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一、環境行政公益訴訟概念的界定
環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時,法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型,它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義:
1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院,它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提訟。
2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門,也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。
3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益,而非提訟當事人自己的私利。
二、建立環境行政公益訴訟的理論依據
環境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環境管理,加強對破壞環境的行政行為進行監督,減少因環境糾紛導致社會問題的重要手段。環境行政公益訴訟的建立,主要理論依據體現在以下兩點:
1.環境法中的環境權理論認為,環境法律關系的主體擁有享有適宜環境的權利,也有保護環境的義務。具體而言,就是有在良好,健康的環境中生活的權利,有參與國家環境管理的權利,有在環境保護方面監督、檢舉、控告和訴訟的權利等。因此,公民的環境權利遭到行政行為侵犯的時候,不管是否為直接利害關系人,均有權提訟,要求相關部門追究法律責任。環境權理論的興起為環境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。
2.我國憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務”。環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說,乃全體公民的共享資源和公共財產,任何人不能對其任意支配、占有和損害;國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的,因而政府作為委托人有責任管理好這些財產。
當行政機關只注重本地的經濟發展、財政收入的增加,而對日益惡化的環境污染和環境破壞現象漠然視之,行政機關在防治污染方面不依法履行職責時,任何公民、組織或國家特定機關均可提起環境行政公益訴訟,監督政府機關或法律、法規授權的組織依法履行其職責或管理環境的義務。
環境作為一種社會公共利益,與每個人的利益都息息相關,環境法是一種社會法,從社會法理的觀點而言,環境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊,具有社會法理基礎。
三、建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
環境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎,在我國,建立環境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我國,環境污染與生態破壞已達到觸目驚心的地步,環境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害,而且已成為制約經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。針對環境公益問題,我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下,不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監督缺位與低效、環境行政執法中的地方保護主義等因素。另外,政府環境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性,甚至行政權利本身對環境公益構成侵害,不能實施保護環境的行政行為。可見,這種單軌制體制已經不能適應現實的需要,尋求解決這種弊端的方法就是建立環境公益訴訟制度,積極吸納社會團體和公眾參與環境管理,以期改變環境保護不力的狀況。
環境保護的一個重要方式是預防為主,在立法上,法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決,阻止環境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環境,民眾必須參與環境行政行為和環境司法過程。建立環境公益訴訟是公眾參與保護公民環境權和環境公共利益的需求。
因此,基于我國單軌保護體制下,政府對環境保護的不力以及公眾參與環境保護的需求,我國有必要建立環境公益訴訟制度,在政府行政行為上,進行監督制約,在立法上,肯定公民參與保護和監督環境公益的程序,在渠道上,暢通環境公益訴訟,以便更好地保護我國的環境。
(二)可行性
我國已經存在建立環境行政公益訴訟制度的基礎,環境行政公益訴訟制度的建立是可行的,主要體現在以下幾個方面:
1.有建立環境公益訴訟制度的法律基礎
《憲法》規定,國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。同時規定國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據。
《環境保護法》規定,一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現了公民有參與環境管理的權利。《刑事訴訟法》規定,人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規定體現了為維護公共利益的公益訴訟的精神,為環境公益訴訟制度的建立提供了精神依據。由此可見,人民可以通過訴訟等法律程序對政府機構行為和權力形成強制性約束,參與環境保護和監督管理。
2.民眾法律和環境保護意識的提高
隨著我國公眾法律意識的提高,公眾環境保護意識也有了很大的提高,公眾參與環境保護的熱情空前提高。另外,社會的各種民間環保組織和非政府環保組織將一定范圍內個人的的力量聚合在一起,對政府決策具有一定的影響力,對政府環境行政權力具有一定的監督性。民眾法律和環境保護意識的提高為環境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎。
3.國外經驗可以借鑒
國外環境公益訴訟的實踐,為我國建立環境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經驗。例如,在美國,環境法中將環境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟,即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提出訴訟。這種訴訟方式完全廢除了原告適格理論,原告沒有必要證明自己受到違法行為的直接侵害。在英國,檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人,是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟,只能請求檢察長的同意,以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。
實踐證明,國外的公共訴訟對于維護公民的環境權、提高環境質量、實行法治發揮了極大作用,而且在具體的操作實踐中也積累了經驗,我們可以吸收其中的精華,并與我國的本土資源相結合,建立適合我國國情的環境行政公益訴訟法。
另外,我國已有公益訴訟的案例,這些案例從程序上、實體上為環境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經驗,為環境公益訴訟的建立奠定案例基礎。
我國日益嚴重的環境問題和政府單軌保護環境不力的狀況以及民眾要求參與環境管理與監督的社會現實,有必要盡快建立環境公益訴訟制度,而我國已經具備了建立環境公益訴訟制度的軟環境,具有可行性。從保護公民環境權和環境公共利益出發,建立環境公益訴訟制度勢在必行。
參考文獻
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1.2礦塊布置及構成要素
水平厚度大于15m的礦體，采場垂直走向布置，采場長度為礦體水平厚度，采場寬為8～10m，中段高度為40m，頂柱高度3m，底柱高度5m。多條平行薄礦體（水平厚度小于15m）或主礦體附近的零星小礦體，多條礦脈聯合開采，盤區垂直走向布置，一條礦脈為一個采場，中間的夾石層作永久礦柱，盤區長50m。單條礦脈水平厚度小于15m的礦段，盤區沿走向布置，采用進路式開采，盤區長100m，分層穿脈布置在采場的中央，分成左右兩個采場，進路寬為5m，根據礦體厚度確定進路條數。盤區之間留永久性間柱，寬3～4m，頂柱高度3m，底柱高度5m。
1.3采準工程
采準工程主要包括充填回風井、分段巷道、溜礦井、人行井、出礦巷道等。根據該礦礦體比圍巖穩固的特點，采準工程位置優先考慮施工于脈內。分段巷道：布置在礦體下盤，通過分段聯絡巷道與斜坡道相通，通過分層聯絡巷與盤區內運輸巷相通，無軌設備經過斜坡道、分段巷道、盤區運輸巷進入盤區內。充填回風井：開口布置于穿脈內，底柱段垂直掘進，上部根據礦體傾角和厚度按一定角度施工至上中段穿脈。充填回風井內架設充填管路，用于采場的充填和回風。盤區內4個采場共用2條充填回風井，施工時應考慮充填回風井和盤區運輸巷的相對位置，保證盤區運輸巷片幫壓頂時，能夠和充填回風井貫通，減少盤區內采礦、充填作業的相互影響。溜礦井：礦體厚度較大，垂直走向布置的礦塊，采用鋼溜井順路架設。溜礦井架設于充填回風井底柱段之上，下口安裝放礦閘門。鋼溜井用σ10鋼板焊制，鋼溜井直徑φ1.1m；礦體厚度較薄，沿走向布置的礦塊，溜井布置在下盤脈外，采用噴錨網支護。出礦巷道：布置于采場下盤端部，與溜礦井、充填回風井、人行井相通。泄水聯巷和人行泄水井：泄水聯巷垂直于穿脈施工，人行泄水井布置于穿脈或泄水聯巷中，采場內采用鋼井筒順路架設，井筒內焊制人行梯子間。
1.4回采工藝
1.4.1切割拉底。盤區采場采準工程完畢后，進行切割拉底工作。拉底工作從出礦巷道開始。首先在施工有設備井的采場內由下盤向上盤掘進2.2m×2.2m的拉底巷道，完成后，鏟運機進入采場。
1.4.2鑿巖爆破。鑿巖采用7655型風動氣腿式鑿巖機，水平孔落礦，炮眼深度為2.1m。落礦眼交錯布置，排距0.7-0.8m，孔距0.8-1.0m。起爆采用非電導爆管起爆。盤區內各采場第一分層回采高度為4.5m，其它分層回采高度為2.5m。
1.4.3采場通風。新鮮風流經中段運輸巷、穿脈、人行井進入采場，清洗工作面后的污風經采場充填回風井排到上中段回風平巷內，最終由風井風機抽出地表。
1.4.4采場出礦。采場出礦采用XYWJD-1型電動鏟運機。每個盤區配備一臺鏟運機，采場落下的礦石，由鏟運機鏟裝，經盤區運輸巷運至溜礦井卸載。
1.4.5采場充填。盤區內采場分層回采結束后，按設計架設溜礦井和人行泄水井。采場與出礦巷道相鄰處架設木板墻，板墻內掛土工布。充填管路從充填回風井經出礦巷道架至采場，用支架固定在采場中央。采場每分層充填高度為2.5m，采用尾砂膠結充填，灰砂比為1:8，充填體上表面抗壓強度為0.8～1MPa。每分層充填后，留有2.0m的控頂距，作為下分層回采的爆破自由面和通風的通道。充填體養護7天后，方可進行下分層的回采工作。
1.4.6礦柱回采。盤區內采場間留有1.0～4.0m寬的礦石間柱，后采采場回采時，回采相鄰間柱，間柱保留長度不小于4m。間柱回采時，每隔4m回采5m，各分層應保證保留間柱在垂直方向上的連續性，盤區與盤區間的礦柱不回采。采場頂、底柱采用進路式充填采礦法回采。采場最后分層回采結束后，進行充填接頂工作。
2生態環境保護效果
礦山經過十多年的開采，同時對以往空場法遺留的采空區采用尾砂膠結注漿處理，區內地表未發生裂縫、塌陷及河流干涸現象，地表生態環境未遭到破壞。礦山通過采用尾砂膠結充填采礦工藝，選用合適的充填體強度，對空區進行充填接頂處理，避免了空區頂板塌落引發地表沉陷的可能性，從根本上保護了地表生態環境。初步估算，雖然采用充填法開采使噸礦成本增加25元左右，但由于減小了貧化和損失，節省了環境治理成本，實際為企業每年帶來近億元的經濟效益，多方面均取得了較好的效果。
篇3
我國于2012年修訂的新《民事訴訟法》涉及多處修改，其中關于公益訴訟的規定讓人眼前一亮，該法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國首次將公益訴訟制度引入法律領域，其不僅標志著一種新的訴訟制度的建立，同時也促進了我國社會主義法律體系的不斷發展完善。
但作為一項新制度，公益訴訟甫一面世便在學界引起了諸多爭議，伴隨著條文而起的關于訴訟主體資格、客體范圍、救濟方式等爭論持久不息。由于理論上長期無法達成一致，直接導致相關司法實踐陷于停滯，公益訴訟制度遭遇寒流豍。更甚者，自《民事訴訟法》修訂以后，之前在全國各地一度蓬勃發展的帶有公益性質的訴訟竟全然無蹤，在一年多的時間內不曾有任何公益訴訟案件見報。人們不禁懷疑：公益訴訟到底是推動了法治的進步還是終結了公益訴訟？
在2013年全國民事訴訟法年會上，與會的專家學者在分析相關數據資料后總結到：圍繞公益訴訟制度的爭議主要還是集中在訴訟主體資格等方面，但根據我國實際情況，想要一步到位解決這些問題是不可能的，公益訴訟制度短期內仍無法達到立法目標，其發揮作用需要以相關司法實踐與立法的完善作為基礎豎。換言之，公益訴訟制度的構建必須得到《民事訴訟法》之外其他相應的部門法、實體法的支持，才能形成體系化效果，才能達到立法初衷。
張衛平教授認為：“民訴法第五十五條應當被看作是一條原則性條款，其將環境污染和侵害消費者權益這兩個領域的社會公共利益的糾紛列入公益訴訟的范疇，意味著其他法律不可以將這兩類公益糾紛排除在外，但并不意味著其他法律不能將這兩類之外的其他公益糾紛納入公益訴訟的客觀范圍。在制度規制上，環境保護法領域和消費者權益保護法領域完全可以獨立的設置相應的公益訴訟制度。”這一理念很好地反映在了新修訂的《消費者權益保護法》之中。
二、《消費者權益保護法》對公益訴訟影響
2013年10月修訂的《消費者權益保護法》第47條規定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟?！边@是自公益訴訟入律以來首次有條文明確列舉了訴訟主體，規定了省級以上的消費者協會可以代表消費者提起公益訴訟。新消法的這一規定的影響是深遠的：
第一，彰顯了立法機關對于公益訴訟的基本態度，即在實體法中規定有關公益訴訟的具體條款，包括規定訴訟主體、客體范圍、救濟方式等，通過實體法與程序法的銜接來完善我國的公益訴訟制度。
第二，揭示了公益訴訟制度中“有關組織”的準入標準。首先，公益訴訟的性質決定了原告必須具備完全訴訟行為能力并且能代表多數人的利益；其次，公益訴訟的復雜性也要求原告擁有較多的財力與物力，才能保證最大限度地反映公共利益的訴求；最后，原告還應當具有相當的社會權威，由此作為支撐才能取信于公眾，取信于公共利益豐。消費者協會是由國務院批準成立的，對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的全國性社會團體，其具有較高的社會地位和社會公信力，屬于一種半官方半民間的組織，因此法律賦予其公益訴訟的原告資格具有非常的合理性和一定的必然性。
第三，明確了法律規定的“機關”和“有關組織”的立法界限。新消法作為部門法，僅對有關消費者權益的公益訴訟進行規定，含有非常明顯的立法意圖：其一，作為民訴法第五十五條明文規定的另一種公益訴訟行為——環境污染公益訴訟，將由《環境保護法》、《海洋環境保護法》等相關的環保法規來進行規定。我國正在進行第三次審議的《環境保護法（草案）》中已經包含了將中華環保聯合會選定為環境公益訴訟中“有關組織”的條款，這與賦予消費者協會原告資格的理念同出一轍；其二，公益訴訟中法律規定的“機關”的作用將很有可能被弱化，這基于兩方面的原因，一者社會組織將在未來的公益訴訟中扮演主要角色，這不僅有利于社會組織的專業化升級，同時也有力于司法的去行政化。二者行政機關將更多地在公益訴訟中擔負起監督與二次救濟的職能，這一模式不僅讓公益訴訟救濟機制形成了分工明確、層次鮮明的體系，最大限度地保證了公益訴訟制度的效能，同時也更加契合民事訴訟的基本理念。
雖然目前還未到新《消費者權益保護法》正式施行之日，但其中公益訴訟的條款已經深入人心。北京市消協近日表示，在3月15日新消法施行之后，將適時對一些煙草企業提起公益訴訟，其稱國內煙草企業在香煙包裝上，國內國外采用雙重標準，涉嫌侵害不特定多數消費者的安全權和知情權，這很可能是新法頒布之后我國第一個消協公益訴訟案件。北京消協某負責人表示：新消法賦予消費者組織公益訴權，對消費者而言降低了維權成本，更加有利于維權，而對于經營者來說，組織提起訴訟，更具有威懾性，也能有效遏制企業的侵權行為。
可以看到，在《消費者權益保護法》頒布前后，我國公益訴訟的發展態勢有了翻天覆地的變化，這主要得益于立法機關在法律中明確了消費者公益訴訟的主體資格、客體范圍、救濟方式等訴訟要件，使維權有法可依。這對于在環境公益訴訟中的相關立法選擇有著極大的啟示意義。
三、環境公益訴訟的法律銜接
我國環境公益訴訟的發展經歷了一個非常曲折的過程，多數學者認為，環境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟，這一觀點表明自然人是擁有公益訴訟訴權的。
在2012年新《民事訴訟法》頒布以前，有關環境公益方面的訴訟開展得如火如荼。2004年，河北省晉州市人民法院成立了專門的環保法庭。2007年11月20日，貴州省貴陽市中級人民法院成立了環保審判庭，負責環境保護案件的二審以及按規定應當由貴陽中院一審涉及環境保護的相關案件，同時對環境保護法庭進行工作指導。2008年5月，江蘇省無錫市中級人民法院成立了環保審判廳。2008年12月11日云南省昆明市中級人民法院成立了環保法庭。這些新成立的環境法庭，大都宣布要受理環境公益訴訟。到2009年9月，僅云南省就設立了6個環保法庭。到2010年6月30日，我國已有7個中級人民法院設立了環保審判庭，在基層法院中已設立13個環保法庭、18個環保合議庭、6個環保巡回法庭。司法實踐在一定程度上對我國的立法形成了倒逼機制。面對蓬勃發展起來的環境公益訴訟，立法機關選擇了更加穩妥、循序漸進的立法模式，而民訴法第五十五條明確將公民排除在訴訟主體之外也使得公益訴訟制度重新陷入了爭議。
環境公益訴訟作為公益訴訟的一大客體，其重要性在當下社會不言而喻，在經歷了長期的重度霧霾之后，我國治理環境污染的決心越發堅定，制定一部行之有效的環境保護法律成為全社會的共同心聲，而新《環境保護法》在修訂過程中三易其稿也更突出了這一點。
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作為企業社會責任的主體和承擔規則制定、監督、協調、服務、引導等職能的企業和政府，如何結合我國的現實國情，通過自己的作為，更好、更有效地去履行和保證企業更好、更有效地履行其社會責任。
一、企業要抓住核心，統籌兼顧。從決策理論上講，組織進行決策，往往需要一個相對單一的目標，目標多了，就無法進行有效決策。如企業欠了供應商的錢企業文化論文，企業不支付就損害了供應商的利益，但是，錢給了供應商，企業就沒有錢買原材料，生產就無法進行，職工就要失業，消費者的需求就得不到滿足，股東也就沒有了回報，你說企業該怎么辦？企業社會責任的履行也有主次，有輕重緩急，有層次之分，不能眉毛胡子一把抓，企業必須做到抓住核心，統籌兼顧。
一是找準切入點，牢牢抓住企業經濟責任這個核心不放松。因為企業的經濟責任是企業履行其它社會責任的基礎和前提，如果股東沒有回報，企業就不會有投資，沒有投資就不會有企業企業文化論文，沒有了企業，什么法律責任、倫理道德責任、公益責任也就成了無源之水。企業只有發展了，即通過向社會提品或勞務、滿足顧客的消費需求，為顧客創造價值，有了可供分配的利潤后，才能吸引投資者追加投資；才能實現職工就業，才有錢給職工發放工資和福利、改善職工工作環境和加大技改、環保投入以及支付供應商的貨款；才能給政府交納稅費，促進地方經濟發展，使政府完成社會二次分配成為可能；才能制定公益計劃，為社會做好事，等等。彼得。德魯克在他的《管理——任務、責任、實踐》一書中認為：對于一個企業家來說僅僅是做得好還不夠，還必須做好事。然而，為了做好事，首先必須做好企業中國。他說，只要一個企業忽略了在經濟上取得成就的限制并承擔了它在經濟上無力支持的社會責任，企業很快就會陷入困境。如果因此而損失了企業取得成就的能力，那就是最不負責任。通俗地講，就是企業有了錢企業文化論文，你才能盡責任，反過來說，企業要盡社會責任，你必須先做好企業。否則，一切都是空談。
現階段，我國企業的核心責任就是要在法律、道德允許的范圍內想盡一切辦法先養活自己，再做好、做強、做大，夯實發展基礎，取得做好事的本錢和能力。
二是抓好聯動點，統籌兼顧，積極履行企業公益責任。企業公益責任雖然是倡導性的，但也是每一個中國企業應盡的義務。因為任何一個企業都不可能脫離社會而孤立存在，其發展離不開國家政策的扶持、公眾的支持、安全有序的市場環境和社會氛圍。所以企業發展壯大后，只要有能力，就應該從利他主義的道德責任感出發，積極、主動參與、支持社會慈善等公益活動，回報社會，把中華民族“達則兼濟天下”的優秀文化傳統與現代市場經濟原則有機結合起來企業文化論文，為和諧社會建設做出自己的貢獻。
二、政府要從無為到作為。如何保證企業更好、更有效地履行社會責任？作為承擔特殊職能的政府，應與時俱進，從無為到大有作為。
一要積極倡導企業社會責任理念。雖然我國暫不鼓勵企業搞sa8000社會責任認證，國際標準化組織的lso26000也沒有頒布，但國際知名大企業對中國很多的分包商已經提出了要求。隨著國際竟爭的進一步加劇，不少國家也把企業社會責任的履行作為一種竟爭手段。政府要末雨綢繆，大力宣傳企業社會責任理念，倡導企業認真履行社會責任，引導民眾正確、全面地看待企業社會責任。
二要建立健全科學的法制制度體系和促進、保障、評價機制，做到有法可依。企業在追求利潤的時候，總會面臨一個機會成本問題，它總是在既定的游戲規則下做平衡。所以，作為規則的制定者，政府必須比企業看得遠、跑得快，決不能出現企業因遵守法律帶來成本增加而輸給不遵守法律的企業。要通過科學立法保證市場竟爭的公正、公平和合理，及時把企業拉回到規則里來。
三要強化市場監管和法律的執行中國。法律再好，沒有執行力不行。小煤窯、小造紙、小化工問題，不少就是一個政府職能部門、工作人員有法不依、執法不嚴。所以企業文化論文，要確保企業社會責任真正得到落實，政府必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究，包括對政府及其工作人員的不作為實施責任追究。確保政府的管控縱到邊、橫到角，努力實現政府社會管理從人治到法治。
四要大力推進國有企業產權制度改革。因為在一個產權得到有效保護的竟爭市場上，企業追求自己的利益給社會帶來的好處，比它直接追求社會責任帶來的好處、效果還要大，這就是亞當。斯密所說的“看不見的手”使然。
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近日，中華環保聯合會對德州晶華集團振華有限公司污染大氣的行為提起公益訴訟，索賠近3000萬元，這是全國第一起針對霧霾污染行為的環境公益訴訟案件 ，一時間環境公益訴訟成為公眾關注的熱點話題。時隔25年的重新修訂，新《環保法》較舊法有了極大突破。其中，與一般民眾關系密切的當屬爭論許久的環境公益訴訟制度。如果說新《民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴》）開創了我國公益訴訟有法可依的先河，那么新《環保法》、2015年1月7日起施行的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）和《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》（以下簡稱《通知》）便是對公益訴訟制度在環境保護方面的進一步明確和細化，與新《民訴》有著一脈相承的內在邏輯，為當下我國環境公益訴訟“受理立案難”的困境提供了一條較為明確的出路。
一、我國環境公益訴訟概述
（一）回顧我國環境公益訴訟的歷史沿革
在法律規范方面，可追溯到1996年《關于環境保護的若干問題的決定》中“鼓勵公眾揭發檢舉”，到2002年《環境影響評價法》中提及的“公眾環境權益”再到2005年《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》為環境公益訴訟制度擬制藍圖， 最后到目前新《民訴》、《環保法》以及環境保護法的單行條等形成的環境法律規范體系中關于環境公益訴訟的規定。
在法理研究方面，環境公益訴訟的爭論也是持續存在并不斷深入，關于環境公益訴訟的概念眾說紛紜。本文認為環境公益訴訟是指為保護環境公共利益，任何公民、法人或其他組織（包括國家機關中的行政機關和法律監督機關）在認為環境已經或正在或將來受到直接或間接的損害時，以自己或起訴輔助人的名義代表國家或公眾對環境公益侵害人的行為提起訴訟，要求停止侵害，彌補過失，賠償損失的訴訟制度。
（二）環境公益訴訟中原告資格的特殊性
環境是人類生存和發展的必要物質基礎，每個人與周邊的生存環境有著密不可分的聯系，因而環境權益涉及的主體十分廣泛，一旦某一特定環境系統遭受人為破壞，那么系統定群體的環境權益會受到直接或間接的損害。對于有直接利害關系的群體可進行私益救濟，而對于那些有間接、潛在利害關系的群體，就需要進行公益救濟，環境公益訴訟應運而生?？梢姯h境公益訴訟產生之初便要求原告主體需足夠廣泛。
二、我國環境公益訴訟之原告資格分析——范圍較窄
（一）“法律規定的機關”不明確
結合新《民訴》第55條的規定“法律規定的機關和有關組織”，新《環保法》對“有關組織”的資格進行了明確的細化，但是“法律規定的機關”未做解釋。據法理推斷，“機關”大體可分為權力機關、行政機關、審判機關、法律監督機關和軍隊中的各級機關等，而能夠提請環境公益訴訟的應為行政機關和法律監督機關，即政府主管部門和各級檢察院?！胺伞睉摵w我國整個環境法律體系，上至《憲法》、《環保法》，下至單行法及管理條例中涉及環境保護的條款。例如，《大氣污染防治法》第4條中“環境保護行政主管部門”、“公安、交通、鐵道、漁業管理部門”，《海洋環境保護法》第5條中“海洋行政主管部門”、“海事行政主管部門”，《水污染防治法》第8條中“水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門”等。其中與環境公益訴訟關系最為密切的是《海洋環境保護法》中第90條第2款中“由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。損害賠償作為民事權利救濟的重要手段，該條本質上等同于代表公眾提起環境民事公益訴訟，可推斷“法律規定的機關”應如此類部門。
（二）“公民”是否符合原告資格尚無法律規定
作為關注度極高的公民提請環境公益訴訟的權利，新《環保法》中并未明確規定，留下了很大的自由裁量的空間。盡管“社會組織可以提請”不等同于“只能由社會組織提請”，且對于一般民眾來說，“法無禁止即自由”，但從立法者的角度來說，通過分析新《環保法》第57條第1款中的“舉報”和《大氣污染防治法》第5條中“檢舉和控告”等可以推斷——公民雖享有控告和檢舉權，但并不享有提請公益訴訟的權利，即當下我國公民作為環境公益訴訟的原告資格條件還不成熟。這一立法意圖顯然大大限制了對當下我國環境公益訴訟的發展進程，許多法院仍可以“當事人主體不適格”這樣一種機械化的“尚方令牌”將環境公益訴訟拒之門外。如：2005年，北京大學法學院教授提起的國內第一起以自然物作為共同原告狀告中石油的環境民事公益訴訟 ，雖然在起訴書中大篇幅闡釋原告資格，但法院仍以主體不適格不予立案。2014年，為捍衛“清潔空氣權”，李貴欣將石家莊市環保局告上法庭并索賠 ，但省市兩級人民法院同樣不予受理。
（三）條件設置有待考量
從理論著眼，結合立法邏輯，“不得通過訴訟謀取經濟利益”應推斷屬于對社會組織的一般性管理要求，并不屬于資格條件。但此款指向不明，給具體實施帶來困難。首先，何為“謀取經濟利益”？作為公益環保組織，要想有效長遠運行，自然要考慮資金來源問題。由于現階段我國環境公益訴訟的訴訟費用等相關保障機制并不完善，因而環保組織的規模和聲望尤為重要，訴訟結果在所難免與該組織有著直接或間接的經濟關系。那么如何劃分該款所指“經濟利益”與必要的訴訟費用之間的界限成為具體實踐“盲區”。其次，雖然推斷該款并非資格條件，但訴前或訴訟過程中一旦顯現其謀利意圖是否可以此剝奪其原告資格，這一點仍未可知。
從實際考量，據民政部民間組織管理局的統計，截至2014年第三季度末，全國共有700多個社會組織可以提起環境民事公益訴訟。 其中，很多屬官辦組織，如環保產業協會、環?；饡h保聯合會等。除中華環保聯合會有提起環境公益訴訟的經歷和意愿外，其它機構尚未見有提起環境公益訴訟實踐的報道。 雖也有如2011年，由“自然之友”提起的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調解協議。 但作為原告的不僅有民間組織，還有市環保局，依新《環保法》，“自然之友”不符合提請資格，法院到底是否會受理？可見實際有意愿且有能力符合條件的社會組織遠遠不能滿足當下我國環境公益訴訟的需求。
三、探究結論——原告主體范圍需繼續拓寬
（一）公民應納入適格主體范圍
首先，公民作為適格主體是符合內在法律邏輯的。我國憲法中明確規定“國家尊重和保障人權”，“環境權”雖未明確列為公民的基本權利，但其屬于人身權的范疇，可納入人權領域。同時，新《環保法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務”，據法理推斷，“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”，公民在履行保護環境的義務的同時，應享有對環境的權利，其中包括對環境資源的利用權、環境狀況的知情權和因環境破壞的損失求償權。
其次，公民作為提請環境公益訴訟適格主體符合現實邏輯。一方面，周邊環境狀況惡化，第一時間反應的便是社會最小單位的個人，我們的生理狀況會在第一時間發生變化，自己切身利益也會造成損害，因而放開公民原告資格對于防治環境問題是最經濟有效的。另一方面，由于現階段對社會組織的監管并不完善，很可能會出現社會組織與有關企業的私下交易，以致公民權益受到侵害又無其他途徑維權。
最后，國外成功經驗的借鑒。在美國，按憲法第三條設立的原告資格的要求，原告必須證明三件事情：（1）實際損害，且這種損害是具體的、特定的、實際的或迫近的而非推測或假定的；（2）因果關系——損害可公正地追溯至被告的違法行為；（3）救濟能力，損害很有可能（不僅僅是推測）被有利的判決所補救。 可見原告資格對于公民的要求較我國大為寬松。在歐盟，鑒于《歐洲人權公約》第11協定書的生效和歐洲人權法院的運作，個人訴權得到了切實保障。
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課程實習安排在大學二年級，在培養計劃及課程教學大綱中明確學分（時）數以及實習要求和考核方式。實習場所包括各類自然保護區、生態園區、大型企業污染治理設施、政府環保部門等實踐教學基地。實習的形式包括參觀考察以及專題調研等。
2.生產實習。
生產實習是學生完成《環境化學》、《環境監測》、《環境工程學》、《生態學》、《環境微生物學》等專業基礎課和部分專業課學習后的綜合性實習，在大學三年級下半學年進行生產實習。實習單位包括企事業單位、政府環保部門、研究院（所）或在本校進行科研實習等，要求學生上崗實習，直接參與教師科研工作。
3.實踐教學基地建設。
與具有良好環境行為、環境績效的研究機構、企業集團、社會團體等組織，以雙贏互惠、共同發展的原則，通過有效科研的合作，建立實踐教學基地，為學生提供一個拓展視野、親身體驗的場所。通過有經驗的環保技術專家指導學生實習，進行現場教育。通過課程實習、生產實習等過程，讓學生深入了解社會需求及自身的不足，明確學習的目的，激發學習的動力，提高綜合素質。
二、社會實踐
社會實踐是大學生思想政治教育的重要環節，對于促進大學生了解社會、了解國情、增長才干、奉獻社會、鍛煉毅力、培養品格、增強社會責任感具有不可替代的作用。環境科學專業社會實踐應當與專業培養計劃有機結合，根據學校培養目標、學生需求、專業特色、學生成長階段和認知規律，實施分類教育。將社會實踐納入本科培養計劃，規定學生社會實踐的學時數，制訂相應的規范。學生的社會實踐形式包括校園文化活動、暑期社會實踐、大學生社會工作、科技學術活動、青年志愿者活動和公益活動等。
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一、環境公益訴訟的原告
（一）適格原告的理論依據——訴權理論
任何權利都應有相應的司法救濟制度，而提訟的前提就是提訟者應享有訴權。訴權是基于民事糾紛的發生，公民請求法院行使審判權解決民事糾紛或民事權益的權利。訴權的內涵具有雙重性，即程序內涵和實體內涵。訴權的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權，這種意義上的訴權的行使，旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權，具有將民事糾紛或爭議引導到民事訴訟中的程序功能。訴權的實體涵義是指保護民事權益和解決民事糾紛的請求，是審判權保護的核心對象。二者是手段和目的的關系，并相輔相成共同構成訴權的完整內涵。從權利的角度看，一般情況下，訴權主體即為民事實體爭議主體，此種主體擁有的訴權必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權的雙重涵義有可能分離，因為如果絕對地把訴權主體界定為直接利害關系人即民事實體爭議主體，就必然會導致大量的民事權利得不到民事司法審判權的救濟，民事糾紛得不到及時合理的解決，這無疑背離民事訴權的宗旨。因此，出于權利必須救濟和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，賦予非實體爭議主體的第三人以程序涵義訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴權主體范圍，這種情況不構成對他人訴權的侵犯，這就解決了為他人利益而進行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當今“訴權”的賦予，很大程度上是為了維護公益的需要。凡是涉及面廣、影響重大、但非具體影響到特定公民的案件就必須擴大訴權的主體范圍，以維護公共利益。如果公益和私益并存，法律不僅要保護公益，而且同時要保護相關私人利益，即在賦予私人訴權的同時，賦予環保組織、公民、檢察官等以維護公益為目的的“訴權”。這里“擴大訴權主體范圍”、“賦予訴權”實質上就是變訴權當事人的單一化為多元化。
（二）適格原告的分類及制度構建
根據訴權理論和民法上對民事主體的分類，一般認為環境公益訴訟原告分為以下幾種：公民，民間環境保護組織，檢察機關，環保行政部門。但是行政機關應該予以排除，因為按照《環境保護法》規定，國家已經賦予了有關環境保護機關以管理和監督的職責，如果在這樣的情況下還產生了環境污染事件，行政機關是要擔負起行政不作為的責任，更不能提訟。
1、環保組織
環保組織不僅具備參與相關活動的能力，而且基于其成員的要求與組織宗旨，理所當然應成為環境公益訴訟的原告。環保組織作為公益性組織，其成立的目標就是保護環境，和一切破壞環境的行為斗爭，改善公民及其后代的生活環境是民間環境保護組織的宗旨。在它們成立的目的和宗旨的激勵下，在環境事業熱愛者的帶動下，必然會產生強大的內在動力，從而更好地保護環境。由于受害人利益社團利益與社會利益具有相當突出的一致性，這些社會團體作為民事公益訴訟適格的當事人有助于解決社會公益糾紛和實現社會公益目的。民間環境保護組織由于其專業性使其成為提起環境民事公益訴訟的最佳人選。但是民間環境保護組織也有自己缺點，我們可以通過一些制度的構建盡量避免這些缺陷。
首先是資金問題。民間環境保護組織的優勢，很大程度上是因為其具有專業的人員和技術。民間環境保護組織作為一個非營利性團體，沒有雄厚的資金很難充分發揮作用。因此，法院應該建立獎勵機制，在污染企業繳納的罰款里面拿出一定比例給提訟的民間環境保護組織，具體的比例可以以司法解釋的方式予以明確，可以借鑒司法實踐中有益的做法，如5％比較合理，不僅可以激發他們的積極性，而且還能夠緩解組織運轉資金緊張的問題。
其次要限制其庭外和解的權利。發生環境污染事件以后，很多企業為了挽救自己的名聲，為了減少經濟損失，也許會和組織的主管人員進行私人交易。為了不讓環境保護組織成為謀取私利的工具，我們應該盡量禁止庭外和解的行為。但是為了節約司法資源，加強辦案效率，在法官審查同意，不損害社會公共利益的前提下，允許達成調解協議，而且法院有職責去監督調解協議的執行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同時又侵害了公共利益的行為，以原告身份向法院。這是因為環境侵權案件必然或多或少、或遲或早地會波及到公民個人的利益。因此，公民在純粹的公益訴訟中是具有訴的利益的，只要公民個人在訴訟中能夠有充分證據證明自己所主張的利益具有社會公共性，并且正在受到侵害，他就應該具有原告資格。
按照環境權理論，似乎每個公民都有權對損害環境的行為提訟，可是放在現實的司法程序中，公民訴訟的積極性問題則突出的顯現出來。從公民訴訟的本質上來看，存在著一對不可調和的矛盾：首先，訴訟的目的是保護公共利益。其次，訴訟需要付出高昂的代價。“利他”和“高成本”帶來的矛盾是阻礙公民積極訴訟的一道屏障。為了激勵公民個人提訟，應建立起來相應的支持機構，如環保組織在物質上支持個人環境公益訴訟；媒體上應在在輿論上支持，對此訴訟進行全程報道，避免一部分企業為了經濟利益而進行的暗箱操作和打擊報復；政府應該對于這類訴訟給予鼓勵和物質支持，法院在可以在判決中拿出一定比例的罰款獎勵原告。
3、檢察機關
檢察機關參加民事訴訟肇始于法國。無論是大陸法系或英美法系檢察機關都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護公益和維護法律為依據，對民事爭執和經濟糾紛進行干預。隨著民法的基本原則由個體本位向社會本位轉化，在私法領域，國家干預民事活動日益加強。雖然現行的《民事訴訟法》還沒有做出檢察機關可以提起民事公益訴訟的規定，但實踐中，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟不在少數，并且取得了相當成效。因此結合我國司法實踐的具體情況，借鑒國外的立法經驗，充分行使檢察機關的法律監督權，賦予檢察機關在民事公益訴訟中的原告資格是必要的，使其能代表民事公益權利主體對侵害民事公益的行為提起并參與民事公益訴訟，維護廣大公民的民事權利。
二、環境民事公益訴訟的訴訟費用及其承擔
民事公益訴訟訴訟費用的承擔對民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。其中法律規定訴訟費用一般由敗訴方承擔，但為了避免濫訴的出現，一般要求原告預交訴訟費用，而且除個別類型的案件按件收費外，其他案件都是以訴訟標的額為依據來確定訴訟費用的。這種規定不利于激發公民提起民事公益訴訟的熱情。若要在中國建立環境民事公益訴訟制度，應從以下幾個方面確定訴訟費用收取方法：
（一）民事公益訴訟中免予預先收取訴訟費用
環境民事公益訴訟一般涉及的標的額很大，訴訟費用也非?？捎^。如果要求原告預先支付訴訟費用，無疑會給原告造成巨大的負擔，造成原告被迫放棄進行訴訟。但是為了防止濫訴的發生，需要收取原告一部分保證金，這個數額應當參考當地經濟發展水平和人均收入適當收取。在經過法院審查之后，合理的訴訟應當受理并返還保證金；若不合理，不但駁回而且應當沒收保證金以示懲罰。
（二）按件收取環境民事公益訴訟的訴訟費用
中國按標的額收費在一定范圍內是合理的，但對于環境民事公益訴訟則不合理。因為人是為了公益而提訟的，環境公益訴訟由于涉及到一定的技術問題，本來所需要的費用就比較大，而且案件的標的額通常都比較高，如果還按照傳統的方法以標的額收費則會打消人的積極性，不利于環境公益的保護，為此科學合理的訴訟費用承擔方式就十分重要。因此可以使用按件收取訴訟費用的模式，這樣可以做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。
（三）合理分配訴訟費用
對于訴訟費用的承擔，首要原則當然是敗訴方承擔。但如果是原告方敗訴，對于在訴訟過程中花費的訴訟費用可以以以下幾種情形負擔：1、由國家財政負擔一部分，因為環境民事公益訴訟不是私益訴訟而是公益訴訟，為了不特定多數人的利益，這應當是國家的職責，但是由公民個人代行，故國家財政應當予以支持；2、進行訴訟費用保險。國家在保險公司益訴訟保險，根據投保人與保險人的約定為民事公益訴訟提起人支付訴訟費用。適當引入訴訟保險機制不僅可以減輕國家財政的負擔，而且還利用商業資本大大降低了風險。
三、環境民事公益訴訟的舉證責任分配
（一）一般民事案件舉證責任的分配
《民事訴訟法》第64條規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據，這就是普通民事案件中所實行的“誰主張誰舉證”規則。那么主張權利或法律關系存在、變更和消滅的當事人，對存在、變更和消滅該權利或法律關系的要件事實負證明責任。在大多數案件中，按照上述標準分配證明責任能夠獲得公平合理的結果，但有時難免也會出現少數與公平正義要求相悖的例外情況，對少數例外情況的案件則需要對證明責任的分配標準進行修正。
（二）環境公益訴訟案件舉證責任的分配
現行法律對環境污染案件的舉證責任有著許多規定，如：根據《最高人民法院關于民事證據的若干規定》第三條規定因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任；《侵權責任法》第六十五條規定因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任；第六十六條規定因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。
上述兩個法律條文的基本精神和原則沒有改變。環境侵權行為的間接性、潛伏性和復雜性特點決定了難以證明環境侵害行為與損害后果之間存在直接因果關系。污染和破壞后果的存在需要技術手段加以辨明。因此，因果關系乃至污染者之故意過失，往往需要專業知識和高科技為基礎，甚至需要專業人才加以鑒定是否存在。對被害人而言，要其舉證證明因果關系與故意過失之存在，無疑有事實上的困難，甚至不可能。實踐中，原告大多數是普通居民，雖然他們對侵權事實感觸最深，對其生產生活的影響也比較大，但是由于環境侵權案件的專業知識要求很高，需要很多的檢測設備，同時他們也沒有相應的時間和精力去調查取證，提不出可靠的證據，負有此種“不可能完成的任務”。最終會因舉證不力而敗訴，無法實現救濟之目的。這就要求環境公益訴訟制度必須打破傳統訴訟“誰主張誰舉證”的原則，采取舉證責任倒置，以減輕受害者的舉證負擔。所謂舉證責任倒置，指基于法律規定，將通常情形下本應由提出主張的一方當事人就某種事由不負擔舉證責任，而由另一方當事人就某種事實存在或不存在承擔舉證責任，如果該方當事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責任分配制度。況且在環境公益訴訟中，企業一般都擁有強大的實力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據較少且收集證據能力較弱，因此更應適用舉證責任倒置。
在環境污染引起的民事責任一般屬于無過錯責任，因而被告是否存在故意或者過失不再是訴訟中的證明對象。按照證明責任分配的原則，原告須對損害事實的存在承擔證明責任，被告須對有污染行為、污染行為與損害之間有因果關系承擔證明責任。根據上述分析，環境公益訴訟按照上述規定的舉證責任分配的標準是比較合理的。
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環境司法保護是指包括行政主管機關、公安機關、檢察機關和審判機關在內的國家行政、司法機關，根據各自法定職責以行政執法、立案偵查、提起公訴、審判和執行等形式，依法保護國家環境的行為。環境司法保護的目的，就是通過我國司法部門的有效審判或者作為最大限度地懲戒破壞環境的行為，減少環境問題，或者使已有的環境問題逐步得到緩解和解決。我國環境的司法保護，在實踐中根據受案范圍劃分為民事訴訟司法保護、行政訴訟司法保護、刑事訴訟司法保護三種類別。
二、環境司法保護現狀中的一些問題
環境司法保護，還必須取決于整個國家和社會所構建的環境保護系統、保護機制的配合與完善。目前，我國環境司法保護還面臨著許多問題：
第一，與立法的配套銜接還有待加強。首先，保護環境法律系統復雜，且實施細則較為龐雜，總體而言較民法、刑法等部門法的發展落后。目前《環境保護法》還是1989年通過并實施的，對于當前社會發展很多具體的操作已不再適應，2012年出臺了新的修正案草案，希望能夠盡快正式出臺。
第二，司法隊伍建設不足。環境問題不僅僅依據法律作出審判即可，而是涉及到了具體的環境標準、相關部門的監測數據、污染源鑒定、損害評估。走到審判的環節后，對法官提出了較高要求，不僅要考量各項指標，對于具體的污染范圍造成的損失都需要專業的鑒定機構出臺建議，這對于基層法院尤其是基層法官而言具有很大的挑戰性，其基層條件艱苦，很多環境污染的案件還是跨區域作業或犯罪，往往鑒定機構的意見就是決定性的證據，這決定了當事人是否在具體案件中應當負起責任，同時還在判決中面臨著平級單位的行政干預。在環境民事案件中，賠償損失的訴訟請求得到支持的多，意味著法官對于環境污染和生態破壞所可能造成的不可逆轉的后果認識不足，對于環境民事糾紛兼具個人私益與環境公益的性質不明，對于如何維護正常的環境法律秩序的后果還缺乏深刻的理解和把握，法官的司法能力問題再次凸顯。
第三，進入審判程序難。如對于毀壞林木等行為，要根據損壞數量或者平方米來選擇是否進入刑事訴訟，對于損害額度較小的行政機關就可以進行處理，很容易出現多頭并管的現象?，F實生活中，某些案件就消化在了行政系統內部，真正走入刑事偵查、刑事訴訟的少之又少，據環境部的全國環境統計公報，2008年環境司法案件判決的只有2件，2009年只有3件，2010年只有11件，再后面就沒有了公開的信息。這也說明了環境信息的公開透明行政機構并沒有持續的有效作為。對于環境保護信息不能公開，會更容易造成環保案件的不重視。環保部門若不主動移送那些應當移送的涉嫌犯罪案件，檢察機關很難及時掌握并加以處理。
第四，司法建議的尷尬地位。對于最高人民法院《關于進一步加強環境保護案件審理工作的通知》中，明確規定在審理中發現的有關環境治理等問題，應及時向有關單位或部門提出司法建議。對于平級機構，很多司法建議是在審理案件之中才出具的，而此時的案件已經進入審判程序，司法建議的效用不大。對于一案一審理的司法建議而言，具體行政行為的干預也往往不能產生真正的效力。這體現出法院的協調難度。我國環境的司法保護工作，不可能脫離整個國家或社會的生態環境保護系統或法律保護系統來單獨做好；人民法院的司法保護活動，也不能脫離行政主管機關、公安機關、人民檢察院共同構成的司法保護系統來單獨做好。在面臨協調的時候，往往還要考慮當地政府的意見，這對基層法院審理、判決、執行產生了很大的阻力。
第五，審判組織形式多樣性。目前我國倡導的環境司法專門化的組織形式對于我國環境的復雜性還需要很長時間的適應過程。如云南省獨立建制的環保人民法庭、無錫各區的環保合議庭，都是將環境保護的案件分配至專門的環境保護法庭或在合議庭進行審理。目前，我國很多地區都沒有專門的審判組織形式來針對環境保護的案件進行審理，大多都不均勻地分配到了民庭、行政審判庭、刑庭，而且也是根據審判后的法律文書予以執行，很多現實生活中的環境保護只能依靠我國的應急預案進行處理，在執行上由行政主管，司法上的執行具有一定的滯后性。
三、環境司法保護建議
第一，加強環境立法，明確司法審判的鑒定標準，合理配置舉證責任。目前我國最高人民法院、最高人民檢察院出臺了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，可以說為我國環境污染提供了具體的可操作性標準。同時對環境污染專門性問題難以確定的，規定了由司法鑒定機構出具鑒定意見，或者由國務院環境保護部門指定的機構出具檢驗報告，這為我國環境案件的審理提供了參照標準。在環境公益訴訟中，當前仍然沿用的是民事訴訟證據規則，因此，對于“誰主張，誰舉證”的傳統舉證責任分配方式必須予以革新。筆者認為，在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的。因此，為了實現原、被告雙方力量均衡，我國應實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則。明確規定環保訴訟主要證據由被告提供，包括被告應該對是否排污、能否造成環境污染、排污行為與環境損害之間是否有因果關系、是否存在法定免責提供證據，讓原告對損害的事實和損失的大小負舉證責任。這樣就可以保障在實踐中的環境公益訴訟能夠真正進行下去，否則，只能停留在呼吁和紙面上。
第二，擴大環境公益訴訟的啟動主體，建立社會團體、環保行政機構、檢察司法保障的立體模式。在《環境保護法修正》案二稿中規定了公益訴訟，但是作為公益訴訟的主體卻只能是中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會，這一規定沒有將環保行政機構、檢察機關納入到啟動范圍，在一定程度上限制了環境公益訴訟的主體范圍，不利于環境司法保護的權威性和強制性。
筆者認為，環境保護作為一種特殊的公共利益，由于其利益的“公益性”，環境公益訴訟的利益也歸于全社會共享。因此除行政機關及社會公益性團體外，任何個人都應有權力提起環境公益訴訟。這是拓寬環境保護的有力形式。在符合法定條件的情況下允許公民就可以到法院提起訴訟降低了司法審判程序的門檻，對于損害環境的單位或個人都將起到震懾作用，有利于人民群眾廣泛參與到環境的司法保護中來。但是，我們除了建議社會團體、環保行政機構參與的基本模式之外，應該最大限度地利用我國現有的法律體系。在當前的司法權力配置中，檢察機關作為專門的法律監督機關，在環境公益訴訟權利保障中，可以通過檢察建議、支持起訴、督促起訴、刑事附帶民事訴訟、直接起訴等多種方式參與環境公益的保護。因此，可設置環境民事公益訴訟設定前置程序，以此來豐富環境司法保護的方式，找到最佳的保護路徑。比如，向環保機關發出檢察建議，督促其履行監管職責；對污染或破壞環境的自然人、法人或組織發出停止侵害、排除危害、恢復環境等檢察建議；督促有關環保機關起訴，等等。當然，檢察機關認為確有必要的，可直接參與或提起環境公益訴訟。如此還可避免行政機關向檢察機關移送案件不暢或不作為。
建議在修改環境保護法時明確規定：“對污染和破壞環境等損害環境公共利益的行為，有直接環境利害關系的公民和有關環保行政機關、經依法登記的社會團體可以向人民法院提起訴訟。檢察機關可以發出法律監督檢察建議，可以支持、督促有關主體提起訴訟。其他主體在合理期限內沒有起訴或者認為確有必要的，檢察機關也可以直接提起訴訟?！?/p>
篇9
關鍵詞 ：環境公益；環境公益訴訟；原告資格；行政職責；制度功能
中圖分類號：DF74
文獻標識碼：A
文章編號：1002-3933（2015）05-0123-10
收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國知網”（www．cnki．net） 2015年4月8日數字出版，全球發行
基金項目：國家社科基金項目《生態利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優秀創新人才培育項目《廣東海洋外來物種入侵現狀及立法研究》（wym11091）
作者簡介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽人，廣東海洋大學法學院講師，博士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。
一、問題的提出
環境公益訴訟作為一項能有效預防和救濟“對環境本身之損害”的法律制度，其構建的必要性在學界已達成共識①。但環境法學界對于環境公益訴訟制度構建的核心問題——原告資格問題卻一直爭論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規定的機關和有關組織”就污染環境和侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環境保護法》第58條進一步明確了“法律規定的有關組織”提起公益訴訟的條件。但環保行政部門是否屬于“法律規定的機關”在此次修改中仍未明確，學界關于環保行政部門是否應當成為環境公益訴訟原告的論爭并沒有隨著新《環境保護法》的出臺而平息。
曹樹青先生在《學術界》2012年第3期發表的《“怠于行政職責論”之辯——環保行政部門環境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡稱曹文）中，提出“環保行政部門的行政職權無論從權力大小、權力行使環境還是從權力性質看，都有與環境保護的實際需要相距甚遠，賦予其公益訴訟原告資格是對環境公權力的不足和環境管理體制的缺陷的適度矯正?！痹撐娜骜g斥了環保行政部門環境公益訴訟原告資格否定論，并從環境管理權的特殊背景的視角論證了賦予環保部門環境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點在學界具有一定代表性，這種基于現實主義的考量也觸碰到了現行環境行政監督管理權運行的某些無奈，但筆者認為曹樹青先生的論點是建立在對環境行政管理權理解的錯位和對環境公益訴訟本質屬性的誤讀基礎之上的。時至今日，仍有不少學者極力主張應當賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格，甚至認為“國家應成為環境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認為仍有必要對曹樹青先生的論證進行辨析，以期廓清迷霧，對環境公益訴訟制度的構建和完善有所裨益。
二、再辯“怠于行政職責”論
曹文認為“否定環保行政部門環境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責”，文章重點駁斥了“賦予環保行政部門環境公益訴訟資格將促使環保行政部門怠于履行行政職責”的觀點，并從我國環境管理權運行的特殊政治、經濟、社會及體制背景和現實的角度，陳述了應賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環保行政部門的環境行政執法權配置不足。表現在立法上，環境立法對環境違法行為處罰力度小，且追究違法企業的環境行政責任無法彌補違法行為造成的所有環境損害，環保部門只能在行政手段之外尋求救濟；在執法上環境行政執法效率低下，認為環保部門借助環境公益訴訟途徑，可以縮短冗長的環境行政執法處理程序；環保部門沒有行政強制執行權，行政職權被架空，環保部門提起環境公益訴訟有利于避開執行難的問題。（2）環保行政執法權運行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護壓力，環保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環保行政部門依法向法院提起環境公益訴訟，借助法院的司法獨立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護。（3）環保行政部門對有些損害環境公益的違法行為沒有行政管理權。如跨區域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個違法主體多種原因公私利益交融的復雜環境損害案件中，由于主體多元、關系復雜、公益私益交融，不適宜于單憑環境行政部門行政執法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設置行政前置程序可以過濾“怠于行政職責”之訴。
以上理由看起來言之鑿鑿，但筆者認為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應當賦予環保部門公益訴訟原告資格的結論。要回答賦予環保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責的問題，必須先思考以下問題：環保行政部門的環境執法權乏力的原因何在？環境行政管理權“執法資源不足”的真正原因是什么？賦予環保部門環境公益訴訟原告資格能否解決環境行政執法不理想的現狀？如果不作理性地追問并進行合符邏輯的推理，而將環保部門提起環境公益訴訟描繪成是在窮盡環境行政職權之后的無奈之舉，則有替環保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執法的不合理現象背書之嫌。
（一）從環境行政執法權配置不足的現實不能得出應當賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的結論
首先，現行環境立法對環境違法行為處罰確實存在力度小，環境違法成本低的問題，導致行政處罰難以發揮應有的威懾作用。但環境立法存在的問題應當通過修改相關立法來完善，即應當在立法上加大對環境違法行為處罰的力度，新《環境保護法》引入按日計罰制度就體現了這一傾向，以避免反向刺激。
其次，當環保行政部門窮盡行政處罰后仍無法觸及違法者之根本的情況下，環境損害民事賠償確實可以起到填補環境行政責任不足的功能。環境行政責任和環境民事責任雖然各自的價值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現行法明確規定承擔行政責任之外不免除其他責任的承擔，故在行政責任之外追究違法者環境損害的民事責任是環境法正義價值的必然要求。但我們據此只能得出在行政處罰之外應當完善環境損害民事賠償責任的結論，卻并不能以此得出追究環境民事責任的發起者應當是環保行政部門的結論。
再次，認為環保部門可以借助環境公益訴訟途徑以矯正環境行政執法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識。行政執法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價值追求是公平而非效率。相對于執法而言，司法作為昂貴的社會資源一旦啟動則比執法消耗的時間更長，司法不可能比執法更有效率。更重要的是，行政執法效率低下肯定是環境行政執法本身出了問題，在行政執法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責任，反而通過再賦予其公益訴訟原告資格以啟動運行成本更高的司法程序，既有違法的公平價值也違背一般常理。
最后，以環保行政部門沒有行政執行權而導致行政職權被架空為由，認為環保部門提起環境公益訴訟有利于避開執行難的觀點也是不能成立的。環保部門雖然沒有強制執行權，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟的情況下，環保部門可以直接向法院申請強制執行，那么還有讓環保部門提起公益訴訟以落實行政管理權的必要嗎？同時，如果環保部門存在執行難的問題，那么法院同樣存在，將執行難的問題交由法院，只是讓這一問題發生了位移，并未真正解決問題。
因此，從制度邏輯來看，環境行政管理權配置的不足是公益訴訟制度得以產生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權存在“執法資源不足”的前提不能得出環保部門應當成為公益訴訟原告的結論。
（二）賦予環保行政部門公益訴訟原告資格無法改變環保行政執法權囿于地方保護壓力而運行乏力的事實
一個不爭的事實是，地方保護主義是環保行政執法權運行乏力的一個重要原因。環保行政部門作為政府的職能部門，人事權、財權受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績觀的指導下出于對經濟利益的考慮，對環境行政執法施加壓力從而導致環保行政執法權的運行乏力。但通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格卻無法改變這一事實。理由如下：
首先，在現有體制沒有發生改變的情況下，環境行政部門在環境執法時遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環保部門的人權、事權、財權均受制于地方政府，當地方政府出于經濟增長的沖動為環境違法企業開綠燈從而導致環境行政執法乏力的情況下，即使賦予環保部門環境公益訴訟原告資格，環保部門有提起環境公益訴訟的動力和勇氣嗎？最近環境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環保行政部門提起的環境公益訴訟案例中被動“作秀”的成分，均能拷問環保部門提起公益訴訟的動力有幾許。
其次，雖然從我國憲法權力配置的體系結構來看，司法權的運行不受行政權的非法干涉。但現實是我國法院系統本身在我國的獨立性也備受質疑，我們離司法獨立的目標還有很遠的一段距離。因此，地方保護主義不僅會影響到環保行政權的運行，同樣也會影響到司法權的運行，司法機關在地方保護主義的壓力下也無法做到獨善其身，環境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。
再次，由環保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護聽起來很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質性的確立與維護“是有效發揮司法對行政監督功能的前提”，兩者關系的錯位“勢必會發生異質性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導致的程序資源價值的內耗與枯竭”。
（三）將跨區域環境損害責任追究難的問題歸結為環保部門無權可使并認為賦予環保部門公益訴訟原告資格對解決這一問題起關鍵作用的觀點難以成立
首先，將跨區域污染損害的責任追究難歸結為是環保行政部門對這類損害環境公益的違法行為沒有行政管理權是一個偽命題。曹文談到“流域上游行政區域的污染企業違法排污，造成下游水域的嚴重污染，而下游受害行政區域的環保行政部門對上游行政區的違法企業又沒有行政管轄權，而有管轄權的上游行政區的環保部門基于地方保護的動機對環境違法主體怠于行政執法甚至行政不作為。”從這一表述中我們可以清晰地看到，跨區域污染損害的責任追究難這一問題的根本不是下游的環保部門對上游的污染企業無行政執法權的問題，而是上游的環保部門為何有權不使的問題。
其次，在跨區域環境污染損害問題上，即使賦予下游的環保部門提起環境公益訴訟原告資格，出于我國向來有官官相護的傳統，下游的環保部門有多大的動力會將處于同一個系統的上游的環保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質。造成跨區域環境損害責任追究難的主要原因是我國環境機構的設置和管理權的配置未能尊重流域環境本身的特性，因而，應對之策是在遵循生態系統管理基本規律的前提下，合理設置環境管理機構和科學配置管理權。
（四）復雜環境損害案件的存在不是應賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的理由
首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優劣，對違法主體多元、因果關系復雜、公私益交融的復雜環境損害案件的處理，應當根據案件本身的具體情況來選擇具體的解決方式，單獨強調司法在解決復雜環境損害案件中的重要性并無依據。
其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關系復雜、公私益交融的糾紛一并解決實在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復雜環境損害糾紛中比行政處理方式更優，更容易平衡各方利益，結果更公平。但也只能得出此類案件更適合運用司法程序來化解，卻無論如何得不出這一司法程序的啟動者應為環保行政部門的結論。
（五）設置行政前置程序無法過濾“怠于行政職責”之訴
曹文指出：“環境行政職能部門提起環境公益訴訟時，為了防止其怠于行政職責的履行，立法上也應設立‘行政程序前置’，即要求環境行政部門對職權范圍內的環境公益侵權行為，窮盡執法行為仍然無法解決環境問題時方可提起環境公益訴訟。”借鑒防止濫訴的行政前置程序為環保部門提起公益訴訟設置一個過濾程序的建議很有創意，但筆者卻認為沒有可行性，根本無法起到過濾“怠于行政職責”之訴的功能。原因在于：
第一，導致環境行政執法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個過濾程序中，環保行政部門提起環境公益訴訟時只有證明自己窮盡了其行政職能仍無法解決環境公益受損時法院受理才具有合理性，即只有在環保部門客觀不能的情況下才應當賦予其提起環境公益訴訟原告資格。而將環境行政職權的失效區分為權力不足、運行乏力等“客觀不能”和不主動履行職責推卸責任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實務中卻根本難以加以區分。因為環保行政部門為了推卸責任避免成為環境公益訴訟的被告，總是會千方百計地為自己主觀不欲履行職責尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術層面無法區分行政職權失效的真正原因是否為客觀不能，從而無法決定是否應該受理。
第二，行政前置程序發揮過濾怠于行政職權之訴功能的前提是影響環境行政職權失效的根本原因為權力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。確實，我們無法否認當前環保部門的職權狀況存在權力不足、運行乏力的事實，但這種“客觀不能”是否為環境行政職權失效的根本原因？在人性假設理論中我們一直將政府及各級行政機關看成全能的“理想人”，這種人性假設誤區引導我們將作為監管者的環境執法主體設定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環境公共利益的“生態人”。而事實上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經濟人”，“環境行政執法部門和人員不會在環境公共利益的增加和環境社會成本的降低之中獲得收益……與此相反，環境行政部門、執法人員與企業的利益具有相關性，在這種內在經濟利益的驅使下，環境行政部門和執法人員往往會想方設法地追求自身利益的擴充與滿足，從而易于受到被監管企業或人員的‘操縱與控制’?！币虼耍瑢е颅h境行政效率低下的根本原因是環境執法主體的自身利益與公眾的環境公共利益之間缺乏關聯性，從而缺乏嚴格執法的動力和主觀意愿，而非權力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。
第三，如果環保行政部門真能證明自己已經窮盡了執法行為，卻仍然無法解決環境公益受損問題，那么環保行政部門在證明自己已經盡職盡責的同時其實也意味著環境行政執法的使命和功能已經完成，剩下的應該是需要發揮社會公眾及司法權運行對行政執法不能所致的環境公益受損的彌補功能了。
因此，從前述理由均不能得出應當賦予環保部門公益訴訟原告資格的結論。從邏輯上看，行政管理權運行的不足是公益訴訟制度得以產生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設的角度來看，行使環境行政管理權的環保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經濟人”。正因為環境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環保部門本身的自律來尋求環境公益的實現。從法社會學的角度來看，環境公益訴訟制度的構建確實應強調其工具性價值即該制度的實際社會效果，但工具性價值與目的性價值是內在統一的，偏離制度設計的目的性價值而去追求工具性價值不僅會與制度本身的屬性不符，而且最終也無法實現其工具性價值。因此，在一般情況，環保行政部門不宜作為環境公益訴訟的起訴主體，賦予環保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權之嫌。
曹文的論辯顯得異常蒼白無力的根本原因在于，該論點固守著環境管理的行政命令型傳統模式，陷入將政府及環保行政部門作為全能“理想人”的人性假設誤區，并過于迷信環保行政部門在環境管理中的作用，而對其作為管理部門的有限理性卻缺乏應有認識，并忽視了公民個人和環保團體在環境公益訴訟中的基礎地位。
三、環境公益訴訟的主體資格厘定
環境公益訴訟在原告資格上突破了傳統訴訟中與被訴標的之利害關系的限制，學界認為公民個人、環保團體、環保行政部門、檢察機關等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導致對上述主體的原告資格爭議不斷。許多學者從各潛在主體擔任公益訴訟主體的優劣比較中得出環境行政部門、檢察機關應當優先獲得原告資格，司法實踐中也屢屢有由行政機關提起的公益訴訟案件。但筆者認為，僅僅從各潛在主體本身的角度來探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因為各潛在主體擔當環境公益訴訟原告的優劣勢只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內因，決定環境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應當從環境公益訴訟的制度生成背景、本質屬性、價值取向來考查環境公益訴訟主體資格和順位問題。
（一）環境公益訴訟的制度生成背景預設了環境公益訴訟的訴訟主體
從環境公益訴訟的制度生成背景來看，環境管理公權力運行在應對環境損害問題上的失效是需要構建該制度的基本前提。
環境公益的公共產品屬性使市場機制在環境公益的提供和配置上發揮的作用十分有限，市場這只“看不見的手”難以自發對環境公益進行有效調節，市場機制在環境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權力介入環境管理提供了合理性，在此基礎上通過立法賦予環境行政執法部門對環境保護的職權成為必然。如果享有環境行政管理權的環境行政部門始終代表著環境公益并勤勉履行職權，則環境公益的供給大體上是充分的，環境產品的配置基本上合理，環境保護的現狀應該逐漸好轉。然而，事實并非如此，環境行政執法效率低下和環境質量整體上的持續惡化如同一個硬幣的兩面，共同佐證了我國目前環境管理權運行在環境保護上的失效。
構建環境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執法機制在環境保護上失效這一基本事實。從實證的角度來考察，再強大的行政執法權也會存在執法資源不足的問題，即使美國政府也“永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監控每一個污染源”。從管理學的角度來看，即使環境行政部門始終代表環境公益并勤勉履行職權，環境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對稱、環境監管的高成本等因素決定了環境行政部門的理性是有限的，環境行政執法行為并非都會導致環境公益的增加。更重要的是，作為監管者的環境執法主體并非是始終代表環境公益的“理想人”，環境行政部門也是有著自身利益追求的“經濟人”，當其部門自身利益與環境公益之間缺乏關聯性時就會失去嚴格執法的動力甚至基于利益而與污染企業合謀，從而導致行政執法機制在環境保護領域的失效。
是故，建立環境公益訴訟制度的基本目標是：通過對傳統訴訟機制的突破，借助司法的力量，敦促公權力機關勤勉履行行政職權，對危害環境公益的行為（包括一般市場主體的排污行為、生態破壞行為和公權力機關的違法行為）進行監督，并填補傳統救濟機制對環境公益救濟的缺位，以維護或增進環境公益。環境公益訴訟制度的規制對象主要是公權力機關的行政行為，尤其是環保行政部門怠于行使行政職責的行為。因此，從環境公益訴訟的制度生成背景來考察，作為該制度規制對象的行政主體無論如何都不可能成為最佳原告。
（二）環境公益訴訟的理論基礎和內在本質決定了環境公益訴訟的原告選擇
環境公共信托理論是環境公益訴訟制度的主要理論依據。信托作為一種財產制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業水域問題，其基本理論源于羅馬法。《查士丁尼法學綱要》指出：根據自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。公共信托理論后來在英國得到了發展并成為美國法律體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。英美學者通常認為信托是一種信任關系（ fiduciary relation-ship），在這種關系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產的法律上的所有權，該他人作為受益人則享有該特定財產的衡平法上所有權。受托人享有的主要是一種純粹管理性權利，受益人則擁有純粹的收益權利。1970年，美國學者薩克斯將公共信托理論引入到環境保護領域，他認為“陽光、水、野生動植物等環境要素是全體公民的共有財產；公民為了管理它們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系。”根據這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財產，國家作為這些信托財產的受托人享有法律上的所有權，必須為全體人民的利益而保護和管理這些財產。在公共信托法律關系中，政府作為公共信托財產的管理人是為了受益人的利益而進行管理活動的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權。由于公共信托理論“始終要嚴加防范公權力對公共信托財產的侵蝕。因此，如何制約公權力、最大限度地維護公共信托財產是公共信托理論的核心?！?/p>
建立在公共信托理論基礎上的環境公益訴訟制度的目標是維護環境公益，實現途徑是通過訴訟對所有危害或可能危害環境公益的行為進行監督，既包括私主體的危害行為，也包括公權力機關的危害行為，因此，環境公益訴訟的性質可以是私權對私權的監督或者是私權對公權的監督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權力”以最大限度地“維護公共信托財產”，而我國環境管理公權力運行的失效是構建環境公益訴訟制度的前提，因此，環境公益訴訟制度的規制對象主要是公權力機關的行政行為，尤其是環保行政部門怠于行使行政職責的行為，環境公益訴訟制度的本質屬性和基本功能是私權對公權的監督而不是相反。環境行政公益訴訟直接針對的是行政機關的違法行政行為，在性質上是私權對公權的監督自不待言，即使在環境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環境民事公益訴訟也是私權對公權的一種監督，原告提起訴訟前需告知負有職責的行政主體，這一程序設置的目的之一便是督促有責的公權力機關全面履行職責。私權對公權的監督比我國傳統的公權對公權的監督效果更優①。因此，環境公益訴訟的理論基礎和質的規定性決定了環境公益訴訟的最佳原告應為公民和環保團體。“了解該污染源的公民或者環保組織常常是違法排污行為最經濟、最有效的監控者”，美國環境公益訴訟制度的建構正是源于這一認識。
（三）環境公益訴訟的價值取向邏輯演繹出環境公益訴訟的當然主體
20世紀90年代以來，傳統的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務行政為特點的現代行政轉向，新公共行政鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共事務中，從而使公共行政更響應公眾呼聲。以行政機關為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政日益轉向更注重人權和民主的現代行政?！跋鄬τ趥鹘y的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神?！泵裰鲀r值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當代政府的核心，那么21世紀的民主理論必須擁抱行政?！?/p>
以國家權力為中心的權威型環境治理模式正是傳統管理行政的寫照，這一治理模式在實踐運行中陷人多重困境：環境法的約束力被軟化、運動式執法、政府基于利益與企業結盟、權力尋租乃至“以權代法”現象在環境保護領域十分常見，為有效化解當前環境治理面臨的諸多困難，環境治理模式必須轉向新型的公共治理模式——“一種與權威型環境治理模式相對的民主合作型環境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權力機關、企業、公眾和環保團體等多個主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關系，更包含著“協商一合作”的橫向關系，這種模式的核心在于“環境治理的民主化及其實現程序”，“將公共權力、公共行政過程置于公眾持續且直接的參與和表達之上”。任何法律的創制都凝結著人的法律信仰并被賦予了一定的價值使命．環境公益訴訟制度也不例外，環境公益訴訟是民主合作型環境治理模式下以法律形式為落實公眾參與而開辟的一條新路徑，環境民主是環境公益訴訟的基本價值取向。由于“政府在對環境公共權力的行使過程中缺乏與公眾進行充分聯系和溝通的動力，導致公眾的環境利益訴求，尤其是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當合法的機制安排，這類環境利益訴求和互動合作只能采取體制外的形式。”為了避免對秩序價值的沖擊，必須在民主價值的引導下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協調。環境公益訴訟正是通過放松對訴訟主體資格的限制，使個人和環保團體都有機會踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。
社會團體在某種程度上是個體的集合，環保團體具有的公益性、專業性、非營利性等特征，無疑比分散的單個個體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動力來看，環保團體也是最有可能提起環境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團體看來，法律不僅僅是一種解決爭端的方式，更應該是獲得社會正義的工具。他們關注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現有的法律和社會結構，特別是社會中權力的分配。”正是在這些理念的支撐下，環保團體成為大多數國家環境公益訴訟的主要力量。新《環境保護法》第58條在《民事訴訟法》的基礎上再次確認了環保團體的起訴資格，并進一步明確了“法律規定的有關組織”提起公益訴訟的條件，這無疑是立法的一大進步。但該條款對相關社會組織提起公益訴訟的條件設置不甚嚴謹，該條款規定相關社會組織提起公益訴訟設置的條件之一是“連續五年以上‘無違法記錄’”，但卻沒有明確“無違法記錄”的具體范圍，如果對這一限制性條件做寬泛的解釋則對于社會組織過于苛刻，因為警告等最輕微的處罰也是會記錄在案的違法行為，而對于一個存續五年以上的社團來說，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關機關選擇性地阻卻部分環保團體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會組織維護環境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。
結論
環境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權的補充而非替代，寄希望通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格以應對環境公權力的不足并進而對環境管理體制的缺陷進行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環境公益訴訟的制度生成背景、本質屬性及該制度的民主價值取向均推演出環境公益訴訟的基本起訴主體為公民個人和環保團體。但筆者并非否定公權力機關在特定情形下成為原告，公權力機關提起環境公益訴訟的唯一情形是出現了“勇敢者缺位”，即環境損害已經發生或可能發生，有關部門窮盡行政手段仍不能阻止該結果，又無公民或環保團體提起公益訴訟，這時公權力機關可以被賦予原告資格啟動環境公益訴訟。因此，環境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個方面人手：第一，立法應當盡快賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環境保護法》第58條對環保團體的限制條件作嚴格解釋，即將“連續五年以上無違法記錄”限定為對代表公共利益提起訴訟構成影響的“重大違法記錄”，并對具體情形進行列舉，以免誤傷環保團體提起環境公益訴訟的積極性。第三，明確公權力機關作為環境公益訴訟替補主體的范圍和起訴條件。
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環境公共利益包含了“環境”與“公益”兩個詞語，與一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客體——環境。
我國《環境保護法》第2條規定，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的或經過人工改造的自然因素的總體。” 《俄羅斯聯邦環境保護法》也規定：“環境——自然要素、自然客體和自然人文客體以及人文客體的總和?！?這一條文與《環保法》對環境的定義有異曲同工之妙?？梢?，環境包括自然環境以及人文環境。
環境公共利益包含另一重要詞語——“公共利益”。辯證唯物主義認為，“利益”是客體對主體的滿足，是主體對客體進行價值判斷的結果。環境對公眾的利益體現在大自然對人類的多用性，表現為環境承載價值的多樣性，如生命存續價值、經濟價值、科學價值、娛樂價值等。 臺灣著名法學家陳新民教授認為，公法學界討論公共利益的概念，所著重的地方并不在于利益概念的討論，而是一律圍繞所謂“公共的概念”。 而圍繞兩種不同的公共概念，歷史上形成了分別以邊沁和盧梭為代表的兩種“公共利益”概念。
邊沁認為公共利益是“組成共同體的若干成員的利益總和” ，意為公共利益是個人利益的疊加。這實際上否認了獨立于個人利益之外的公共利益的存在。而盧梭則認為公共利益和個人利益之間存在著質的差別，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民這一實體的意志，要么是一部分人的意志?！?他認為公益是與個別意志迥然有別的東西，是“剩余的不同個別意志的總和”。 在盧梭看來，公益的產生并非人數上的勝利，而是社會全體成員的個別意志相互抵銷后的剩余部分，是所有公民理性討論的結果。筆者贊同盧梭的公益概念，他著重強調了公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時也敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。
綜上所述，環境公共利益的概念為，公眾對自然或人文環境進行價值判斷得出并可以享用的生存利益、健康利益、經濟利益、科學利益、娛樂利益等多種利益的總和。
二、侵犯環境公共利益的行為
基于環境公共利益的概念，侵犯環境公共利益的行為可以概括為兩種形式。一是對公眾所享有的各類環境利益的侵犯，如對生存利益、經濟利益的侵犯。二是直接對客體環境的侵犯，即對環境公共利益的間接侵犯。對兩種行為加以區別，有助我們全面了解環境公益訴訟針對的行為對象。
對環境公共利益的侵犯在日本實定法上稱為“公害”。日本《環境基本法》第2條第3款對公害進行了定義。所謂公害，是指伴隨著企事業單位的活動及其他人為活動而發生的相當范圍內的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪音、震動、地面下沉以及惡臭等，造成的與人的健康或生活環境相關的損害。 日本法學家原田尚彥教授認為“公害”是由于日常的人為活動帶來的環境污染以致破壞，并由此產生的對人和物的損害。 這一定義彌補了列舉式定義引起的疏漏，并指出了公害的原因（環境污染與環境破壞）和結果（人和物的損害）。
直接對客體環境的侵犯在環保法領域指的是由人類活動引起的環境問題，也稱次生或者第二類環境問題，大體上分為兩大類，即環境污染與環境破壞。環境污染指由于人們在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、放射性物質以及噪聲、電磁波輻射等對環境的污染和危害。而環境破壞是由于人們對環境不合理的開發利用活動所在造成的現象，如由于毀林開荒造成的水土流失等。
經常有學者把公害與對環境的侵犯混用，如臺灣地區學者邱聰智認為“公害”一詞泛指各種環境污染或破壞之像。 然而日本的公害與對環境侵犯的概念并非相同，對環境的侵犯只是作為公害的原因，并不包含其結果，二者不能混同。
三、侵犯環境公益的司法救濟——環境公益訴訟
（一）環境公益訴訟之內涵
環境公益訴訟是公益訴訟的下位概念，因此應首先明確公益訴訟的概念。從學者們給出的公益訴訟定義來看，可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。有學者認為“不管動機如何，初衷如何，只要其訴訟行為在客觀上起到了維護公益的作用，就是公益訴訟?！?按此種觀點，即使訴訟是為個人利益進行，但訴訟本身的意義具有了社會普遍性，訴訟的結果產生了公益效果，這樣的訴訟也稱其為公益訴訟。而狹義的公益訴訟，也有學者認為其是“他益形式的公益訴訟”，即原告起訴純粹是為了公共利益。“其訴求或者針對抽象的規定，或者由于行政機關沒有依法履行自己的義務，或者是社會未來的、長久的利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況?！?這與臺灣所采納的公益訴訟概念相同，“須行政機關之違法行為，無關原告自己之權利及法律上利益事項”。 由此可知，狹義的公益訴訟，除了以維護公共利益為目的外，還需具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系這一特征。
相較而言狹義的公益訴訟更具合理性。構建公益訴訟制度旨在解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要能在傳統的私益訴訟框架內解決，就沒有必要再另行建構公益訴訟制度。廣義的公益訴訟中“主觀為自己，客觀為公眾”的訴訟完全可以在私益訴訟制度中解決。這類訴訟中，原告與案件具有利害關系，完全可以滿足傳統原告適格規則的要求，同時原告起訴是為了私人利益，也滿足私益訴訟的訴訟激勵問題。正如梁慧星教授所指出的那樣“如果說與原告的利益有關，或者主要是原告的利益，我們現行的體制完全能夠解決它，當務之急是如何充分利用的問題。” 因此筆者認為，“主觀上為自己，客觀上為公眾”的訴訟不宜納入公益訴訟制度之中，應歸于傳統私益訴訟之列。
綜上所述，公益訴訟是指涉及公共利益或具備公共因素，原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。呂忠梅教授為環境公益訴訟下的定義恰恰符合了上述公益訴訟之概念，“在任何行政機關或其他公共權力機構，法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害或侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起的訴訟的制度。” 這一概念排除了原告與訴爭案件之間的利害關系，強調了環境公益訴訟的目的是保護環境公共利益，同時包括公害訴訟和對環境的侵犯引起的訴訟，能夠有效救濟兩種侵犯環境公共利益的行為。
（二）環境公益訴訟之特征
環境公益訴訟屬于現代型訴訟，即“圍繞公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟”，因此它的訴訟主體、救濟內容及保護法益等方面都具有不同于傳統訴訟的特征。
1.訴訟主體的特殊性
環境公益訴訟訴訟主體的特殊性體現在其原告范圍的廣泛性。從學者討論的結果來看，國家、法人、社會團體和公民個人，都有權代表環境公共利益，提起環境公益訴訟，因此，環境公益訴訟原告范圍十分廣泛。
2.救濟手段的特殊性
環境公益訴訟原告的請求，不僅包括民事法律規則中的恢復原狀和金錢賠償，還包括具有行政法意義的要求企事業單位、國家機關等修改、變更政策，或者采取措施防止損害的出現或者擴大，甚至可以主張被告禁止從事相關活動，可見其救濟手段多種多樣。
3.保護法益的特殊性
環境公益訴訟保護的是環境公共利益，環境公共利益是一種綜合性的利益，包括健康、經濟、審美等多方面利益。呂忠梅教授指出：“環境公益訴訟保護的公共環境利益，并非私益訴訟上的私權。”“環境法的目的和環境問題的現實告訴我們，這種環境公共利益就是人與自然和諧相處。如果要以人類的利益形式加以衡量的話，那就是大多數人在良好的環境中生存和發展的權利不受侵害的普遍狀態?！?/p>
（三）環境公益訴訟之意義
1.為公眾參與環境決策提供制度渠道
盧梭的公共利益概念著重強調公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時還敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。我國臺灣學者也指出“環境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策上的風險，往往是個政治選擇的問題，有必要納入整個民眾參與體系與程序?！?因此環境公益訴訟制度的構建，為公眾參與到環境決策及從根本上保護環境提供了制度渠道。
2.克服環境行政機關執法不力的弊端
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政府環境信息；公開制度
一、我國環境信息公開立法現狀
我國的環境信息公開制度發展經過了漫長的歷程。首先是在一些環保方面的法律條文中規定環境信息公開的基礎性要求，繼而頒布專門的條例和辦法來規范環境信息的公開?！董h境保護法》第11條和第27條規定了國務院環境保護行政主管部門的環境監測制度、國務院和地方環境保護主管部門定期環境狀況公報的制度、以及排污企業申報登記制度?！肚鍧嵣a促進法》第17條規定在當地主要媒體上定期公布浸染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重企業的名單，為公眾監督企業實施清潔生產提供依據；第29條規定公布節約資源、防治污染效果顯著的企業名單；第31條規定了公眾監督列入污染企業名單的企業的權利。建立和完善我國政府環境信息公開法律制度，是環境法治的客觀要求，是環境監管的實際需求，也是推進公眾參與環境治理的必要前提。面對日益嚴峻的環境形勢，要實現建設環境友好性型的理想社會目標，要在一系列的環保行動中取得良好成績，我們就不得不反思、調整和完善現行的政府環境信息公開制度和政策。
二、我國環境信息公開法律制度存在的問題
1、環境信息公開主體不夠全面
環境信息公開的主體，包括權利主體和義務主體兩個方面。關于信息公開的義務主體，《環境信息公并辦法（試行）》雖然首次對環境信息公開的主體加以明確，但其所言及的作為環境信息公開的行政主體只有環保部門一家；作為環境信息公開的另一主體企業則只有污染物濃度和總量超標的，才具有強制公開環境信息的義務。事實表明，政府機關只有環保部門一家承擔環境信息公開的義務，是難以取到預期環境保護目標的。而放眼歐盟和美國等發達國家和地區，其環境信息公開義務主體都比我國的規定廣泛得多。在我國現行的法律體制下，雖然《環境保護法》第11條明確了國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門的環境信息公開義務，但對于市、縣各級機關環境信息公開義務卻未做規定，對其他掌握環境信息的政府機關的環境信息公開義務也未做規定。
2、環境信息公開法律救助手段不足
當環境部門不依法履行政府環境信息公開的義務，公眾可以向上級環保部門舉報，這是《環境信息公并辦法（試行）》給予公眾的一種保障自己環境知情權的方式，然而，環保部門的這種行為，應屬于環境行政不作為行為，公眾有權提起行政訴訟或行政復議，而不僅僅是舉報?！董h境信息公并辦法（試行）》第26條規定，公民、法人和其他組織認為環保部門在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，但是因為現行的《行政訴訟法》只規定了行政主體侵犯人身權和財產權的行政訴訟，所以此處的合法權益應是指人身權和財產權，而獲取環境信息是一種知情權，對知情權的侵犯應該不能直接提起行政訴訟的，如果環保部門的具體行政行為侵犯的是公共利益，能否提訟？
三、我國環境信息公開法律制度完善措施
1、擴大政府環境信息公開的權利義務主體范圍
國外政府環境信息公開制度較為完善的國家和國際組織立法對環境信息公開的權利主體的范圍界定一般是“公眾”或者“任何人”。相比之下，筆者認為，我國應當順應國際上政府環境信息公開的權利主體發展趨勢，將環境信息公開的權利主體的定義修正為“公眾”較為妥當，而這里“公眾”一詞除應涵蓋我國的公民、法人、其他組織外，還應當包括處在中國境內的國外自然人以及主要經營活動在中國境內的國外法人。由于我國政府環境信息公開的義務主體過于狹窄，應將其擴展為包括環保部門在內的履行環保責任的所有政府部門，包括國務院、國務院環境保護行政主管部門及其相關主管部門、縣級以上的地方人民政府、縣級以上地方人民政府環境保護主管部門及其相關主管的部門，形成中央與地方相結合、環保部門與其他部門相互協調的政府環境信息公開責任主體。
2、完善政府環境信息公開救濟機制
環境信息公開制度要得到有效實施，必須要有相應的救濟制度予以保障。環境信息救濟制度是環境信息公開立法的一個關鍵性的制度安排，它可以啟動公眾對行政機關信息公開的監督程序。第一，建議在《環境信息公開辦法（試行）》中規定，公民、法人和其他組織認為環保部門不依法履行政府環境信息公開義務的和認為行政機關的具體行政行為侵犯自己的環境知情權的，可以申請行政復議，對行政復議不服的，可以提起行政訴訟也可以直接提起行政訴訟。第二，建立環境公益訴訟制度。這一建議理論界已經提了十幾年，但是由于種種原因尚未建立，如果環境信息未公開或不當公開損害的是公共利益，傳統的行政訴訟是無法解決這一問題的，針對這種情況，我們呼吁盡快建立環境公益訴訟制度。第三，建立環境信息公開侵權損害賠償責任制度。由于環保部門無正當理由拒絕提供環境信息或提供的環境信息不完整、不真實而導致當事人的人身權或財產權遭受到損害，環保部門要承擔賠償責任，而且，如果當事人精神方面受到損害，其應有權獲得精神賠償。
參考文獻：
[1]叢民.山東首例環境污染公益訴訟案落槌[N].工人日報，2012-12-29（005）
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一、嘉興檢察機關提起環境公益訴訟的司法實踐
浙江嘉興地處中國東部發達地區，素有“魚米之鄉”、“絲綢之府”之美譽，輕紡、印染、皮革等行業發達，為經濟社會發展作出了一定的貢獻，但也對本地環境造成了污染和破壞，近年來環境污染問題一直成為制約嘉興社會、經濟的可持續、科學發展的一個重要瓶頸。嘉興檢察機關立足法律監督職能創新，積極探索開展環境公益訴訟工作，多年來一直走在浙江省前列。在制度層面，早在2009年6月，嘉興市南湖區檢察院就與區環保局率先制定出臺了《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，首次通過地方規范性文件形式參與到環境保護工作領域。當年，海寧、秀洲等基層檢察院也相繼與環保部門簽署文件。2010年5月，經過與市環保局多次協商，反復論證，并結合嘉興實際情況，最終會簽出臺了全市層面的《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，該規范性文件在全省市級檢察院中為首創，成為指導全市檢察機關和環保部門開展環境公益訴訟工作的重要依據。在實踐層面，先由基層先行先試，積累經驗，探索檢察機關介入環境案件的不同方式，再由市院統一指揮，重點突破，提起全省首例環境公益訴訟，最后由點帶面，全面鋪開，大力推進環境公益訴訟工作深入開展。2009年12月，嘉興檢察機關通過靈活運用民事行政檢察職能，以支持起訴的方式成功辦理了一起廢舊塑料造粒小作坊污染環境案。2011年11月，嘉興檢察機關成功辦理了浙江省首例環境公益訴訟案，因2010年嘉興市綠誼環保服務有限公司等五家企業將5000余噸含鉻污泥傾倒于平湖市飲用水源保護區造成環境污染，嘉興檢察機關在全省首次作為原告向法院提起民事訴訟，要求五被告賠償損失，并首次指派檢察員以公益訴訟原告身份出席法庭參加庭審。該案的成功辦理，打破了浙江省環境公益訴訟“紙上談兵”的局面，開啟了全省環境公益訴訟的破冰之旅，對于全省檢察機關的環境公益訴訟實踐具有重要的示范價值。該案被浙江省檢察院評為2011年度全省四大檢察創新成果之一，被《浙江法制報》、浙江法治在線網站評選為2011年度浙江省“十大法治新聞事件”。繼成功辦理全省首例環境公益訴訟案后，嘉興檢察機關在全市范圍內大力推進環境公益訴訟工作。2012年，嘉興市所轄桐鄉、嘉善、南湖、海寧等基層檢察院均向當地法院提起環境公益訴訟，而且各自呈現出不同的特點，引起社會各界的廣泛關注。
二、對嘉興檢察機關提起環境公益訴訟的反思
（一）檢察機關的原告資格與主體定位
1.原告資格問題。修改前《民訴法》第108條規定起訴的原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，這一原告資格的限制一度成為檢察機關提起環境公益訴訟無法逾越的司法障礙?！睹裨V法》修改后，除在私益訴訟領域繼續保留這一原告資格限制外，在第55條創設公益訴訟制度，并將公益訴訟原告資格限定為“法律規定的機關和有關組織”，與“有直接利害關系”的資格限制相比已相對寬松。但新《民訴法》卻并未明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的原告資格，而僅用“法律規定的機關”予以含糊界定，導致司法實踐中檢察機關作原告提起環境公益訴訟仍無明確具體之規定，在浙江省首例環境公益訴訟案中，檢察機關的原告資格問題是庭審的爭議焦點之一，幾被告數次對檢察機關的原告資格提出質疑。在司法實踐中，檢察機關提起環境公益訴訟的依據主要基于當地檢察院與法院的會簽文件，或者地方人大常委會關于對公益訴訟實施檢察監督的決議等地方性法律依據，顯然這些依據程序不規范、效力等級低，無法從根本上解決檢察機關作為環境公益訴訟原告的資格問題，嚴重制約檢察機關提起環境公益訴訟工作的開展。
2.主體定位問題。新《民訴法》第55條規定的公益訴訟原告主體包括兩類：一是法律規定的機關；二是有關組織。（1）關于“法律規定的機關”，目前關于環境公益訴訟原告資格的規定僅見于《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。由此，海洋環境監督管理部門是目前唯一具有明確法律授權的環境公益訴訟原告資格的機關，在海洋環境污染案件中，檢察機關與海洋環境監督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。關于地方環境保護行政部門能否成為環境公益訴訟原告一直存在爭議，但是在2010年6月最高人民法院的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中，要求各級人民法院要“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件”，司法實踐中亦有環境保護行政部門作原告提起環境公益訴訟的探索。檢察機關與地方環境保護行政部門之間就環境公益訴訟原告問題也存在主體沖突問題。（2）關于“有關組織”?！董h境保護法修正案（草案二次審議稿》）規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”隨著環境保護法的即將修改，中華環保聯合會等環保組織在環境公益訴訟中將起到越來越重要的作用。檢察機關與環保組織之間如何協調發揮作用將成為一個不得不面對的問題。
（二）檢察機關收集證據與訴訟請求的確定
1.證據收集問題。我國《侵權責任法》規定，環境污染損害賠償案件實行舉證責任倒置制度，由污染者就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，但檢察機關提起環境公益訴訟仍需承擔污染者存在污染行為以及污染損害后果的舉證責任。由于環境污染具有專業性和技術性，檢察機關在事實認定和證據收集等方面需要一定的專業技術做支撐，特別是對環境污染損害后果的舉證更是遇到司法鑒定的瓶頸難題。在環境公益訴訟中，污染物的性質、污染范圍、污染程度，以及污染造成經濟損失的具體金額，都需要由具備評估能力和司法鑒定資質的第三方鑒定機構作出的司法鑒定文書為證據才能最終確定。而生態環境損害評估鑒定是一個多學科、綜合性和技術性都很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質的機構少之又少，浙江省至今沒有一家具有司法鑒定資質的環境損害評估鑒定機構。正是由于司法鑒定困難，嘉興檢察機關的大部分訴訟請求僅局限在“排除妨礙”層面上，或者由于證據缺位，不得不接受法院調解結案，只有突破環境損害司法鑒定難題，環境公益訴訟才能走上正軌。此外，檢察機關基于訴訟監督權所擁有的調查取證權、調卷權、詢問權等權力在環境公益訴訟案件中能否使用，檢察機關收集的證據的證明力大小等問題都沒有明確的法律依據。
2.訴訟請求的確定。我國《民法通則》規定的侵權民事責任承擔方式主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等。對于環境污染侵權行為，檢察機關在提起環境公益訴訟時可以提出哪幾種訴訟請求引起諸多爭議，各個地區和不同個案也有不同的做法。筆者根據嘉興司法實踐，將環境公益訴訟類型分為排除妨礙型公益訴訟和賠償損失型公益訴訟，訴訟類型區分的主要標準是檢察機關提起環境公益訴訟的訴訟請求不同，以“排除妨礙、停止侵害、消除危險、恢復原狀”為訴訟請求的稱之為排除妨礙型公益訴訟，以“賠償損失”為訴訟請求的稱之為賠償損失型公益訴訟。排除妨礙型公益訴訟的訴訟請求與污染者承擔的行政責任有重疊的部分，往往實際意義不大，且容易導致司法資源浪費，而賠償損失型環境公益訴訟是最典型的公益訴訟，如前所述，由于司法鑒定難題導致證明具體污染損失金額的證據缺位，此類訴訟卻難以展開或者以調解結案。
（三）環境公益訴訟資金問題
關于環境公益訴訟的資金問題，一方面是檢察機關提起環境公益訴訟時所需資金問題，另一方面是環境公益訴訟勝訴后，環境損害賠償金的歸屬問題。目前環境公益訴訟面臨巨大的訴訟成本難題，評估費、鑒定費、訴訟費以及其他費用讓環境公益訴訟舉步維艱，特別是目前環境污染的評估鑒定費用非常高，僅鑒定污染物屬于危險廢物還是一般固廢就需要數萬元，環境損害評估司法鑒定更是價格不菲，高達幾十萬元，這些訴訟成本由檢察機關或者環保部門承擔都不現實。另外，因勝訴而取得的損害賠償金的歸屬問題十分復雜。檢察機關提起環境公益訴訟從本質上屬于民事訴訟，根據民事訴訟規則，環境損害賠償金應由被告支付給原告，但由于環境公益訴訟的公益性以及檢察機關在公益訴訟中僅行使訴訟權利而不享有實體權利，損害賠償金的所有權并不歸屬于檢察機關，理論上應歸屬于社會公眾，但實際上卻難以操作。
三、檢察機關提起環境公益訴訟之制度突破
（一）明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格
新《民訴法》第55條規定，可提起環境公益訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，“法律規定的機關”為一項法律授權性規范，新《民訴法》將環境公益訴訟起訴主體授權給了其他法律規定。我國國家機關包括很多類型，既包括權力機關、行政機關、軍事機關，又包括審判機關，檢察機關，在當前情況下，相較于其他國家機關，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有較大的優勢。首先，檢察機關具有較強的訴訟能力和超脫地位，有更大的把握勝訴。同環保部門和環保組織相比，檢察機關不僅擁有一支長期從事司法工作的法律專業化隊伍，還享有調查取證等諸多職權，熟悉證據固定和訴訟程序，能有力的抗衡強勢被告，取得勝訴。同時，檢察機關還能超越地方保護主義的桎梏，獨立地從事環境公益訴訟活動，真正維護環境公共利益。其次，檢察機關具有權威的司法震懾力，能產生“外溢”的訴訟效果。作為法律監督機關，檢察機關不僅能在環境公益訴訟的過程中發現有關部門的瀆職、濫權等違法犯罪現象，而且能通過提起環境公益訴訟，有力地震懾被告及其他同類違法者，促使他們自覺維護社會公共利益。在2009年嘉興檢察機關辦理的全省首例環境支持起訴案中，通過檢察機關的介入，這起環境污染案件在事發三年后終于得到圓滿解決，違法設立且嚴重擾民的污染企業主動搬離原址，附近遭受污染侵害的居民百姓對處理結果表示非常滿意。再次，檢察機關作為環境公益訴訟原告符合世界通例。世界上絕大多數國家和地區，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常被認為是社會公共利益的代表，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區等都賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利。因此，賦予檢察機關以原告資格是許多國家在環境公益訴訟制度中的選擇。故，在實體法方面，應在有關民事、經濟（商事）實體法中規定檢察機關具有相應職權，賦予檢察機關對違反法律、法規規定，損害社會公共利益、破壞社會公德，擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察監督權，為檢察院提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動干預民事生活確定法律基礎。在程序法方面，可對《人民檢察院組織法》進行修改，明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，使檢察機關提起環境公益訴訟具有明確具體的法律依據。
另外，檢察機關在環境公益訴訟領域應協調好與法律規定的“有關組織”之間的關系?；谖覈h保公益組織正處于發展過程中，還很不成熟，在社會生活中還沒有發揮應有的作用，而檢察機關提出環境公益訴訟具有諸多優勢，因此，環境公益訴訟發展前期，檢察機關應發揮主要作用，引領環境公益訴訟健康發展。當環保組織日益成熟，環境公益訴訟走上正軌后，有關環保組織應當在環境公益訴訟中發揮主要作用，檢察機關作為法律監督機關，主要是發揮好訴訟監督作用。
（二）制定檢察機關提起環境公益訴訟的特別程序
檢察機關提起環境公益訴訟本質上屬于民事訴訟范疇，但又不同于普通民事訴訟，筆者認為需要制定特別程序對檢察機關提起環境公益訴訟進行規范，明確檢察機關提起環境公益訴訟的定位、證據收集、訴訟費用繳納、職能設置等規定。具體包括：明確檢察機關提起環境公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監督者的地位，就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關與被告方的訴訟地位應該是平等的，雙方應享有同等的訴訟權利，履行對等的法律義務。但同時檢察機關又具有法律監督者的地位，因此，應對檢察機關在公益訴訟中的起訴權作出相應的限制，如可明確規定檢察機關不能隨意放棄訴權等。明確賦予檢察機關在提起環境公益訴訟中的調查核實權，以解決環境侵權案件中舉證難的問題，以形式上的強勢達到實質上的對等。建立專門的環境損害評估鑒定機構，規范鑒定評估行為，完善鑒定標準、程序及收費標準，保證鑒定機構的獨立性，為檢察機關提起環境公益訴訟提供客觀、公正的證據。修改新《民訴法》第118條的規定，在公益訴訟中，檢察機關無需事先預交訴訟費用，被告敗訴的，由被告承擔訴訟費用，原告敗訴的，從國庫或公益訴訟基金撥付③；在檢察機關內部設立專業的職能部門負責環境公益訴訟案件，可與民事行政檢察部門合署辦公，明確檢察機關內部各職能部門之間的權責，優化檢察機關內部監督機制，填補環境公益訴訟中檢察機關缺乏必要監督的漏洞。關于特別程序的具體形式，筆者建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權范圍內對環境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導性規則，為檢察機關和審判機關辦理具體環境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。
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校園文化的內容是十分廣泛的，它直接影響著學生價值觀念的形成，也深刻影響著學生道德情操、思想內涵和行為。傳統觀點認為校園文化主要分為以下幾種形式：一是愛國主義作為主旋律的各種報告、講座等。二是各種文化活動，即知識講座、辯論賽、演講比賽、詩歌朗誦比賽、各種征文比賽、讀書工程、藝術節、球類比賽等。三是組成社團活動，可以成立文學社、舞蹈社、歌唱團、書法社、棋類社、旱冰社等。我院田徑運動會、藝術系的文化藝術節更是讓很多學生耳目一新。學生可以根據自己的愛好自愿參加，再由學校給予一定的資金支持和指導。校園文化可以張揚學生個性，激發他們青春的熱情，在活動中受益匪淺。
三、積極開展學術交流
提高學術水平、拓展知識視野、了解專業前言理論的有效途徑就是搞學術交流。各系部可以根據各自的專業特點，聘請校內、校外的專家學者舉辦前言講座，介紹本專業的發展動態、前景，開闊學生的知識視野。聘請教授做學術論文撰寫、職業技能培養等系列講座，給學生指路引航，以便增強學生自信心，使大家通過交流，不斷提高自己的興趣、水平。學生也可以參與老師的課題研究，并指導學生撰寫有關的論文，也可以在老師的帶領下參加有關的科研活動、調研報告報告等，來激勵學生的奮斗精神。
