傳統公共行政的主要特征實用13篇

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二、從行政的構成要素對三者的區分

（一）三者的分類標準

在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會同時而來，它的發展自古就有三種形態：國家行政、社會行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會行政及其三者的相互影響的軌跡而運行的。這種運行不是一般的簡單的循環和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會的每一個社會時期都絕對不存在某一種純粹的行政形態，而是某種形態占主導地位。因為，在大多數情況下，三者是互補的在社會的不同層級上交互存在，這在很大意義上受國家對社會的整合程度以及國家和社會的變動關系的影響。正是由于這樣的變動，我們有必要進行進一步的區分研究。

（二）三者的區分

1．行政的內容。國家行政是指國家行政機關為實現國家目的，運用制定政策法規、規章、組織實施管理、命令、監督制裁等方式執行國家法律和權力（立法）機關意志的活動。它具有包容性，是三種行政形態中范圍最廣的。在歷史上，國家行政在一段時期內曾今覆蓋整個國家生活和社會生活。私人行政是指私法上的個人建立企業和團體的運行中所進行的行政管理活動。古代的家族和商人們的內部運作就體現了這種行政的特征，尤其是在人類的經濟交易中得到充分的體現與發展。而所謂社會行政就是指非政府組織依照國家法律法規的授權，運用國家賦予的社會管理權限，為實現國家的社會目標和組織下每一個成員的利益而進行的管理和組織社會事務的有效活動。2．行政的主體。國家行政的主體原則上是國家行政機關，此外，近代法律還創造了其他一些國家行政的主體，如政府間的國際組織，它們也被稱為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業和團體當然成為這一行政形態的主體，像現在的諸多的家族型企業就是它的表現。至于社會行政，那些依法而建立的法律法規授權組織是它的主體，一般像一些行業協會之類的自治組織等是它的表現。

3．行政的目的。一般而言，國家行政和社會行政所追求的目的都是要滿足國家或政府所認定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個國家大的公共利益，而后者是某一個具體的公共利益罷了，像律師協會的各項行政就是為的律師這一行業的公共利益而服務的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時也有個別私人的偶然“越禮行為”。

4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強加于人，私人企業和團體原則上只能通過合同方式來把他們的意圖得以實施。公共行政一般在手段上是可以采取強制措施，而不問當事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權。[2]但是，國家行政絕大部分是如此的，而社會行政相對就又弱一點，在于成員與組織間的關系主要是通過合同的方式來維護的。

5．行政主體與行政相對方的關系。國家行政中，行政相對方處于弱勢地位，國家擁有強大的行政力量，行政主體和行政相對方的關系是不平等的，前者自身的強制性很容易對相對方造成心理上的強制，即便是在施行一些所謂的非強制行政行為，也容易形成事實上的強制。而在社會行政中，成員參與組織的行政過程，對組織的行政活動形成一種制約關系。盡管成員仍然處于一種相對弱勢地位，但與國家行政相比，兩者關系基本上是平等的。至于私人行政，就沒有這樣的問題，因為私人與其相對方完全是通過合同來維系他們之間的管理與被管理關系的，是在平等自愿的合意上達成的一種行政關系。

三、社會行政的意義與啟示

（一）社會行政的歷史意義

眾所周知，英國是西方的“福利國家”路線的先行者，其社會福利的發展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟貧法”就成為社會行政的起源。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共/私人領域的大分法，從簡單的政府部門/非政府部門的關系推展到個人參與到公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀以前，國家對經濟生活、社會生活的干預日漸增強，公共行政等同于國家行政。二戰前后的時期，“政府干預的萬能論”被無情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現。于是，一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革就在全球范圍內萌發，使得社會行政與國家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國家的行政法學著作大多設專章專節研究這些“非政府的社會公共組織”，或是一些英美法系國家的行政法學著作在討論正當程序原則時，大多會引用公立學校開除學生學籍或者給予其他紀律處分的案例，或律師協會拒絕給律師頒發執業執照或吊銷開業律師執照的案例。[4]從這個意義上說，作為行政法的基本調整對象的國家行政即將被社會行政所取代，這是一舉變以前的補充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來的主導地位做好的一種鋪墊。這種趨勢也被我國學者所關注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會化不但催生了社會行政，而且讓它壯大了。這正是國家與社會分離、二元對立結構以及國家逐步還權于社會的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現出來。#p#分頁標題#e#

1．能改變以往的“行政國家”理念所帶來的公共權力濫用、甚囂塵上、行政效率低下等負面效應。眾所周知，二戰以后，在科技、經濟和社會的迅速發展過程中，政府行政權力的急劇擴張，行政職能的日益強化，行政組織的作用和自明顯擴大，使得“行政國家”的理念成為西方社會法治國時代的第一特征，這就意味著行政裁量的復雜化和行政職能的多樣化，從而不可避免地對社會成員的基本權利和自由造成了眾多的威脅。而社會行政的出現，恰恰是在政府與社會成員之間的一個緩沖器，一方面能抵制住政府的過分侵擾，另一方面又能對社會成員的權利與自由進行有效的保護。

2．能使社會成員在同等條件下獲得更多的公共產品和服務，從而增加公眾對行政的依存度。這些非政府的社會公共組織正在從各個層面、各種場合對大量的社會關系進行著有效而有益的梳理與調整，進而替代政府組織的很大一部分行政職能，并且不斷地擴大行政職能的范圍，即對社會成員提供更多的公共產品和服務。在如今一種“小政府、大社會”的時代面前，國家的政策終將會“以選擇性而非普遍性的資源分配和分擔式的支付方式，形成個人給付、部門（或單位）供款和市場供應的局面，社會行政將依賴于廣闊的社會部門（如社區、社團）和企業化的社會組織來承擔”，[5]以實現其所應有的功能與作用。所以，現階段政府的任務，就是要積極立法來規范一些社會組織的職權與行為方式，如《律師法》等；同時，也要尊重一些社會部門自身的屬性與規律，由其內部去制定行業規范，通過標準的行業規范來自律管理，如足球協會自己制定的自律規范等。

（二）給我國的啟示

國家行政機關和非政府組織的管理活動，是一種公共權力的運用，也是為了實現公共利益目標的。而行政的對象是社會公共事務，它是從整個社會出發，對社會各方面進行的組織和管理。同時，公共利益是一定范圍內不特定多數人的共同利益，產生于社會而又獨立于社會。它始終是以謀求公共利益，維護公共秩序、增進公共福利為目的的。因而謀求公共利益是行政的目的，也是它的動力源泉。現在的社會行政也是不能脫離這樣的目的和動力的。具體包括三個方面內容：

1．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政職能創新。政府的只能是掌舵而不是劃槳，政府職能的轉變是重塑政府的核心。即在政府和社會的關系上，要實現從強勢國家的單獨管理轉變為國家和社會的共同治理，通過行政參與、非政府組織化，通過政府生產性和服務的轉移，通過社會責任的共擔，通過契約化和委外體制等多種方式，整和民間力量，釋放其原動力，形成國家建設的協作網絡，以推動國家發展。

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一、中國行政生態的異質性

 

里格斯認為異質性的存在是過渡性社會的重要特征。所謂“異質性”是指一個社會在同一時間里，同時呈現了不同的制度、不同的行為觀點。從歷史縱向來看，中國的現代化進程時間較短，在基礎起點很低的情況下，迅速掌握市場經濟運行規律不可能，短期內迅速提高國民素質不可能、經濟社會文化各方面都迅速達到發達國家那種狀態更是不可能。從整體而言，我國處于典型的過渡性社會，既有傳統因素的存在，又有現代的因素凸現。從區域發展狀態來看，我國農村相對于城市而言，中西部相對于東部和南部而言，傳統的農業社會的特征更顯著，生產力水平十分落后。同時，現代工業文明又勢不可擋的強力推進。東部沿海地區如上海廣東深圳等地已經發展的相當充足，某些領域已步入后現代社會。

 

二、中國行政管理的形式主義

 

中國行政管理的形式主義行政生態理論認為所謂的“形式主義”，是指“理論與實際的嚴重脫節，應該的與事實的之間有一大段距離，政府有一套漂亮的憲法，但做的完全是另一套。”在過渡社會形態中，國家雖然有著完整的法律制度，但實際上起不到約束和規范的作用，僅僅是形同虛設。傳統的東西在實際上仍有巨大的影響力。如許多國家憲法規定了議會制和內閣制，但軍人卻把持著政權，憲法只是一種形式擺設。有法不依，執法不嚴的現象極為嚴重。而在改革開放后，我國的經濟社會文化諸方面都在飛速發展，新的經濟狀態下，新的價值觀和新的利益格局的出現，作為政府公共政策執行者的各級政府擁有越來越大的行政處置權，而實際的約束機制的法律和制度不能很好的貫徹，就加重了法律和制度的形式主義和行政事實行為與原則的偏離。正如里格斯所分析的那樣，西方的行政體制、行政方法、行政技術以及文官制度等在一些新興發展國家迅速建立起來后，在西方國家行之有效的這些制度在發展中國家收效甚微，以至于毫無功效，實際上源于行政環境的不同。

 

三、中國政府行政的重疊性

 

行政生態學認為過渡型社會即發展中國家的公共行政存在著嚴重的重疊性。所謂“重疊性”是指“一個結構并不一定產生其當有的功能行政行為往往受非行政行為的標準所主宰，而不受行政的標準所決定。同理，經濟行為不受市場規律控制，而受非經濟的因素所決定?！痹谶^渡社會中，在組織和結構上，由于功能的分工不明，呈現出傳統與現代的重疊。我國的政府組織結構脫胎于解放后的計劃經濟時代，改革開放后，隨著社會經濟文化各個方面的飛速發展，社會事務日趨龐雜，政府管理范圍也隨之擴張，政府的權力也急劇膨脹，這樣原有的行政機構在不能很好的適應社會發展的需求，行政職能增加，行政機構擴大，增加和擴大并不是在提前計劃好的狀態下進行的，因此難免職能的重疊和機構之間爭權奪利。而行政系統的改革，是遠遠難于經濟改革的，行政改革是中國現階段改革的最大難題。我國政府必須承擔大量的社會職能，從而設立了龐大的行政機構。

 

四、行政生態學對中國行政管理的啟發

 

社會轉型期的中國公共行政屬于過渡社會的“棱柱型行政”，其發展前途是以平等、成就、民主、功績制等為主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的發展行政理論，行政發展的關鍵在于實現分化與綜合的高度統一，提高衍射程度。而分化與綜合的統一依賴于政府滲透能力、社會參與愿望和參與能力的提高?；诖?，轉型期中國公共行政的價值選擇，應該包括以下三個方面的內容。

 

1、參與行政

 

所謂參與行政，廣義的解釋是指公眾參與社會公共行政管理的活動與行為;狹義的解釋是指政府部門與一些介于政府與企業組織之間的第三部門對社會公共活動和公共事務的協同管理。作為轉型時期的產物，參與行政這種新型的行政運作機制和方式能有效地實現分化與綜合的統一，提高社會衍射程度，促進行政的發展。這是因為，參與行政具有高度的社會關注性、社會開放性和社會動員性。一方面，參與政府的行政管理活動有利于參與者逐漸了解政府內部的工作條件和環境，熟悉政府工作的過程、方法、機制與手段，掌握公共行政管理活動的規則和規律。因此，參與者的參與愿望能得以不斷激發，參與技能會越來越嫻熟，參與能力也將會越來越強;另一方面，社會特別是那些行為直接或間接地受到政府公共政策規范、管制和制約的個人和組織對政府公共行政的關注，不僅有利于密切政府與社會之間的關系，而且有利于政府在充分的意見表達和利益整合的基礎上制定政策。

 

2、整合行政

 

作為行政運作的一種基本手段，整合行政的精髓在于用系統和全局的思想來統領行政系統，控制行政過程，將各種異質的要素、重疊的機構和行為有機地整合在一起，發揮行政系統的整體功能，強化政府的滲透能力。它涉及到行政系統內部和外部的各個方面，可以采用規劃整合、制度整合和政策整合幾種具體形式。規劃整合主要涉及到行政系統的組織使命和總體目標。制度整合就是借助制度的力量來規范和協調政府機構及其人員的行為，提升政府的滲透能力。契約若沒有刀劍，就只是一紙空文(霍布斯)。因此，必須通過政府的制度安排來塑造一種具有剛性、嚴肅性和權威性的制度環境，特別是要不斷完善責任追究制度、績效評估制度和行政監控制度，以最大限度地促進行政系統的整合。

 

3、服務行政

 

參與行政和整合行政分屬于技術和制度的范疇，難以解決思想觀念的問題。因此，轉型期中國公共行政的價值選擇還應有一種行政模式即服務行政。作為主權在民思想的產物，服務行政在實現分化與綜合的統一，促進行政發展上的作用在于：一方面，從政府的角度觀之，政府既是作為人民的服務者而存在，理應將其管理理念轉變到社會導向、結果導向、責任導向、顧客導向和市場導向，站在社會的角度，權衡利弊得失，制定出能充分反應社會各方利益和訴求的公共政策并有效執行之，使自身的滲透能力得到不斷提升;另一方面，從社會的角度來說，基于主權者的身份，社會大眾將會以極大的熱情和強烈的意愿，參與到政府的管理活動中來，監督政府的行為，表達自己的意見和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的參與能力越來越高。同時，服務行政還能有效地促進社會發育，提高社會的制度化、組織化和自主化程度，強化政府與社會之間的良性互動，促進各種異質性要素的整合，推動中國公共行政的不斷發展。

 

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一、引言

中國社會正處于轉型期，公務員錄用人員不斷增加（見表1），公務員行政倫理失范、行政人格異化現象比較嚴重，政府職能面臨巨大挑戰。深化行政管理體制改革，提高公共服務和社會管理的能力，建設人民滿意的服務型政府，需要塑造和完善作為行政主體的公務員的行政人格。行政人格的研究實質上是公共行政中人的行為研究。威爾遜（Woodrow Wilson）[1]、古德諾（Goodnow）[2]的“政治與行政二分”理論將行政人定位為行政意志的純粹執行者。隨后，一些學者加入了行政組織中人或人格的討論。如韋伯（Max Weber）認為行政人員具有工具理性和非人格化；[3]達爾（Robert A. Dahl）指出公共行政學的創立須對人的行為進行科學研究；[4]庫珀（Terry L. Cooper）認為公務員的道德品質是行政機構有效運轉的必備條件；[5]弗雷德里克森（H. G. Frederickson）指出公共行政需構建公務員遵循的價值規范與倫理準則，保證政府治理的有效性。[6]國外的研究取得了豐富的成果，對行政人格的進一步研究具有借鑒作用。

在國內，學者們從心理學[7]、法學[8]、倫理學[9]、公共行政學[10]等視角對行政人格進行了探討，主要包括公務員行政人格的內涵與特征、行政人格的類型與要素、行政人格的影響因素與現狀、行政人格的完善途徑等，但其研究有待進一步深入。公共行政學發展和邏輯演進到公共管理階段，越來越涉及到行政價值問題，提出了對政府進行倫理思考與道德定位。公共倫理學的產生和形成，是公共行政學發展的邏輯必然，是與公共管理范式相適應、相匹配的學科拓展。本文擬立足于正在形成的公共管理范式，從公共倫理的角度探討公務員行政人格的內涵及其塑造途徑。

二、公務員行政人格的內涵與特征

1.行政人格的內涵。行政人格在學術界是一個比較新鮮的學術概念，學者們從不同的角度對其進行了解釋，目前尚無統一的定論。心理學角度的行政人格強調公務員“統一的結構性自我”，法學角度的行政人格強調公務員“有存在價值的自我”，倫理學角度的行政人格強調公務員“崇高的自我”，哲學角度的行政人格強調公務員“有自由價值的自我”，社會學角度的行政人格強調公務員“持久的自我”，公共行政學角度的行政人格強調公務員“公共服務的自我”。[9]

公共倫理的價值目標，是培養和完善公共倫理人格。本文認為公共倫理視角下的行政人格是公務員區別于其他社會群體的內在規定性，是指公務員的倫理尊嚴、倫理規范、倫理品質、倫理境界依據職業要求和角色規范在公共行政領域中行使公共權力、維護公共利益、實現公共行政倫理價值而形成的道德意識、職業責任、智能結構的統一。行政人格是公務員作為群體之格在公共領域與作為個體之格在私人領域的有機統一。

2.行政人格的特征。公共管理作為一種新型的范式，是人類歷史上第一個在倫理精神、原則和理念的基礎上建立起來的新的社會治理模式。[11]公共行政學發展和演進到公共管理階段，提出了對政府進行倫理思考與道德定位，并將更加關注公務員的行政價值、道德準則與倫理規范。因此，本文認為立足于與公共管理范式相適應的服務行政的背景下的公務員行政人格具有如下特征：

第一，行政人格是公務員行政道德意識、行政職業責任、行政智能結構的內在統一。行政道德意識是公務員作為倫理主體資格的擁有者和道德規范的踐行者在公共行政領域實現的道德意識品格。行政職業責任是公務員在公共管理活動中，履行行政義務、承擔行政責任、維護公共利益而形成的職業角色意識。行政智能結構是公務員在公共管理活動中遵循行為規范和倫理要求而凝聚成的行政智慧與能力。第二，行政人格是公務員在公共管理過程中的倫理道德問題，是公共倫理觀和行政價值觀在公共行政主體中的體現，即行政人格具有倫理內涵。公共倫理視角下的公務員行政人格，是公務員作為公共事務管理主體在公共管理活動中公共倫理觀與行政價值觀的共同實現，是公務員的觀念、意識、心理、理想等與公共行為相統一的總體性存在，是公務員行政價值、行政尊嚴、行政規范、行政品格、行政境界的倫理存在。第三，公共倫理下的行政人格是“公共人格”、“責任人格”、“服務人格”、“廉政人格”、“公仆人格”的統一，是公務員追求的目標。公共倫理是與服務型政府模式、公共管理范式相適應的范疇，其視角下的公務員行政人格是摒棄了“官僚制”體制的高層次行政人格，是與服務型政府相匹配的行政人格，理應成為公務員追求的目標。

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始于1979年薩切爾內閣的英國新公共管理運動，也可以看作是英國公共服務在職業化基礎上進一步尋求專業化和商業化的努力。英國公共服務職業化的進程開始于20世紀50年代，在60年代達到。政策上的凱恩斯主義和行政上的職業化,使政府的規模和活動范圍持續擴大，由此帶來的經濟、社會和政治問題到70年代石油危機之后以巨大的財政預算赤字、甚至于財政危機的形式集中表現出來，這迫使薩切爾內閣走上公共服務專業化和商業化的道路，以期提高效率、降低成本。公共服務的專業化和商業化意味著政府和公共組織的內部結構、公共服務的供給方式的根本性改變，而其最終目標則是要減小政府規模、壓縮政府活動空間、創新公共服務供給方法，以更低的費用、更高的效率實現公共目標。因此，應該說，英國新公共管理運動的最直接、最明顯的動因就是財政和經濟需要,減少預算赤字、削減公共部門、提高公共服務效率和質量成為英國行政改革的主要推動力量。英國新公共管理運動大致可以劃分為兩個大的階段，即：引進私人部門管理技術和公共服務私有化階段(1979-1987)、公共服務化和公共-私人部門伙伴關系階段(1988-今)。

 

(一)引進私人部門管理技術和公共服務私有化階段。在英國公共服務中，私人部門管理技術的大規模引人，開始于1979年5月薩切爾內閣設立并實施Rayner調查和評估項目。來自于私人部門的DerekRay-ner在內閣辦公室中負責一個對各政府部門的職能和績效進行全面評估的小組，其評價工作范圍廣泛涉及政府政策、行政活動和行政效果，最終目標是通過更嚴格的成本核算實現費用節約。至1982年12月，評估小組共進行了130項評估,據稱節約費用1.7億英鎊(〔3〕，p.47);而實施Rayner調查和評估項目的另一個重要成果是于1982年5月開始推行“政府財政管理項目”，它要求各級政府部門確立清晰的目標，并根據這些目標測量績效、核算成本。為了支持“政府財政管理項目”的實施，英國還建立起政府財政信息系統(〔3〕，p.48)。不僅如此，薩切爾內閣還提出著名的3E標準，即節約(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)，作為衡量政府行政管理和公共服務的最終尺度，而大規模引進私人部門管理技術也正是促進公共部門管理滿足3E標準的重要手段之一。

 

引進私人部門的管理技術雖然在一定程度上促使了英國行政效率的提高、公共開支的下降和政府所提供公共服務項目的縮減，但并沒有從根本上改變政府公共組織規模龐大和活動范圍過大的問題，該問題的解決有賴于公共服務的私有化改革。

 

英國公共服務的私有化開始于1983年英國全國審計體系的創立，其目的在于壓縮政府規模、縮小政府活動范圍，從而根本解決公共部門和公共服務效率低下問題。伴隨私有化進程，公共部門就業人數迅速減少，從80年代初到90年代初的10年間，公共部門就業人數減少了三分之一，有50%的公共部門、80多萬名雇員轉人私人部門，1979年英國國有工業產值占GDP的比重為11%,而90年代初則已下降到5.5%;而這期間完成私有化的英國產業部門包括電信、電力、航空、鐵路、城市供氣、供水和排污等等，這些產業的市場價值超過1千億英磅。

 

公共部門私有化在減小政府規模和活動范圍的同時，也改變了政府在國家經濟活動中的形象，用薩切爾夫人自己的話說保守黨內閣拒絕集權式管理、官僚主義和干預者風格的政府形象，政府不必告訴人們應該做什么和怎樣做，政府干預的利益早已經消失了，政府必須堅信自由和自由市場，自覺限制自己的活動范圍，相信企業的創造力”

 

(二)公共服務化和公共-私人部門伙伴關系階段。這個階段開始的標志是1988年《提高政府管理:下一步》報告的出版。該報告提出了一個政府機構和職能改革的全新架構,其核心思想是政府職能化，具體地說就是創建或應用具有半自治性質的機構來負責政府政策的實施或其它操作類型的管理。這實際上是公共行政學中一個經典命題“政策與行政相分離”的具體實現形式。根據該報告,英國政府公共服務的新架構由兩部分組成，一部分是負責政策制訂的核心政府部門，另一部分是負責政策實施的機構。核心政府部門由作為高級公務員的內閣大臣負責，機構則由基于合同的、且大部分是通過公開競爭任命的人負責,他并不是永久公務員。每個機構都有一個框架文件說明它的宗旨、績效目標、預算和人事自主權，人個人對機構的績效向所屬大臣負責。機構被看作是在不易私有化或私有化時機尚不成熟的公共部門里對私有化的一種替代品，或者是私有化的過渡階段。

 

英國公共服務化首先在公共衛生、教育、個人社會服務等部門大規模推行，到1994年4月，已經有97家機構雇用了公共服務系統64%的雇員，承擔著75%以上的公共服務項目(〔3〕，P.46)。公共服務化使得公共服務的購買者和提供者相分離，用合同外包關系代替了傳統的層級關系，這確保了公共服務的精確性、透明性、質量和說明義務。當然，在公共服務中使用機構也不是沒有風險的，其中最大的問題是治理公共機構之間的契約關系的公共法體系還沒有隨著管理實踐而完善起來,因而在交易過程中容易產生各種問題。正是為了保證機構的公共服務質量，1991年英國政府出版了《為質量而競爭》的白皮書,強調在機構之間引人市場機制和競爭，來決定在最優長期貨幣價值基礎上誰是最有能力的公共服務提供者，并明確規定機構每5年進行一次評估和重新競標。

 

1992年梅杰內閣更是頒行了影響巨大的《公民》，它的核心目標是提升公共服務質量，使公共服務真正做到“務有所值"(ValueForMoney)。《公民》列出了6項公共服務原則，它們包括：

 

(1)公布明確的標準。這個標準必須是每個公共服務的個體消費者都能夠合理期望的，而且還要公開披露與這些標準相對照的實際服務績效。

 

(2)關于服務運作的全面和準確的信息公布。要求以通俗語言表達出關于服務如何運作、成本如何、效果如何以及有關負責者的全面而可靠的信息。

 

(3)用P選擇和咨詢。公共部門應該給用戶提供可供選擇的機會，定期為用戶作系統咨詢，聽取用戶關于服務的著法、所期望的提髙服務質量的優先序，并在決策中予以考慮。

 

(4)優質服務。公務員應該佩戴規范的名牌，提供優質而有效的服務，并保證這些服務對所有用戶都是公平的。

 

(5)有效糾偏。當服務出現差錯時，應及時道歉、全面解釋，并迅速而有效的補償和糾正,還應該向用戶提供新的詳細的易于使用的遵循程序。

 

(6)確保效率和經濟。在公共服務供給中應在資源許可范圍內保證效率和經濟性，為此要進行獨立的績效評價。

 

《公民》成為英國公共服務部門活動的準則,并被視為英國新公共管理運動中自1979年開始的有關公共部門產出和績效測量與評估工作的高峰，同時，也為在公共和私人部門之間建立伙伴關系，奠定了堅實的基礎。1997年5月，工黨取代保守黨執政之后，大力推行以公共和私人部門伙伴關系為核心的政策組合，將英國新公共管理運動推向了一個新階段。[8]英國工黨的傳統信條是“政府應該在國民經濟發展中起領導作用”，但布萊爾所領導的工黨內閣卻在很大程度上修正了這一信條。布萊爾內閣的新信條是：“沒有私人商業部門的有力支持，政府難有作為;政府的主要經濟責任是提供一個框架，在其中私人部門可以創造利益、創造就業機會，并通過與公共部門結成伙伴關系來參與提供公共服務?！边@個信條的核心是“利益相關者”概念，它是指公共部門是由大量利益相關集團構成,其中每個集團在資助公共服務和提供公共服務的方式上都有自己的利益?！袄嫦嚓P者”概念被認為是將工黨為自身塑造現代政府前景的愿望與商業需要和目標聯系起來的橋梁。

 

布萊爾內閣的“利益相關者”信條強烈支持在政府機構、私人部門和志愿部門(也稱第三部門)之間通過建立伙伴關系來提供公共服務的努力。以公共和私人部門伙伴關系為核心的政策組合所要達到的一系列重要目標包括:(1)為公共部門提供新的資金來源;(2)實現政府再造，以及在地方經濟發展政策實施過程中與地方社團建立合法關系;(3)應對在現代市民社會制訂和實施政策過程中所面臨的全面參與的挑戰。

 

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[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。

1 新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。

第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。

第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。

2 新公共管理理論方法論的創新作用

2.1 為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。

從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。

基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。

2.3 用激勵機制取代規制的公共管理方法

一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。

以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非?？粗匾巹t的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。

新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。

3 結 語

新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

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公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。

現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價值的內在要求在2004年國家統計局新頒布的國民經濟三次產業劃分規定里，明確了稅務部門“公共管理”部門的行業性質。稅務部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價值取向。它有以下基本特點:第一，其基本職能是對社會公共事務進行管理。第二，用來從事稅收管理的權力是一種公共權力。

第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。因此，稅務部門應該是一種“公益組織”而不應該是一種“自利組織”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。當然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務行政管理的主導價值取向，而不是唯一。

在實踐中，人們發現除了正義性和公平性以外的主導價值，稅務行政管理活動也有安全、自由度的價值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務部門的公務員，其道德價值坐標應包括三個主要向量:其一，稅務公務員必須建立對公共利益的信仰;其二，必須對其執掌的公共權力，如征稅權、檢查權、稽查權、核稅權等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻的價值目標。

前三個維度反映了社會對稅務部門行政管理績效量的要求;秩序、公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對稅務行政管理質的要求，后者在稅務行政管理效率評估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價值判斷來體現。

公共性價值根源在經濟學領域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經濟與私人經濟的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經濟上需要有一些物品供自己消費，以維持自身的存續和繁衍。

此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費的非排他性或非競爭性，而不像私人物品那樣具有獨占性、消費的排他性和可轉讓性，因而它不能或不適宜由市場來提供，而通常由政府來提供，由此產生了公共部門，公共部門產生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對公眾利益的追求和公共服務的重視。

可見，公共部門的公共性價值導向根源于“公”、“私”二元結構所產生的矛盾。稅務行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對稅收行政管理活動中所能夠投入和控制的各項資源要素，這些要素包括人力、物力、財力等。

稅收征管資源是整個社會資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對于公共產品的需求，是公眾為了取得公共產品而必須付出的代價。稅務部門負責組織收入，其征稅權是公眾的賦予，與公眾形成委托關系。另外，如果借用科斯關于企業性質的理論（企業是對于市場的替代）來看待公共部門，公共部門及其權威也是對市場的某種替代。

因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進行公共管理的成本，通常要低于社會成員在完全市場化之下從事公共事務的交易成本，即在社會資源分配給公共部門之后，社會總效益較分配前應該是增加的。當然，不管從公共財政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價值導向的基礎。

優化稅務行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經濟轉型三大合力的推動下，中國正在迎來有史以來最大規模、最深刻的大變革，在職能轉變上，突出表現為管制行政的傳統正在被摒棄，服務行政正作為一種核心價值觀被注入到政府職能設計和政府行政中來，政府發揮作用的重點正在逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。作為政府的重要執法管理部門，稅務機關也要進行相應的職能定位和轉換。按照前述公共性價值導向的要求，稅務行政管理的變革可以從以下幾個方面著手:

（一）加強稅收立法的民主性現代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”。在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產品和公共服務的費用。在實踐中，稅收的民主性則主要體現在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個人所得稅改革召開了聽證會，邁出了稅收立法民主化的重要一步。

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文章編號：1008-7168（2015）01-0016-09

一、導 論

從20世紀40年代開始，學者們開始自覺地對公共管理研究的方法論進行反思，先后經歷了三波反思和爭論。第一波以西蒙（Herbert Simon）為代表的實證主義和以德懷特?沃爾多（Dwight Waldo）為代表的規范主義之間的爭論為焦點。兩者就公共管理的本體論、認識論和方法論等方面展開了曠日持久的爭論。這場爭論，加之學者們對公共行政的學術地位、研究范圍、主題等方面認識的分歧，引發了公共行政學的“身份危機”^[1]和“思想危機”^[2]。第二波以批判主義和實證主義之間的爭論為焦點。1979年羅伯特?丹哈特（Robert Denhardt）針對西蒙的理性實證方法，將批判方法論引入公共組織的研究中，引發了實證方法論和后實證方法論之間的爭論^[3]。第三波以倡導方法論的整合為主要特征。1986年杰?懷特（Jay White）提出后經驗論哲學用以整合公共管理研究的實證、詮釋與批判三種取向^[4]。斯托林斯（R.A.Stallings）則認為成功的研究應該整合經驗主義傳統的量化研究與現象學傳統的質性研究^[5]。中國臺灣學者江明修^[6]、顏良恭^[7]等人則使用科學哲學的“范式”理論探討了公共管理的多元方法論及其整合問題。

上述爭論使得公共管理研究似乎走向了繁榮，但在公共管理方法論的爭論中，學者們辯論的主線是實證主義和非實證主義（規范、詮釋和批判）的對立和融合：實證主義者將公共管理現象看做是“自然的”，非實證主義者將公共管理現象看做是“人文的”。事實上，公共管理并非單純的“自然”存在，亦非單純的“人文”存在，而是介于自然和人文之間的“人工物”。雖然將公共管理作為“人工物”的思想從公共管理學誕生之初就得到了很好的體現，這一思想亦在西蒙那里得到了較為系統的論證，西蒙認為：“人工物具有以下特征：人工物是經由人綜合而成的（雖然并不總是、或通常不是周密計劃的產物）。人工物可以模仿自然物的外表而不具備被模仿自然物的某一方面或許多方面的本質特征。人工物可以通過功能、目標、適應性三方面來表征。在討論人工物，尤其是設計人工物時，人們經常不僅著眼于描述性，也著眼于規范性?！盵8]（p.103）但是在公共管理學的方法論的論爭史上，人們一直陷于“自然”和“人文”的對立，沒有在公共管理作為“人工物”的基礎上，形成清晰而完整的公共管理技術設計研究范式?；谶@一考慮，本文旨在解釋公共管理研究的技術設計范式“缺位”的原因，闡明該范式的方法論基礎，說明該范式的基本議題，厘清其基本邏輯。

大部分的公共管理研究（包括學術、咨詢和實務問題的解決三種形態）本質是在進行技術設計活動，即為了實現既定目標，以科學原理為基礎，通過政策、制度、體制、機制和治理工具的設計，實現特定的目標，解決公共管理的實踐問題。凡是尋求合理手段實現特定目標的思想、程序、知識和技藝都屬于技術的范疇?！霸O計”則是產生技術知識的核心環節。正如西蒙所言：“關于自然事物的知識的教授是科學學科的任務：自然事物的存在狀態怎樣，它們是如何發生作用的。關于人工物的知識的教授是工程學院的任務：如何制造具備人們想望性質的人工物，如何設計。工程師并不是唯一的專業設計師。凡是以將現存情形改變成想望情形為目標而構想行動方案的人都在搞設計。生產物質性人工物的智力活動與為病人開藥方或為公司制訂新銷售計劃或為國家制訂社會福利政策等這些智力活動并無根本不同。如此解釋的設計是所有專業訓練的核心，是將專業（Profession）與科學區分開的主要標志。工程學院像建筑學院、商學院、教育學院、法學院、醫學院一樣，主要關心設計過程?！盵8]（p.103）

1968年托馬斯?庫恩（Thomas S.Kuhn）在《科學革命的結構》一書中提出了“范式”的概念。英國學者瑪格麗特?瑪斯特曼（Margaret Masterman）對庫恩的范式作了系統的考察，他將庫恩使用的21種不同含義的范式進行了概括，總結了范式的三重含義。一是作為一種信念、一種形而上學思辨，它是哲學范式或元范式;二是作為一種科學習慣、一種學術傳統、一個具體的科學成就，它是社會學范式;三是作為一種依靠本身成功示范的工具、一個解疑難的方法、一個用來類比的圖像，它是人工范式或構造范式。在庫恩看來，范式不是客觀世界的知識，是科學共同體用來解決科學研究中的各種難題的工具?！胺妒健笔且粋€比“理論”和“理論框架”含義更復雜、廣泛和多樣的概念，范式除了理論框架的含義外，還包括科學共同體的信仰、解題規則、實驗手段、成功的示例等含義^[9]。

本文所說的公共管理研究的技術設計范式意指：將公共管理活動看做“人工物”的構造活動，并據此形成的公共管理研究方法論、學術傳統和解題（研究）邏輯。換言之，公共管理研究的技術設計范式是哲學和方法論基礎（哲學范式）、學術傳統和主要議題（社會學范式）、開展研究的基本邏輯（構造范式）三個層面的統一。

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公共管理最顯著的特征就是將公共文化以及市場文化融合在一起。

2．1公共管理理論行政文化創新的核心是市場理念與公共理念的融合：

根據公共管理理論可知，從本質上看，市場文化和公共文化融合即為對政府公共管理效率的要求，這是政府公共管理市場效率理念的重要基礎。在以往的公共行政觀念中，政府將過多的注意力放在公平、公正方面，以將成本控制在預算范圍內為追求，忽視了自身所制定的政策在市場的執行效率，忽視了資金的市場價值。公共管理理論沒有否定公平、公正、預算的作用，而是將部分政府注意力轉移到資金市場效率方面，也就是在滿足公眾對公共產品和服務需求的前提下，將成本控制在最低水平。所以，在進行公共管理革新時，政府會將更多的關注傾向于服務質量方面。

2．2公共管理理論的行政價值觀念創新：

公共管理對公共行政內部所包含的關系進行審視的過程，實際上就是構建和更新自身對國家和社會、政府和市場、政府和人民等多種關系認識的過程，這是對以往公共行政理論所倡導的價值觀的進一步延伸。公共管理認為，公共行政應該追求公共價值以及市場價值，而且努力將兩種價值歸于一個方向上。公共管理理論是由“公共理論”和“管理理論”所構成的。前者突出顯示公共管理組織所具有的公共性，認為公共行政的需要承擔起對政治和公民的責任。后者的理論來源于現代經濟學以及企業管理理論，它將企業這種經濟主體的管理經驗應用到公共部門中來。過去的行政學理論，往往都是在“公共”和“管理”二者中擇其一，這種問題在公共管理理論中得到了有效的解決。把公共管理理論引入到行政學中來，有效地將“公共”和“管理”同時納入到行政學范疇內。公共管理所追求的價值即為提升行政民主政治責任意識，它以議會和行政、政黨和行政等多種關系為切入點，全面研究在既定的政治背景下，行政所表現出的適應性以及敏感性。以往的行政管理在尋找將行政和政治分隔開來的方法，該怎么樣確保行政不受政治的影響；而公共管理理論卻提倡讓行政去主動適應政治，同時揭示了兩者之間的互動關系。公共管理理論十分重視政府外部的正式生態環境因素，對公共管理產生的復雜的作用?！肮怖碚摗睆墓芾砣藛T面對的公共生態環境入手，強調公共管理者必須不斷提高自身對環境的敏感性，特別是當政治中混有多元民主時，公共管理人員必須能夠意識到環境的變化并據此調整策略方向?！肮怖碚摗币恢痹趪L試尋找一條實現行政官僚體系和民主共存的途徑。對于歐美國家所實施的民主體制而言，文官的選拔并沒有采取選舉制或任命制，不過他們被法律賦予了行政和政治權力，這是他們執行社會價值分配的必備基礎。在實踐中權力的度是很難把握的，這一問題長期以來都是人們關注的焦點。人們對政府的期望存在很多矛盾的地方，他們希望政府在社會經濟建設方面有所作為的同時，又希望政府將重點精力放在革除弊病方面。因此才會構建很多程序來對政府進行約束。在民主政治體制背景下，官僚行政組織對民主的控制通過兩種方式實現：第一種，賦予立法機構對行政部門的監控權；第二種為政務領導，也就是構建政務官和常任文官之間的上下級關系。

2．3公共管理的行政組織文化創新：

利用公共管理理論作為行政組織體制改革的指導，具體措施為將決策權和執行權賦予不同的機關。成立在人事和財務方面能夠自我管理的行政執行局，通過簽訂合同的方式，實施行政執行管理。執行機構體制或執行局制作為一種行政執行體制，其主要的特征在于對決策和執行實施分權而治，具體來說，將位于現行科層制中的中下層組織單獨抽離出來，讓其實現獨立經營，并將編制、人事、財務等權限賦予掌控經營大權的經理。也就是說不同部門之間的關系從上下級變成了合同關系。行政執行局的成立有法律作為依據和保障，其主要職能在于執行政府政策以及向公眾提供服務，在技術、專業、監管等方面表現出自身的特性，業務之間的關聯更小，不再具有政府職能部門的性質和屬性，但必須接受政府部門的管理。執行機構不能制定政策。執行機構的正式成立，說明政府組織機構已經轉向執行機構包裹核心政策司的形式，其中核心政策司的主要作用是制定政策，執行結構的職責為確保政策能夠落實，并提供服務，這和以往作為下級單位直接聽命于上級部門和領導來說是完全不同的。從行政角度來看，執行機構和政策核心司不是前者隸屬于后者。后者對前者的領導是通過合同實現的。將決策權和執行權分離開來的思想，實際上是公共管理中公共文化和市場文化融合在一起后產生的。在進行這種行政體制改革的過程中，組織內部就的行政組織文化也會慢慢發生改變，主要特征在于讓行政組織更加重視績效、服務質量以及商業價值。績效指的是在承擔行政責任的前提下，行政管理必須追求更高的績效，通過各種措施的實施，比如合同管理、組織結構簡化等，促進行政組織理性和靈活性的全面提升，最終實現組織效率的大幅提高；服務指的是行政組織要轉變對公民的看法，將公民當做顧客一樣為其提供服務。只有服務質量得到了提高，公民滿意度才會相應地提高；商業指的是要將公共服務當做一種商品，然后再推向市場。讓更多的政府部門甚至是私人部門參與到公共服務建設中來，實現市場競爭目的。

篇9

當代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業革新成就對政府的壓力和示范效應；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。

政府面臨的困境可歸結為財政危機、管理危機和信任危機。這些危機被認為是政府職能擴張和規模膨脹的結果。

從資本主義生產關系確立到本世紀30年代初期，雖然資本主義經濟由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個放任時期?！罢潜匾牡満Α?，“管得最少的政府就是最好的政府”，是這一時期的主導哲學。

政府職能的大規模擴張始于30年代中期。擴張主要體現在經濟職能和社會職能[1]兩個方面。經濟職能的擴張表現為政府對市場和經濟生活的大規模干預，其主要標志是凱恩斯主義宏觀經濟政策的盛行和隨后的微觀經濟管理活動（如市場管制、保護產業的規制等）。社會職能擴張在美國經歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴張的是政府規模的急劇膨脹。

進入70年代中期，客觀環境發生了重要變化：新的公共政策領域（如環境保護，科技發展等）引起了前所未有的關注：亞洲特別是日本經濟的高速發展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現的滯脹局面由于70年代初期的石油危機達到新的高峰，西方經濟發展很不穩定；社會結構發生了重大變化，中產階級成為社會主體。

上述變化首先意味著政府的職能還要繼續擴張。這種擴張既表現在新的管理領域（如環保、有組織的科技開發等），又表現在新的服務職能上（如制定指導性經濟計劃、建立經濟和市場信息高速通道、幫助企業提高國際競爭力）。其次，經濟不穩定一方面使政府收入減少，另一方面導致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產階級成為社會主體，靠增加稅收解決財政危機的傳統方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責任增加，財力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財政危機之中。

伴隨著財政危機的是管理危機和信任危機。政府規模過于龐大導致管理中的失調、失控、和效率低下，其結果是政府形象受損和普遍存在的信任危機。

政府面臨困境無疑是當代行政改革的內在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。

二、公共選擇和管理主義——改革的主導理論

改革呼喚著新的理論。適應改革的需求，西方行政學中出現了公共選擇、新聯邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當代行政改革的主導理論。

作為一個獨立的學術領域，公共選擇(PublicChoice)被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或學派，公共選擇關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定與執行，因此它又被稱為“官僚經濟學”。在用種種經濟學理論、模型、方法對政府行政管理活動進行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：

1.政府機構的關鍵性特征之一是其產出的非市場性質。允許一個機構對一特定服務的提供進行壟斷的通常理由是為了避免浪費性的重復生產，但其結果是使這些機構免除了競爭壓力而變得沒有效率。

2.政府機構產出的質與量難以測定和量度，因而公眾和民意機關難以對它們的工作效率實施有效的監督和控制。

3.公共機構內部的規章制度嚴格而又死板，缺乏有效激勵機制，從而在公務員內部形成了逃避風險、不事創新，不求有功、但求無過的普遍心態，使公共機構失去追求效率的內在動力。

4.由于歷史原因和技術上的困難，政府預算未能和效率聯系起來，于是產生了預算的誤導作用：機構負責人視工作績效為維持擴大本部門預算的能力，提高效率節省開支只能導致下一年度預算額的削減。其凈效應只能是政府規模的巨大擴張。

5.理想的官僚已不復存在。個人主義、利己主義、在追求公共效用時至少部分地追求個人效用的最大化，已成了公務人員的普遍特征。

值得指出的是，除了運用一套經濟學的方法得出上述結論外，公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨到之處。其獨到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統行政學致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關注的中心是政府與社會的關系。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會。具體來說，公共選擇主張：

1.組織類型的理性選擇。私人企業，非贏利性公共機構，半獨立性公共公司，政府官僚機構等各種類型的組織，都可以提供公共服務。但在特定的情況下對特定的服務來說，某一類組織會比其他組織干得更好，由此產生了組織類型的理性選擇問題。過去的錯誤在于對官僚組織的過分依賴，盡管沒有證據表明它在效率和服務質量方面比其他類型組織更勝一籌。

2.市場機制與個人選擇。市場機制主要是競爭機制——公私組織之間，公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了“用腳投票”（即自由選擇服務機構）的機會。公民由此獲得了至高無上的市場權力：就像顧客通過對產品的選擇決定企業命運一樣，公民對服務機構的選擇可以決定單個公共機構的存亡。這必然迫使公共機構竭力改善服務以贏得更多的“顧客”。

3.分權化。分權化并非公共選擇學派首創，但公共選擇的分權主張有其特色：分權可以達到“權威分割”(FragmentationofAuthority)的程度，而且應允許不同組織之間在職能和管轄區域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。

4.公共服務組織小規?；?。規模小，數量才能多。數量多，選擇才會更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標準：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現地方自治。

5.自由化，其主要表現是放松管制——包括放松市場管制和社會管制。

公共選擇的核心是所謂的“市場價值的重新發現和利用”。

“管理主義”(Managerialism)又稱公共管理學派，它關注的中心是政府自身及其管理活動。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統規范與工商企業管理方法的融合”。管理主義的基本觀點是：公共部門與私人部門之間在管理上并無本質差別；私營企業的管理比政府部門優越得多；借用私人企業的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。

三、社會、市場管理與政府職能優化

西方政府面臨的困境是職能擴張的結果。因此，改革的第一要務是政府職能的調整和優化，即首先解決應該管什么不應管什么的問題。職能調整理當有增有減，但在現時的客觀環境下，改革的側重點是政府職能的減少。具體來說，改革有以下主要內容：

1.非國有化(De-nationalization)。非國有化即公有企業和公用事業的產權轉移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內容之一。鑒于國有企業具有國有國營、國有獨立經營、政府控股和公共公司等不同性質，非國有化相應采取了不同形式，私有化后企業與政府的關系也各不相同。當然這種形式的私有化并非新創造，但當代私有化不僅范圍廣、規模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識形態的特征。[3]非國有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責任。②減少了政府雇員人數并緩解了由此產生的管理困難。③私有化后企業能夠在資本市場上獲得資金，改善生產條件，改變了過去對政府投資的依賴。④出售企業增加財政收入，減少了政府的財政赤字。

2.自由化(Liberalization)。自由化主要表現為緩和規制(deregulation)，包括社會規制，市場管制，保護產業的規制等等。改革的重點是放松對市場的管制。

政府對市場的管制始于19世紀后期，20世紀急劇增長。管制機構所制定的規定、標準汗牛充棟，涉及到社會生活的各個角落。管制活動中暴露出來的問題主要有：有關機構之間職能重疊而又缺乏協調，所制定的規則、標準等不盡一致；管制機構雖獨立于立法和行政機關，但易受管制對象壓力集團的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費者的負擔；導致市場價格扭曲，其結果是限制了競爭，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。

放松管制醞釀于70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴大到越來越多的領域，盛行于西方各主要國家?！笆袌龊透偁幘褪亲詈玫墓苤啤背闪肆餍械目谔枴ｏ@然，改革無異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環境有了很大的不同。

3.壓縮式管理(CutbackManagement)。壓縮式管理是為了應付財政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務職能。其具體措施包括：公共項目系統排序(systematicprioritysetting)，分清主次，撥款時區別對待；中止效率和效益不佳的社會項目，解散相應機構，遣散有關人員；有選擇地降低社會服務的總體水平[4]；逐步實行公共服務使用者付費制度(usercharge)，節約公共開支。

可以看出，政府職能優化的核心是放手政策。只有對那些不該管的事放手不管，才能集中財力和精力把該管的事管好。

四、社會力量的利用和公共服務社會化

政府職能優化解決的是政府該管什么，不應管什么的問題，下一個問題是政府該管的事如何管。西方對這一問題的解決可以歸結為兩條：一是利用市場和社會力量，推行公共服務社會化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務社會化在實踐中主要采取以下形式：

1.政府業務合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任務推向市場。私營企業的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務并達到合同規定的標準，后者支付合同約定的報酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來的合同出租無疑上升到一個新階段：出租浪潮席卷西方各國，其內容也由過去的機關后勤事務擴大到政府的業務工作。據初步觀察，這一時期相繼走向市場的政府業務工作包括環境保護，公用設施維護，消防和救護服務，討還債務，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監護管理，決策咨詢與政策設計，公共項目的論證與規劃，政策效力評價，項目影響評價，公共組織績效評估等領域和方面。

2.以私補公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業中，如中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設、醫療服務等領域，彌補政府財力和服務能力的不足。

3.建立政府部門與私營企業的伙伴關系。固定且正式的伙伴如美國的通訊衛星公司，聯邦房地產協會等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優惠。非固定的伙伴關系與合作則采取核發許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。

4.公共服務社區化。具體措施如鼓勵各社區建立公益事業如養老院、殘疾人福利中心等；政府機構如社會工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯防等以改進社會服務或控制犯罪活動。

公共服務社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務水平的前提下實現政府機構和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財政支出，利用市場對公共機構形成競爭壓力，也是西方政府熱衷于公共服務社會化的重要原因。

五、政府部門內部的管理體制改革

政府部門內部的管理體制改革包括組織機構改革，權責關系的調整，人事制度的改革，管理方法和技術改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務質量。當代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義(Managerialism)傾向，即引進私營部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑”政府。具體來說，改革包括以下主要方面：

1.利用信息技術革命新成果，建立完善行政管理信息系統，包括決策支持信息系統和管理信息系統。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統和政策方案分析選擇系統，后者則以英國的部長管理信息系統(ManagementInformationSystemforMinisters)最為著名。

2.分權與權力下放。分權與權力下放既涉及到中央與地方的關系，又涉及到中央政府部門內部上下級關系。后一方面是當代行政改革的熱點，其中最激進的當屬英國的“下一部行動方案”(TheNextSteps)和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部內的中下層組織轉變為具有獨立性質的單位[5]，實行經理負責制——經理被賦予機構、編制、人事管理和財務等方面的極大自。這一改革實現了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉變，上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現了決策與執行分離和分權制度化的趨勢。

3.部門內部的組織結構改革。現代管理信息系統所形成的規范化的直接的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉作用。因此，伴隨著種種分權化努力，政府部門內部的組織結構正在發生變革：不同部門的層級結構趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機構的權力受到限制并被削弱；上下級權責關系及控制方式相應改變。

4.公共人事制度改革。70年代初，美國全國公務員聯合會主席宣稱：公務員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現的，其主要目的是保障社會公平。然而“當今的核心問題是政府的生產率和效率，……在這些方面，公務員制度顯然失敗了”。這一看法預示著公務員制度的重大變革。20年來，西方公務員制度確實在經歷一場“靜靜的革命”，傳統公務員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖：①由于合同用人制的推行和獨立核算中心（或公司）不受現有文官法規限制的用人制度，公務員的永業原則已名存實亡；②政治中立原則受到嚴重挑戰。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應性(politicalse-nsitivityandresponsiveness)為名，加強對高級文官的政治控制，導致高級文官政治化。美國國會兩院則以政治中立使公務員成為政治上的二等公民為由，兩次通過了公務員政治權力法案。[6]③獨立管理原則被動搖。公務員選拔錄用晉升方面的權力逐漸轉移到政務官或行政部門手中，獨立文官管理機構的權力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉到了人力資源開發、公共部門勞工關系、代表性官僚制(representativebureaucra-cy)、公務員激勵機制等方面。

5.提高服務質量，改善公共機構形象。指導思想上強調顧客取向(cust-omerorientation)和服務對象為中心，具體措施如：①公共服務提供小規?；蚱苽鹘y劃片服務的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務機構的機會；②在公共服務機構之間引進市場競爭機制，期望“顧客”能形成對公共機構的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。這里特別值得一提的是英國保守黨政府的“公民”(Citizen＇sCharter)運動，它體現了明確的服務標準、公開性與透明度、禮貌服務、公民自由選擇、完善的投拆受理機制、“金錢的價值”(ValueforMoney)[7]等六個特點，被認為是提高公共服務質量的有效途徑。

6.公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合。一方面，通過各種方法，吸引私營部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進私營企業的管理技術和方法，如績效評估、全面質量管理、組織發展、人力資源開發等，以提高政府部門的行政效率。

六、當代改革與行政管理模式的轉換

當代西方行政改革是對前期行政管理實踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環境的適應過程。打破層級制，建立適應后工業社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是當代行政改革的自覺目標，又體現了這一改革的重大意義。

迄今為止的行政管理實踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據主導地位。層級制模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中，嚴格的規章制度，過程取向的控制機制，官吏非人格化等是其主要特征。層級制之所以過時，主要在于它不能解決當代政府面臨的兩大核心問題——責任(Accountability)和效率。過分集權和死板的規章制度壓抑人的積極性和首創精神，最終導致效率低下，這一點已為人們所共知。更為重要的是，傳統的責任保障機制已經失靈。傳統的責任保障機制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務官，政務官再利用人民賦予的政治權力控制公務員。從理論上說，任何環節出問題，都可能導致責任保障機制動作失靈。而現實是兩個環節都出了問題。首先，由于現代影響、操縱民意的技術的出現和廣泛應用，公眾很難再用投票實施對政治家的控制。同時，現代行政管理活動的極端復雜性，行政組織的巨大規模，管理技術的高度專門化和分工，使政務官失去對公務員的有效控制。結果是公共組織失去對公眾的責任感。其表現如自我中心，自我服務，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責任機制，提高行政效率，成了后層級制行政模式的兩大主題和主要目標。

后層級制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統稱。迄今為止，西方學者共歸結出下述四個具體的行政管理新模式：

1.市場模式(MarketModel)。市場模式的主要特征是：相信市場和社會的自我調節、自我適應、自我完善能力，減少政府干預，實現政府職能優化；淡化傳統公私之間的界限，利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足；在公共組織內部引進市場競爭機制；引進私營企業的管理人員和管理理論、原則、技術方法等等。市場模式的著眼點是建立公眾對公共機構的直接控制機制，即通過給公眾提供充分的自由選擇機會，建立公共物品和服務的買方市場或“顧客”。據認為，這種市場式的控制機制比傳統的間接控制機制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場模式是當代行政改革實踐中的主導模式。

2.非管制政府模式(DeregulatingGovernmentModel)。與市場模式相同，非管制政府模式也主張減少對社會和市場的干預，放松政府對外管制。但它的側重點是把放松管制觀念應用于政府機構的內部管理。其主要特點是：①簡化內部規章制度，取消過程取向的控制機制，相信公務員個人的責任心和能力；②強調道德驅動原則(Ethics-driven)，即通過強化對公務人員的個人道德和職業道德教育，實現公務人員公共責任感的內在化，靠個人覺悟而非外部控制來促進和保證公共利益。③分權與權力下放，給下層組織和公務員個人以自，發揮其積極性和創造力。

3.參與模式(participationModel)。其主要特點是：①組織結構上壓平層級制，減少中間管理層次，實現分權制度化，從組織上保證下層自；②組織內部的參與管理，如強調自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術如全面質量管理、質量周期等；③參與決策，特別是政策目標群體的參與。

篇10

在傳統的行政學理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在現代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內部靜態結構上，甚至批評政府組織根本無法適應環境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態研究”。

重新閱讀古典組織理論的經典文獻，我們會獲得新的發現。馬克斯·韋伯官僚制理論設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力的絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位”。[1]韋伯同時認為，官僚制的技術優越性高于其他任何組織，其基本原則實現了官僚制在行政中的協調與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時首先把靜態的規則看成最重要的，強調規則對組織的重要性。其次，把組織結構分層看作是重要的，強調科層與權力、責任的完全配套。第三，強調權力神圣不可侵犯，目標的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級中個人的質量——是否是一個具備專業知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態產生是判斷組織結構、性質的關鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學術的、企業的都是一個協作的系統，它們都是社會這個大協作系統的某個部分和方面。所有的協作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協作組織是正式組織，包含協作的意愿、共同的目標和信息聯系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協作中相互作用、相互依存的兩個方面。在巴納德的觀點中，協作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質的認識基礎之上。

同樣，法約爾的研究以企業整體作為研究對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內容的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《工業管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。五大管理職能和十四項原則的重要性超過其他方面。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發表《行政科學論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內心深處變成了僵化的‘科學原則’。”[2][P.55]1961年，利格斯發表《公共行政生態學》一文，一定意義上發展了行政生態理論，但他只是把行政行為放在經濟環境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態形式的思維模式。

也許，對于一些細小組織而言，以什么樣的狀態存在并不重要，但對政府組織而言，靜態形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。

與此同時，傳統的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態依然長期存在，并且在此后的發展中演變成了另一種形態，即作風。作風表現出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重，沒有進去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態。在另一方面，傳統的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態結果，而忽視了對民主、公正、回應性、平等動態價值的考察。同時，強調政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產出為基礎，這樣，政府的行為就首先是為政治負責而不是為公眾負責，表現出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點。[4][P.46]

政府組織的基本特性并不是靜態形式所表現出來的封閉性狀態，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關的爭論，仔細審視政府組織的運轉運動過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質特性，促進政府更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的社會組織從功能上看，其具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉換功能，即促使各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現依靠單一資源無法實現的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態要素和動態要素兩部分。靜態要素構成組織的基本形式，動態要素構成組織的運轉過程。靜態要素是隱性的，只有通過動態要素才能體現出來。動態要素是顯性的，只有在靜態要素的基礎上才能發揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共問題，提供公益物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態要素與動態要素的構成極其復雜，動態過程所表現出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態過程中所表現出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質體現。

政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種協調關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協調關系；與獨立組織的協調關系；與新聞媒體和公眾的協調關系。[5]開放性正是實現這種協調的前提。然而，現實中的政府組織忽視了這一點，其基本運轉過程始終處于封閉狀態，因此，必要的協調中總是問題不斷。

一些研究者從古典組織理論的視野出發，把內部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內外部關系不暢而造成的行政問題的發生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關文獻中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其他價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項感知上的不同：對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強調自發性組織的價值”的觀點，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩定條件下出現的非常規任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內部的沖突是由同事的交互作用加以協調而不是由上面來裁決；強調“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網絡結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和影響最為深遠的公共組織—政府的開放性是政府組織發展到一定階段的必然產物，直接關系到政府組織的生存狀態。

開放性是政府文明的標志，也是政治文明的標志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的回應。作為政府追求的一種價值，它是對政府狀態的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內部與外部必須建立有效的監督機制，以利于政府機器內在運行和外在運行狀況良好。政府開放性的基本內涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務，關心政府的每一成員并實行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學的方法建立政府的信譽，有良好的政風。（2）發展環境優良。政府有能力為自己創造和提供一個良好的發展環境，并與之建立良好的溝通機制，使政治環境寬松，經濟環境良好，社會環境穩定，自然環境優良。（3）政府職能獨立化。政府的基本職能：政治、經濟、文化、社會職能是政府獨有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發揮。要使經濟職能社會化，通過建立多元的經濟主體使經濟成份的構成多樣。要使文化職能豐富化，文化產品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產品、提供人人享有的社會救濟和健全的社會福利事業。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產公開制度。（5）行政監督透明化。通過對監督目標的選擇把政府自身監督與其他監督主體共同監督結合起來，公開監督結果，提出改進措施，確保監督效果。

由于政府組織具有主導地位，政府組織的開放性可以產生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發展與進步先于技術的發展與進步，工業化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現民主行政的進程中，實現從行政聽政到行政財務的全面公開；實現從政府上網到網絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網絡虛擬辦公解決實際中效率底下的問題；實現從人的管理到制度管理的轉變；實現政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是保證了有效監督機制的運行，通過規制與參與，確立“平行式”監督和“滲透式”監督機制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。

政府開放性以政府開放度為標準。衡量政府的開放度主要應該有三個方面的指標：制度開放指標、行為開放指標和開放進展指標。制度開放指標包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規章有多少可以在公共場所（包括互聯網）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標包括政府決策項目的公開數目，行政聽政項目的公開數目和行政聽政次數、人數指標和公眾的評判指數，以及財務公開的數目。

政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態。因此，強調開放性是強調政府開放性理性上的最大化，而非無限化。

過去有關開放性的理解十分片面，僅認為是政府組織的一種簡單狀態描述，是有關經濟、法律、政策等各方面的數據，包括技術數據和程序數據的進一步公開、政務信息公開和簡單的行政聽政制度，事實上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內涵會更加豐富、深刻。

三、開放性與公共管理時代

公共管理時代對政府提出了極高的要求，內容既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以極度開放的姿態應對一切挑戰。[*]公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業化和政府治理，這是傳統狀態下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結果，是政府實現善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產業興起的時代，開放性適應了這兩大發展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰、權利和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰面前解決一切可能出現的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產業的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協調關系加強。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發展趨勢順應了公共管理時代對政府發展環境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性能夠解決公共管理時代政府的內部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協調、控制與選擇的結果。政府的內部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內部，政府統治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織與管理者的關系等等方面都表現出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內部常常出現不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態的平衡運做機制，同時，政府與其他利益團體之間通過談判可以達成一定的協議，通過退讓、妥協達到雙贏。因此，開放性更強調政府內部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內部關系協調，外部關系順暢”的發展模式。

開放性能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家總權力的分配事實上是由公眾委托的政府來承擔的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力。在整個社會領域，政府作為獨立的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，政府與市場關系中政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發地讓位于市場的干預，市場也不可能自發地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的支持和認可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充越充分，干預越有效。因此，開放性是協調政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。[4]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發展模式。

開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉變政府職能的重要方面就是政府組織的運行職能即計劃、組織、指揮、協調、總結、預算與人事七個方面必須是開放的，是在公開狀態下進行的，規章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經濟、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩定和民主價值的實現；經濟功能的實現完全依賴經濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。

開放性有利于理解公共管理時代公共政策的實質問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發展制定必要的政策，其二是為社會制定規范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現公共價值的實質，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學模式。

開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現政府民主、回應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發點，兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現“全社會開放”的完整體系。

開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務人員依托政府肌體實現個人利益和政府內部部門官僚集團為實現部門利益而產生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災害稱為非理。[9]就運行過程分析，自利性和非理的產生正是由于政府封閉運轉，公務人員行政行為缺乏監督，搞內部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監督力度，而且可以有效監督公務人員的行為過程，特別是公務人員在公務活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災害發生，樹立良好的政府威信。

最后，開放性推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結果更加有保證。同時，從經濟領域入手改變忽視效率的作風，實現生產要素自由地跨越地域流動，按照市場規律配置資源。從政治領域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現政治文明，實現民主科學的政治制度的建立。從文化領域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動中國政府管理進入一個新的時代。

參考文獻：

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[6].任曉林.政府行為“雙重效應”分析[J].理論與改革，2000（2）

篇11

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現?；貞允沟谜c公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定?？墒牵T如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。

在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？

傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理?！爸匾暷繕嘶蛟S是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評。現在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化?！彪S著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義?！靶姓被旧现阜闹噶詈头?，而“管理”則指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者?；蛘哒f公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]

新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責?！薄肮步M織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作?！盵9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則?？梢哉f，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。

參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。

篇12

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現。回應性使得政府與公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定?？墒牵T如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。

在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。

新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？

傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理。“重視目標或許是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評?，F在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化。”隨著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義?！靶姓被旧现阜闹噶詈头眨肮芾怼眲t指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者。或者說公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]

新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責?！薄肮步M織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作?！盵9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則。可以說，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。

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參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。

篇13

一、跨界社會問題的涌現：城市社會治理面臨的新挑戰

隨著我國經濟與社會的急劇轉型，社會問題自身的屬性和治理過程都表現出明顯的跨邊界性，各種城市社會問題相互交疊，對原有的城市治理模式提出了嚴峻的挑戰?？邕吔缟鐣栴}都不是僅靠單個部門或某一級政府就能輕易解決的。本文將具有跨行政區、跨部門、跨層級治理等特征的社會問題定義為跨界社會問題。從治理的角度而言，跨界社會問題具有四個方面的意蘊：

（一）地理空間維度：跨行政區邊界。我國地方政府在特定的行政區劃范圍內通過行使職權，對政治、經濟和社會等公共事務實行分層和分區域管理，每個地方政府的權力和職能都有著嚴格的邊界。但是，在社會要素的快速流動和社會問題擴張的交互作用下，諸如環境污染、流動犯罪和傳染病等典型的社會問題開始不斷擴大其空間范圍，并跨越原有的行政區域邊界。這類跨行政區社會問題的范圍大到涉及幾個省，小到幾個鄉鎮或街道，甚至是幾個社區或村委會。面對跨行政區域的社會問題，某個行政區域內的地方政府已經難以僅僅依靠采取單方面的行動來實現有效治理。我國地方政府在行政管理中以利益為中心，片面強調行政區劃和管轄范圍，以至畫地為牢、以鄰為壑的管理思維與城市跨界社會問題之間形成了巨大的緊張關系。

（二）橫向結構維度：行政部門邊界。傳統的官僚制以專業分工、等級制和非人格化為特征，并日益發展成為支配公共行政的普遍組織形式。這種專業化分工的管理模式強調以職能為中心設置政府部門，在一個部門、一個崗位只需重復一種工作的情況下，無疑能夠提高行政效率。但是，現代社會的復雜性程度越來越高，社會問題的界定、診斷和治理都將超出特定部門的權力和職能范圍。傳統的官僚制在帶來效率的同時，也造成了地方行政管理的“碎片化”問題，在我國則具體表現為部門利益導向、各自為政、多頭管理、職責交叉重疊和推諉扯皮等現象。面對跨部門邊界的社會問題，各行政部門在現實中經常出現“好事搶著管”、“難事不愿管、沒人管”的尷尬局面?！八槠钡牡胤叫姓芾硪呀涬y以有效應對大量跨部門邊界的社會問題，成為我國地方行政管理中的一個普遍的難題。

（三）縱向結構維度：跨行政層級邊界。以科層制為主要特征的行政管理表現出對權威和信息縱向流動的高度依賴。在科層制結構中，不同層級的政府主要依賴信息的層級控制進行公共事務的管理，即信息的傳播需自上而下層層下達和自下而上逐級匯報。但是，近年來信息技術的發展日新月異，特別是在移動互聯網時代，信息由“點到點”的傳播方式逐步演變為“點到面”的裂變式傳播方式。不同層級政府間的信息傳播也已經從層級控制轉向實時共享，任何個體、組織或政府都難以對信息進行壟斷。傳統的科層制管理模式缺乏靈活性和即時性，在治理跨行政層級的社會問題時顯得僵硬呆板。

（四）公共治理維度：跨政府、市場和社會組織邊界的共同治理?？缃缟鐣栴}的治理已經超越了政府部門的任務范圍，單從政府角度來治理社會問題往往陷入“治亂循環”的困境。跨界社會問題的治理要求實現公共利益最大化，它的一個顯著特征表現為政府、企業、社會組織和公民個體之間的合作治理。在現代社會，政府、企業和社會組織等作為公共治理主體將跨越各種壁壘和邊界，按照信任、溝通、合作的原則，構建政府―企業―社會之間的公私合作伙伴關系，讓社會組織和企業等組織充分參與公共服務的供給和社會管理過程，整合政府、社會、市場三方資源，發揮各自優勢，努力實現經濟增長、政治民主、社會發育的多贏式治理目標。[1]

二、整體性治理：對跨界社會問題治理的一種理論回應

針對社會問題跨邊界性和行政管理碎片化之間持續增強的緊張關系，公共管理的研究進行了理論回應，并在各國的實踐中進行了多維度的創新，形成了以下三種主要的解決路徑：一是信息技術的路徑。世界各國，特別是發達國家于20世紀90年代開始通過在政府部門運用互聯網技術，全面推動和實施跨部門、跨機構的信息共享與電子政府工程。二是組織結構的路徑。在充分尊重不同部門各自分工與專業化的基礎上，圍繞共同面臨的問題，以共同目標為紐帶，建立健全由相關職能部門聯合組成的“部際聯席會議”或者進行大部制改革。三是管理過程的路徑。公共政策的執行與目標的實現既不能依靠各自分立的政府職能部門，也不能依賴設立新的“超級部門”，而是要在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作，典型代表有“無縫隙政府”和協同治理等。

問題在于，以上各種改革路徑雖然都在某個側面為解決行政管理的“碎片化”問題提供了具有啟發意義思路：但是，任何單一的行政改革路徑都難以從根本上解決這一問題，這迫切需要一種整合性的理論來提出系統性的解決方案。整體性治理作為一種問題的解決方式，它是對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化問題”的戰略性回應。本世紀以來，為有效應對政府管理中的部門主義、視野狹隘和各自為政等問題，從而提升政府的跨部門合作能力和政府績效，滿足多方位、多元化的社會需求，西方國家的政府改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構向有效的“跨界”合作和推進整體政府改革的轉變。[2]

整體性治理致力于解決傳統官僚模式中的部門分立和碎片化問題，對跨界社會問題的治理具有十分重要的理論意義和應用價值。其一，整體性治理為跨界社會問題提供了整體主義的思維方式。希克斯則認為，整體性治理作為一種解決方式，它針對的是在20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況。[3]整體性治理”是一種整體主義的思維方式，這思維方式注重各部分之間的連結方式或結合方式，以及在這種結合方式中產生的新的現象、新的屬性，它是社會科學研究中一個行之有效、并被廣泛應用的傳統方法。其二，整體性治理為跨界社會問題提供了更加有效的治理工具。整體性治理理論強調通過政府內部的組織、流程、技術和機制等方面的創新，建立部門間的有效溝通和協調，達成組織之間的合作共治。其三，整體性治理為跨界社會問題提供了新的治理模式。整體性治理強調不同部門之間的協同，建立跨部門、跨層級組織的一體化的信息平臺，通過實現“一站式”的平臺，為公民提供跨越邊界的整體。[4]

圖2 城市跨界社會問題治理流程

資料來源：作者根據實地調研獲取的資料繪制。

5.定期會診問題：跨界社會問題整體性治理的信息研判。長寧區社會管理聯動中心組建情況信息分析研判平臺，每月會同區維穩辦，將涉及社會穩定、城市運行安全、城區市容管理、市民需求反映等方面情況實現全方位采集、全時空匯集，形成了社會問題和信息的“月度分析、專項研判、動態預測”的分析研判和會診機制，從中梳理出各階段、各時期城市管理中市民反映最多和民生服務中市民最需要解決的問題。社會管理聯動中心還圍繞政府的中心工作，把對社會問題的分析研判融入到政府工作的推進中，在復雜地區整治、民生需求服務保障、公共服務體系建設等方面提供準確的信息，發揮社會管理聯動中心的輔助決策和參謀作用。

6.暢通參與渠道：跨界社會問題整體性治理中的政社合作。發揮公眾參與社會管理的作用是跨界社會問題整體性治理的有效措施，也是拓展信息渠道，廣泛延伸管理觸角，更有力地加強城市管理和公共安全的基本要求。一是組建社會管理議事員隊伍。長寧區動員和引導人大代表、政協委員、居委干部、地區居民、企事業職員和熱心參與社會管理的志愿者等加入到開展收集反映市民呼聲、監督評價處置情況、查找管理建議、跟蹤督促隱患整改等社會管理的工作中。二是建立健全公眾參與社會管理工作獎勵辦法。長寧區制定了《鼓勵市民參與社會管理獎勵的暫行辦法》，明確參與范圍、參與主體、獎勵程序、評獎要求等內容，提高公眾參與社會管理的積極性。三是開發試用社會管理互動智能模塊。按照更加有利于市民參與社會管理，更加便捷地建立政社渠道的要求，社會管理聯動中心會同研發公司，開發互動智能模塊，讓市民便捷地從網絡下載軟件，建立起互通渠道。

（三）對上海市長寧區社會管理大聯動模式的評價

與傳統的社會管理方式相比，長寧區的社會管理聯動模式是一種制度上的創新，也是城市網格化管理在技術上的升級、功能上的拓展和管理領域的延伸。它的特點在于在不打破原有管理體制的基礎上通過組織結構創新、功能整合和流程再造，從而實現對城市跨界社會問題的整體性治理。在實際運行中，長寧區社會管理大聯動模式在跨界社會問題的治理中發揮了積極的作用，具體表現在：一是實現了對疑難事項處置由“按職處置”向“指定處置”的轉變。針對公眾需求事項涉及多個部門和職能邊界模糊的情況，長寧區遵循市民利益為重的原則，采取了“指定誰、誰處置”的方式，減少了因部門職責交叉、職能重疊而出現的推諉扯皮情況。二是實現了社會管理方式由“應急處置”向“常態管理”的轉變。長寧區改變了以前社會管理具體事項應急運動式的處置模式，把聯動處置作為社會管理的工作機制固化下來，以常態化的工作格局促進社會管理的規范化。三是實現了社會服務管理由“粗放型”向“精細化”的轉變。社會管理聯動中心的平臺全面整合區、街鎮、網格和部門的各類服務管理資源，形成以網格為基礎，以街鎮為單位，以部門為依托的工作格局，建立發現、立案、派遣、處置、核查、結案的閉環式工作流程。社會管理聯動中心在處置事件中遵守工作規范，對聯動處置形成了嚴格的評價標準，并納入到對部門的績效考核，有力地推進了社會管理的精細化和標準化。

作為一種新型的社會管理模式和手段，長寧區社會管理聯動模式也有許多需要進一步改進的地方。尤其是地方行政管理體制沒有發生根本性變化的前提下，新的社會管理模式不可避免地會與原有體制不銜接，在新技術及新管理手段的應用上也會存在一些技術障礙與認識問題。例如，在社會問題的發現層面，社會管理大聯動模式主要存在市民訴求受理渠道多、受理面廣，各部門的信息系統尚未完全歸并和打通，條塊信息匯集不暢，基層多頭接受派單和指令等問題；在社會問題的處置層面，社會管理大聯動模式中的綜合類事件的處置效能不高，主動發現問題的效率和能力還有待提高；在社會管理大聯動的體系層面，區和街道兩級聯動平臺關系尚未理順，網格內資源整合和利用的效果不明顯。

（四）長寧區社會管理大聯動模式的展望：基于智慧城市的跨界社會問題整體性治理

長寧區政府于2001年提出“數字長寧”的發展戰略，又在“十二五”規劃中更明確地提出建設“智慧高地”的設想。在智慧城市建設的背景下，長寧區社會管理聯動中心的整體性治理還有更大的提升和發展空間。一是針對目前社會管理聯動工作系統不通、接口不連、信息不暢等問題，長寧區可在現有系統平臺的基礎上，建立以“三個實有”數據庫（實有人口、實有房屋和實有單位）為基礎，依托社會管理聯動工作，整合視頻監控系統、GIS地理信息系統、視頻對講系統、移動通訊系統等網絡資源，建立集發現、受理、派單、管理、統計、監督等功能為一體，覆蓋社會管理各個環節的智能化的城市綜合管理信息系統。二是在社會管理聯動系統建設、平臺升級的基礎上，進一步統一數據標準、統一維護要求、統一信息格式，建立健全聯動單位必須統一遵守的社會管理聯動信息管理工作機制，形成“信息共享、系統共管、誠信共建”的管理格局。三是針對當前政府臨管存在多頭監管、監管職能交叉、條塊分割、溝通不暢等情況。長寧區可依托“三個實有”數據庫和社會管理聯動平臺，將食品安全監管、城市運行安全監管、企業日常管理監管等納動平臺之中，對企業單位日常經營、生產、管理過程中依法進行檢查、監管、處罰等情況進行匯集，使多部門監管、多方位記錄、多渠道反映匯集于一個系統之內，建立社會誠信體系建設的基礎數據，形成政府監管的信息綜合積累，提升監管的有效性、針對性。

四、結語

本文運用整體性治理理論對長寧區社會管理聯動中心的改革實踐作了初步的理論分析和評價，可以發現跨界社會問題的整體性治理涉及體制、機制和技術等多個層面，是一項極其復雜的系統工程。因此，健全部門間、層級政府間和社會主體間的協調配合機制，實現跨界社會問題的整體性治理模式需要戰略層面的系統規劃和頂層設計。長寧區社會管理聯動中心的改革創新帶給我們的啟示意義在于：它對治理過程的優化是在未對現有的行政體制進行大規模手術的基礎上實現的，這也避免了改革的阻力，這是一種系統內的技術整合和流程再造。但值得關注的是，隨著長寧區社會管理聯動中心實踐的深入推進，它也必將遇到原有體制內政府部門利益化沖動和部門間合作文化缺失的阻力，這將影響社會管理聯動中心整體性治理的長期效果。

作為全國社會管理創新綜合試點區之一，長寧區擔負著成果推廣和經驗擴散的責任，長寧區社會管理聯動中心需要在以下三個方面作出改進：首先是加強頂層設計。在長寧區區級層面，不僅區委、區政府要對社會管理聯動的改革進行常態化的溝通和協調，以使各個部門能步調一致，而且也要形成區和上海市政府之間的溝通協調機制，在更高層面達到條和塊的協調以及部門間信息技術標準的統一。其次是構建合作文化。在長寧區社會管理大聯動的運作過程中，共同價值觀、參與、信任與團隊合作文化的培養和塑造仍然是一項十分重要任務。再次是提升干部的素質和能力。地方干部要有更加包容的心態和開放的思維，不斷提升運用新媒體吸納和整合民意的能力，這些都是地方干部在實現城市跨界社會問題的整體性治理中必備的素質和能力。

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Jiang Junjie