發展戰略目標是建設成為在相關專業領域具有國際影響力的研究型大學。結合學校戰略目標，高校專項資金的投入及績效管理與評價都應該圍繞這個總發展方向進行，參照BSC的管理原理，本文將該?！?11工程”專項的績效管理分為以下四個維度：
(1)管理維度：目標就是實現高校專項資金使用過程的合規、合法、合理，包括制度設置、資金使用、資金監督三個方面。KPI反應高校是否將資金用于重點學科建設、公共服務體系建設、師資隊伍建設、實驗室基礎設施建設等“211工程”專項確定的學科及發展相關項目，有否存在挪用資金、不招標等違規、違法行為，資金管理、內部牽制、監督制度的建立及遵守程度等。
(2)效益維度：目標就是實現高校專項資金投入產出成果最大化。包括：科研成果、教學成果、基礎條件成果三個方面。KPI包括“211工程”相關的科研成果(論文、發明專利等)、人才培養及基礎條件建設的達標率、經費自給能力、科研成果產出成本、人才產出成本等。
(3)效率維度：目標就是實現高校專項資金投入及成果產出的最佳速度，但不是最快速度。反應高校在使用專項資金過程中的行政組織能力、執行能力。KPI包括專項資金執行率、配套資金到位率、基礎設備使用效率、人才產出率、科研成果產出率等。
(4)學習與成長維度，目標是提升高校自我發展與自我革新的潛力和動力。該指標與高?？傮w發展目標相適應，主要包括人才培訓環境與管理溝通、協調環境。KPI包括學科結構提升率、人才結構改善率、科研成果結構優化率、設備利用效率增長率等具體指標。這種增長是指以“九五”“211工程”專項為基礎進行的對比。
該?！?11工程”專項平衡記分卡的邏輯框架如圖l：
篇13
（一）審計模式的概念及演進
所謂審計模式，是指審計機關為實現一定的審計目標，所應采取的審計策略、審計技術，并整合其內在結構和選擇主導因素，是整體性審計方式。審計模式屬于審計理論的范疇，它反映了人們的審計思想，即：審計的目標應該是什么，審計的對策應該是什么。審計模式同時又屬于審計實務的范疇，它規定了審計工作的行為方式或方法，即：為實現既定的審計目標，審計工作的全過程應如何設計，各階段工作應如何著手，應采取什么樣的工作方法等。審計模式是一定歷史條件下的產物，它隨著社會的進步和發展、以及人們認識的改變和提高而變遷。在國家審計發展史中，審計模式經歷了從合規性審計、真實合法性審計到績效審計的演進過程（劉家義，2004）。前二者重點是對財政資金使用的合規及真實性進行監督，統稱為財務審計模式（劉家義，2004）。后者強化對創新的分析（FunkHouser，2000；秦榮生，2007），尋求對被審計項目和組織管理的積極改進（楊妍，2006；戚振東、吳清華，2008），促進財政專項資金和資源的有效開發利用（McCraeandVada，1997），推動公共管理部門的績效改善（HatherlyandParker，1988；JohnsenandMeklin，2001）。
（二）財政專項資金審計模式的分類及詮釋
財政專項資金是指上級人民政府或部門下撥的具有專門指定或特殊用途的資金，它主要有三個特點：一是來源于財政或上級單位；二是用于特定事項；三是需要單獨核算。財政專項資金是我國中央政府及省市級政府財政支出的重要構成，主要用于社會管理、公共事業發展、社會保障等方面的專項發展建設，近幾年體現在三農發展、科教文衛事業、西部大開發、振興東北重工業基地、重大自然災害救濟和重建、政策補貼等方面。這些項目涉及范圍廣、建設周期長、影響面大，關系國計民生，在我國經濟建設、社會發展中的重要地位不容忽視，其資金的管理使用情況備受社會公眾、審計機關等監督部門關注。根據近幾年國家審計署及特派辦公布的審計報告和有關研究，我國財政專項資金在管理使用過程中主要存在兩大問題：一是滯留、侵占或挪用等資金流失現象嚴重；二是管理不善、資金使用效益整體偏低。
鑒于此，筆者以監督專項資金及時足額到位和提高資金管理使用績效，作為文中財政專項資金審計的主要審計目標，將審計機關對此所采取的不同態度、審計策略和處理措施，模擬劃分為以下五種審計模式。
1.“審計缺失”模式。該模式下，審計機關漠視財政專項資金的管理使用，或由于該項支出相對不重要或鑒于審計力量薄弱，不對此項資金開展審計，也不針對資金的撥付、管理和使用作任何調查、監督或建議，任憑財政專項資金遭受流失和使用效益低下。審計機關對財政專項資金的使用沒有發揮任何效用。
2.“財務整改”模式。該模式下，審計機關注重財政專項資金的使用，通過查賬、監督、處理等方式對其開展財務審計，根據現有財經法規及資金管理制度，評價資金管理、使用的真實合法性，并發現其中全部或部分的資金流失問題。通過審計機關的強力監督和相關職能部門的整改，審計出的流失資金得到及時返還。審計機關較之“審計缺失”模式，對財政專項資金的使用發揮了防護性作用。
3.“財務防范”模式。該模式下，審計機關對專項資金仍然只開展財務審計，與“財務整改”模式不同的是：審計機關不僅督促流失的資金在審計后得到返還，還提出相關管理性審計意見，督促并配合相關職能部門采取有效措施，確保與問題有關的規章制度得到有效執行，避免同類問題再次發生。審計機關較之“財務整改”模式，在財政專項資金制度執行環節發揮了防護性作用。
4.“績效改進”模式。該模式下，審計機關在“財務防范”模式的基礎上，根據有關規章制度以及人們共同認知或約定的科學管理標準，對財政專項資金的配置、管理和利用，開展經濟性、效率性、效果性審計，并深入分析、綜合考量資金管理使用的成果業績和功能效用，提出評價建議和改進措施，督促配合相關職能部門挖掘管理潛力，促進當期專項資金使用效益全面提高。審計機關較之“財務防范”模式，在專項資金實現科學管理、優化配置方面發揮了建設性作用。
5.“績效飛躍”模式。該模式下，審計機關不僅督促有關職能部門有效執行現有財政專項資金管理制度，還注重從根本上改進管理績效、完善管理制度、提高資金效能，督促有關部門將科學管理方法給予制度化或程序化，促進有關職能部門改進管理和正確履職，提高專項資金的有效開發和利用效益。審計機關較之“績效改進”模式，在推動科學發展方面發揮了積極的建設性作用。
二、貢獻模型
（一）模型假設及必要說明
本文以財政專項資金實際用于建設發展的資金（包括到賬資金以及資金管理績效改進后的相應經濟附加，簡稱“生效資金”），相對于財政專項資金賬面支出的比例表示審計貢獻。它是以“審計缺失”模式下財政專項資金足額到賬時的審計貢獻值“1”為對標，參照對比各審計模式下審計貢獻的相對值。
為了提高模型的解釋力和統一審計貢獻的內外部環境，模型基于以下假設：1.財政專項資金的支出在建設周期內均衡支出，“生效資金”與資金使用效益呈固定的“投入—產出”關系；2.在“審計缺失”模式下，財政專項資金每年流失的相對比例、內容、結構固定不變，且資金使用效益存在固定比例的潛在效益提升空間；3.財政專項資金審計是連續、高效的，從項目建設起，審計機關每年按照固定比例抽取當期專項資金進行審計，且能發現其中的所有資金流失現象；4.績效審計的開展具有顯著成效，每年都可挖掘當期專項資金中固定比例的潛在效益提升空間，且該績效改進方式對整項資金均有普遍效用；5.各期審計任務當年結束，且審計意見、建議也在當年得到全面落實。
建模思想是：基于條件假設，構建第期財政專項資金的審計貢獻，與審計模式（代表“審計缺失”模式，代表“財務整改”模式，代表“財務防范”模式，代表“績效改進”模式，代表“績效飛躍”模式）、審計抽樣比例（）、挖掘潛在效益比例（）、專項資金流失率（）、潛在效益系數（）的數量關系，以及不同模式下整體審計貢獻與各期審計貢獻和建設周期的關系。其中，、和是與審計工作特性有關的內部參數變量；、和是與財政專項資金特性有關的外部參數變量。（）、（）為過渡變量，分別表示模式下，第期專項資金審計前的資金流失率和潛在效益系數。
（二）貢獻模型的構建
1.“審計缺失”模式下的貢獻模型
在“審計缺失”模式下，由于財政專項資金存在比例的流失資金，又因為未經審計，所以資金流失率恒定不變，即：
（1）
所以，第期的審計貢獻為：
（2）
整個專項資金支出期間恒定，所以，整體審計貢獻為：
（3）
2.“財務整改”模式下的貢獻模型
在“財務整改”模式下，審計機關每年均抽取比例的當期專項資金進行審計，且完全查出其中的資金流失率，并督促有關部門將其返還，用于當期項目建設發展。由于審計意見沒有要求有關部門嚴格執行有關制度、杜絕此類資金流失問題再次發生，故下一期財政專項資金在被審計前，仍然存在比例的資金遭受流失，即：
（4）
因為第期的財政專項資金審計挽回了比例的流失資金，所以，第期的審計貢獻為：
（5）
因為恒定不變，所以，整體審計貢獻為：
（6）
3.“財務防范”模式下的貢獻模型
在“財務防范”模式下，審計機關在第期挽回了比例的流失資金，審計意見要求有關單位在資金管理使用過程中嚴格執行有關規定，有效防范了此類流失資金問題再次發生，故第期的財政專項資金在審計前的流失率為，即：
（7）
由于該模式下，第期的財政專項資金在審計前的流失率為，通過審計挽回了比例的流失資金，所以，第期的審計貢獻為：
（8）
該模式下，第期的審計貢獻隨著不斷變化，因為假設約定專項資金每年支出均衡，故整體審計貢獻是建設周期內各期審計貢獻的平均值，所以，整體審計貢獻為：
（9）
4.“績效改進”模式下的貢獻模型
在“績效改進”模式下，審計機關基于“財務防范”模式的基礎上開展績效審計，發現第期專項資金中存在比例的潛在效益提升空間，并提出審計意見加以改進，該改進措施在當期資金中得到應用并取得預期效益。由于此類績效改進辦法沒有從制度或政策上長期要求，所以，下一期財政專項資金的潛在效益系數與保持一致，即：
（10）
審計機關將當期發現的潛在效益比例，在同期配合相關部門改進管理績效，提高當期資金使用效益，所以，第期的審計貢獻為：
（11）
所以，整體審計貢獻為：
（12）
5.“績效飛躍”模式下的貢獻模型
“績效飛躍”模式，是“績效改進”模式基礎上的制度化建設。由于審計機關在第期發現并改進了比例的效益提升空間，制度化后，該改進措施將在第期得到有效落實，故第期專項資金在被審計前的潛在效益提升空間較之減少了，即：
（13）
該模式下，第期的審計貢獻是前期審計貢獻共同作用的，所以，第期的審計貢獻為：
（14）
所以，整體審計貢獻為：
（15）
通過上述分析和建模，模擬出五種審計模式下的審計貢獻，該模型量化了不同審計模式下各期審計貢獻和整體貢獻。在該模型中，審計貢獻是審計機關采取的審計模式、審計抽樣比例、挖掘潛在效益比例三個內部參數變量，和財政專項資金的資金流失率、潛在效益系數、建設周期三個外部參數變量共同做用的結果。本模型事先假定審計機關以及相關職能部門工作高效、財政專項資金支出均衡等條件，重在揭示不同審計模式下審計貢獻的實現途徑及其優越性，以及外部參數變量對審計貢獻的影響作用。
三、貢獻比較
在專家估計的基礎上，為了計算簡便說明問題，不妨假定某財政專項資金建設周期，資金流失率、潛在效益系數，審計機關對其開展連續審計期間，每年隨機抽樣比例、挖掘潛在效益比例。
（一）不同審計模式下的審計貢獻比較
將上述內外部參數代入五種審計模式的貢獻模型，得到各模式下的審計貢獻，如表1所示。根據表1數據分析得知：“審計缺失”模式下的各期審計貢獻和整體審計貢獻維持在0.6水平，與對標參照值1相差甚遠，財政專項資金被大量截流；“財務整改”模式下的各期審計貢獻和整體審計貢獻均為0.68，雖與對標參照值1相比仍有較大差距，但較之“審計缺失”狀態下，已產生一定審計貢獻；“財務防范”模式下，各期審計貢獻逐年提高且漸近對標參照值1，說明專項資金流失的程度逐漸減緩，整體審計貢獻為0.86；“績效改進”模式下，各期審計貢獻增長較快，且從第4期就達到并逐漸超過對標參照值1，整體審計貢獻為1.03，即在財務審計和績效審計共同作用下，財政專項資金的整體投入效益是預期效益目標的1.03倍；“績效飛躍”模式下，審計貢獻從第2期開始超越對標參照值，第8期達到對標參照值的2倍，整體審計貢獻為1.6，大幅提高了資金投入效益，相應的也節省了財政投入、縮短了項目建設期，審計貢獻尤為顯著?！柏攧辗婪丁?、“績效改進”和“績效飛躍”模式下的審計貢獻逐年遞增，后期的審計貢獻優越性比前期更為明顯，但其增長邊際（審計貢獻增速）卻逐漸放緩。
表1：不同審計模式下的審計貢獻
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.74
0.80
0.84
0.87
0.90
0.92
0.93
0.95
0.96
0.86
0.82
0.89
0.95
1.00
1.04
1.07
1.10
1.12
1.14
1.15
1.03
0.82
1.03
1.23
1.41
1.58
1.73
1.87
2.00
2.11
2.20
1.60
對標參照值
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
可見，“審計缺失”“財務整改”“財務防范”“績效改進”“績效飛躍”五種模式下的審計貢獻依次增強。毋庸置疑，審計貢獻與審計機關的抽樣比例、挖掘潛在效益比例，呈正相關關系，即內部參數變量和越大，不同模式下的各期審計貢獻和整體審計貢獻就越大，限于篇幅，文中不一一贅述。
（二）外部參數變動下的審計貢獻比較
在此，主要研究財政專項資金建設周期、資金流失率、潛在效益系數，這三個外部參數變量對不同審計模式下審計貢獻的影響和作用。固定其他參數變量不變，分別調整、、，得到相應的審計貢獻，見表2。分析、對比表1和表2數據可知：在其他參數變量不變的前提下，將建設周期由10減少至5時，各期的審計貢獻不受影響，但是“財務防范”“績效改進”和“績效飛躍”模式下的整體審計貢獻有所減小，績效審計較之財務審計的審計貢獻優越性不夠顯著；在其他參數變量不變的前提下，將資金流失率由0.4減少至0.2時，不同審計模式下各期的審計貢獻和整體審計貢獻都有所增強，但是“財務防范”“績效改進”和“績效飛躍”模式后期的審計貢獻和整體審計貢獻增量不大，且“審計缺失”“財務整改”“財務防范”“績效改進”四種模式的審計貢獻差異性不夠顯著；在其他參數變量不變的前提下，將潛在效益系數由2減少至1時，“審計缺失”“財務整改”和“財務防范”三種模式下的審計貢獻不受影響，“績效改進”和“績效飛躍”模式下的各期審計貢獻和整體審計貢獻銳減，且績效審計較之財務審計的審計貢獻優越性明顯下降。
表2：外部參數變動下的審計貢獻
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
—
—
—
—
—
0.60
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
—
—
—
—
—
0.68
0.68
0.74
0.80
0.84
0.87
—
—
—
—
—
0.78
0.82
0.89
0.95
1.00
1.04
—
—
—
—
—
0.94
0.82
1.03
1.23
1.41
1.58
—
—
—
—
—
1.21
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.80
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.84
0.87
0.90
0.92
0.93
0.95
0.96
0.97
0.97
0.98
0.93
1.01
1.05
1.08
1.10
1.12
1.14
1.15
1.16
1.17
1.17
1.11
1.01
1.20
1.38
1.55
1.70
1.84
1.96
2.07
2.17
2.25
1.71
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.60
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.68
0.74
0.80
0.84
0.87
0.90
0.92
0.93
0.95
0.96
0.86
0.75
0.82
0.87
0.92
0.96
0.98
1.01
1.03
1.04
1.05
0.94
0.75
0.89
1.01
1.12
1.22
1.31
1.39
1.46
1.53
1.58
1.23
四、結論及啟示
隨著不同審計策略、審計技術的引入和審計方法結構及主導因素的調整，“審計缺失”“財務整改”“財務防范”“績效改進”“績效飛躍”五種審計模式的審計貢獻依次增強，績效審計的審計貢獻較之財務審計更為突出。財務審計模式實現審計貢獻的途徑及其優越性，體現在審計驅動力作用下的糾正資金流向偏差、保證制度有效執行、增強管理部門責任意識，它是督促審計意見落實，保證管理績效按照要求改進的重要手段。但是，該模式下的審計貢獻具有限制性的瓶頸——財政專項資金本身應發揮的功績效用?？冃徲嬆Ｊ綄崿F審計貢獻的途徑及其優越性，主要體現在推動管理部門管理績效、提高資金使用效益、優化資源科學配置、加快項目建設進程，促進公共管理和經濟建設健康快速發展?？冃徲嬆Ｊ皆诖龠M績效改進和科學發展發面發揮了前瞻性、防護性和建設性作用，是管理創新的重要推動力。但是，該模式下的審計貢獻增速卻逐漸放緩，后期存在“績效失靈”現象。無論是財務審計還是績效審計，促使審計貢獻加強的根本原因在于專項資金管理制度的不斷完善和有效執行，這也是優化審計貢獻的根本舉措。整體而言，對資金流失嚴重、建設周期較短的專項資金項目，財務審計模式和績效審計模式產生審計貢獻差異性不大；對建設周期長、管理水平低的專項資金項目，績效審計模式產生的審計貢獻優越性較為顯著。這對審計機關選擇和實施審計模式，優化審計貢獻有較強的借鑒和啟示。
（一）對選擇審計模式的啟示
審計模式的選擇需要考慮審計目標及定位（劉燕，2005；趙德武、馬永強，2006；靳建堂，2006）、項目金額及其重要程度（鮑國明、孫亞男，2006）、管理制度（陳良華、石盈，2003）等綜合因素?；谇拔膶徲嬝暙I的建模和比較，本文認為財政專項資金自身的特點屬性對審計貢獻具有一定影響，不同特性的專項資金應與之匹配易于實現并發揮其審計貢獻的審計模式。即：管理水平相對成熟、項目投入周期較短、項目建設缺乏普遍性，以及資金結構或流向復雜的專項資金項目，更便于財務審計模式產生較為顯著的審計貢獻，該模式下的審計成本低廉、審計目標易于實現，且績效審計模式對此類項目提出的績效改進意見缺乏改善公共管理行為的普遍推動力，績效審計意義不大；相應的，管理水平相對較低、項目投入周期較長、項目建設具有較強普遍性的大型或戰略性專項資金項目，利于充分發揮績效審計的優勢。（詳見表3）由于績效審計后期存在“績效失靈”現象且審計意見的落實需要財務審計的監督保證，所以，對同一個項目在開展績效審計期間，應適當穿插財務審計；對項目投入前期和后期，其側重點應分別在績效審計和財務審計；對試點性專項支出，由于其管理水平對后期或其它專項管理有較強借鑒指導作用，應對其全程開展績效審計。
（二）對實施審計模式的啟示
一是重視審前調查。審前調查是正確選擇審計模式的前提保障，也是實施審計模式的重要環節，審計機關應該充分利用審前調查，摸清財政專項資金撥付、運轉和管理現狀的重要特征，分析資金使用過程中的主要問題及癥結，明確審計目標，突出審計重點，整合審計策略、技術和相應人員，為實施審計提供必要的基礎保證。二是辯證處理財務審計和績效審計關系。前已敘及，財務審計是績效審計開展的基礎和平臺，績效審計為財務審計提供新的審計依據和標準，績效審計若取得實效，離不開財務審計長期不懈的督促和監督。二者之間相輔相成、殊途同歸，是鞏固與提高的關系，不可厚此薄彼、相互代替。三是轉變審計理念和方法。在我國傳統的政府審計中，其理念與方法主要是關注問題的確認與分析，其任務是核對問題的存在性，從不同角度分析其原因，并研究怎樣處理處罰所屬問題，很難實現財政專項資金的審計目標。需要轉變為以資金使用結果為導向的審計理念和方法，即：重點關注專項資金的管理要求和目標有沒有實現，怎樣消除和糾正與管理標準、經濟目標之間的行為偏差，怎樣進一步改善專項資金管理績效，進而提出相應的審計意見和建議。
表3：不同屬性的財政專項資金所應采用的審計模式
財政專項資金屬性
審計缺失
財務整改
財務防范
績效改進
績效飛躍
金額大-普遍-管理低下
√
金額大-特例-管理低下
√
金額小-普遍-管理低下
√
√
√
金額小-特例-管理低下
√
√
√
金額大-普遍-管理成熟
√
金額大-特例-管理成熟
√
金額小-普遍-管理成熟
√
金額小-特例-管理成熟
√
√
（三）對優化審計貢獻的啟示
優化審計貢獻體現在提出科學的審計意見、有效落實審計意見和充分利用審計成果?；谇拔姆治隹芍?，不斷完善財政專項資金管理使用的有關制度，是提高資金使用效益的關鍵所在和根本舉措，也應是科學性審計意見的著眼點。審計機關應根據項目建設和資金管理的新情況新動向，評估相關制度、標準，對適應管理形勢發展變化并切實可行、行之有效的制度，要繼續嚴格執行，并在其他地域的同類項目中加以推廣，充分利用現有成果；對不適應、不嚴密、不配套、不具體和不便執行的制度，應該提出補充、修訂和完善意見；對緊急項目或試點工程項目，要督促有關部門開展充分調研論證，盡快出臺有關制度，并加強對制度的后續評估；對過時的管理制度，要建議有關部門及時廢止。審計意見的有效落實和管理制度的有效執行，需要審計機關強化審計跟蹤或開展連續審計，加強對制度執行環節的監督檢查，進一步鞏固審計成果。各審計機關應該加強審計成果的交流、借鑒和共享，特別是對制度性審計成果橫向和縱向的推廣普及，可以在一定程度上避免重復性審計工作、節約審計成本、優化審計資源配置，也是發揮審計工作事前監督效用、優化財政專項資金使用效益的重要途徑。
本文尚有待繼續深入研究的地方，在審計貢獻定義中，為簡化模型，沒有考慮財政專項資金數額和審計成本，因而從某種意義上，該貢獻是審計后專項資金使用效益的相對值，反映了內外部參數變量對審計工作經濟成果方面的影響；如果將審計抽樣技術、實際工作效率、審計意見的滯后性、專項資金流失和潛在效益的動態結構等綜合性、復雜性因素引入貢獻模型，將會使模型的模擬更加貼近審計工作實際，內外部參數變量作用下的審計貢獻實現途徑和優越性更具現實的政策含義。盡管有上述不足，但本模型量化了不同審計模式下審計貢獻與內外部參數變量間的數學關系，研究分析了審計貢獻的實現途徑和優越性，模擬比較出外部參數變量（即財政專項資金本身特性）對審計貢獻的影響作用。
參考文獻1 鮑國明、孫亞男，2006，“公共資金績效審計項目的選擇與確定”，《審計研究》第2期。
2 陳良華、石盈，2003，“管理審計模式發展與管理制度變遷”，《審計研究》第5期。
3 靳建堂，2006，“集團企業經濟責任審計模式探討”，《審計研究》第6期。
4 劉家義，2004，“關于績效審計的初步思考”，《審計研究》第6期。
5 劉燕，2005，“論我國《公司法》法定審計模式的選擇”，《會計研究》第8期。
6 戚振東、吳清華，2008，“政府績效審計:國際演進及啟示”，《會計研究》第2期。
7 秦榮生，2007，“深化政府審計監督完善政府治理機制”，《審計研究》第1期。
8 楊妍，2006，“風險導向審計模式下的政府績效審計理論研究”，《審計研究》第4期。
9 趙德武、馬永強，2006，“管理層舞弊、審計失敗與審計模式重構——論治理系統基礎審計”，《會計研究》第4期。
10 Hatherly D， Parker L.1988.Performance auditing outcomes: a comparative study. Financial accountability andmanagement. Vol.8.
