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篇1
20世紀90年代早期,經歷了十幾年的高通貨膨脹和金融衰退,阿根廷開始進行經濟和銀行監管改革｡銀行監管政策鼓勵金融私有化和自由化,在自由化進程中創立了銀行監管與市場約束戲劇性結合的BASIC銀行監管體系｡BASIC銀行監管體系提高了阿根廷銀行業抵御風險的能力,幫助阿根廷經受了亞洲､俄羅斯､和巴西金融危機的考驗｡阿根廷現行的銀行監管體系被認為是新興市場經濟國家中兩到三個最成功的案例之一｡1998年世界銀行對發展中國家銀行監管質量的比較中,阿根廷與香港評級(21分)并列第二名,略次于新加坡｡阿根廷的銀行監管改革經驗對于我國改革銀行監管體系､提高監管有效性具有重要的借鑒意義｡
一､阿根廷BASIC銀行監管體系
阿根廷BASIC銀行監管體系是債券(B-BOnds)､審計(A-AudiTing)､監管(S-Supervi-siOn)､信息(I-InFOrmaTiOn)和信用評級(C-Cred-iTRaTing)五個要素的縮寫｡五個要素之間的關系如下圖所示:
信息(I)是實施有效市場約束和銀行監管的前提條件｡為提高銀行信息的透明度,阿根廷監管機構不僅公開披露匯總的銀行資產負債表､監管比率､業績比率,同時還公開披露各行的不良貸款和撥備的詳細情況｡征信系統中包含所有50美元以上的每筆貸款的詳細情況,如借款人名稱及其唯一的身份編號､貸款銀行名稱､貸款額､貸款分類結果(阿根廷也實行貸款五級分類)､擔保的詳細情況｡任何人都可以通過中央銀行網站免費查詢到每一借款人的信息｡
審計(A)指的是會計師事務所對公開披露信息的審計｡信息的效用不僅取決于信息的數量和可獲得性,還取決于信息的質量｡為確保銀行業公開披露信息的真實準確性,中央銀行經審查確定了有資格對銀行業進行審計的會計師事務所的清單｡同時,為保證審計質量,法律規定審計機構必須購買一定數量的金融債券,如果出現審計質量問題,這些債券將被沒收,同時被取消金融審計資格｡此外,中央銀行對最低審計要求制訂了嚴格的指引,還對審計過程實施監管,這些措施都有利于提高公開披露的信息質量,是實施有效市場約束的前提條件｡
監管(S)是指監管者對銀行實行CAMELS評級的過程｡評級結果與很多監管措施掛鉤｡如評級結果要與銀行的資本充足率要求掛鉤,評級結果越差,資本充足率的要求越高｡
債券(B)是指法律規定,阿根廷的銀行每年必須發行相當于存款總額2%的次級債｡采取這種監管措施主要基于三個方面的考慮:一是銀行如果被迫到市場上發行次級債､吸引機構投資者參加,在這個過程中必須向債券持有人和監管者披露信息,可以提高信息透明度;二是次級債公開交易的二級市場價格可以即時反映銀行的風險程度,為銀行監管和市場約束提供市場信息;三是持有次級債的高級投資者對銀行的索取權僅優于股東,銀行如果出現償付危機時,他們將會遭受很大損失,這將會激勵機構投資者對銀行實施有效市場約束｡
信用評級(C)是指中央銀行要求銀行必須獲得國際上活躍的四大評級機構之一出具的評級結果｡信貸評級的要求可以使得廣大公眾在不了解復雜的銀行業務的情況下,通過簡單的銀行評級結果對銀行的風險程度做出判斷,并據此通過存款轉移､要求較高存款利率的方式對銀行實施市場約束｡
此外,為了強化市場紀律,阿根廷還采取了以下措施:一,嚴格的有限的安全網｡阿根廷的有限存款保險體系完全是由私人投資的､有限的存款保險,同時對中央銀行實施最后貸款人的權利進行限制,這些都使得存款人面臨存款損失的風險,從而有利于激勵存款人對銀行實施市場約束;二,中央政府鼓勵省級政府控股的銀行的私有化;三,銀行必須滿足嚴格的流動性和資本充足率要求,且這些要求與銀行的評級結果､是否符合監管要求等掛鉤,評級結果和監管評價要高,則流動性和資本充足率要求越低;四,阿根廷允許外資銀行自由進入本國金融市場與本國銀行進行競爭｡充分的市場競爭一方面有利于促進銀行管理水平的提高,另一方面也提高了存款人實施市場約束的能力｡
二､對我國的啟示和借鑒意義
(一)市場約束有效發揮作用的前提條件是提高信息透明度
市場約束發揮作用的前提條件是要提高銀行業信息的透明度,解決銀行和存款人之間信息不對稱的問題｡阿根廷BASIC銀行監管體系的5個要素都是為了提高信息透明度､信息的可獲得性､信息的可用性｡
而我國在這方面仍存在很大差距｡主要表現為:一是信息(I)的透明度不高｡盡管我國已建立了企業和個人的征信系統,但這一系統目前只對商業銀行開放,而不能對所有公眾開放｡公眾無法通過這一系統了解每家銀行的風險程度｡系統中的貸款分類信息并沒有經過外部審計師的強制審計,因此,信息的真實準確性不能得到保證｡二是審計(A)的有效性有待提高｡盡管大多數銀行的年度報表都經過會計師事務所的審計,但我國尚未對會計師事務所的資質進行準入管理,審計質量存在一定差別;三是監管(S)信息不透明｡我國已經開始實行對股份制商業銀行的CAMELS評級,對其他類金融機構尚未實施監管評級｡但評級結果并不對公眾公開,不利于公眾利用評級結果對銀行的綜合經營狀況作出判斷;四是次級債(B)的發行尚未成為市場約束的一種手段｡我國很多家銀行都已經發行了次級債,但我國次級債僅是資本補充的一種手段,由各家銀行相互持有｡由于各行都預期政府會對銀行承擔隱性擔保,因此,各行發行次級債的利率､發行量并不能反映銀行的風險程度,機構投資者并不能通過這一手段約束銀行,次級債的發行不能起到揭示銀行風險信息的作用;五是信貸評級(C)制度尚未實施｡我國大多數銀行沒有取得并公布國際活躍評級機構的評級結果,不利于包括存款人在內的廣大公眾利用國際評級結果對銀行的經營狀況作出判斷｡以上各方面都反映了我國對銀行業實施有效市場約束所需要的信息仍然很不充分,存款人與銀行之間的信息不對稱現象仍很嚴重｡
(二)建立適當的制度安排,提高存款人實施市場約束的激勵
充足的信息僅是實施有效市場約束的必要條件,但并不是充分條件｡市場約束發揮效用的另外一個必要條件就是必須建立相應的激勵制度為包括存款人在內的廣大公眾提供對銀行實施市場約束的激勵｡如,阿根廷實施的有限存款保險制度,存款人在銀行倒閉時,只能得到有限的補償｡而且,阿根廷存款保險公司完全是利用私人資本建立起來的,私人公司經營的目標必然是收益最大化､成本最小化,存款保險公司完全按照法律和商業原則操作,而不是如我國或其他國家一樣為存款提供完全的隱性或顯性存款保險｡由于銀行破產將會給存款人帶來損失,這就會激勵廣大存款人對風險程度較高的銀行要求較高的存款利率或通過將存款轉移到較為安全的銀行的方式實施市場約束｡而我國雖然尚未建立完全的存款保險制度,但政府處置破產金融機構時,對存款人往往提供完全的補償,存款人不必擔心存款資金的安全,存款放在任何一家銀行都是安全的,這種制度安排使得存款人喪失了對銀行實施市場約束的動機｡
(三)充分的市場競爭可以提高存款人實施市場約束的能力
為促進市場競爭,阿根廷允許外資銀行自由進入,充分的市場競爭提高了存款人可以選擇的銀行范圍,提高了存款人實施市場約束的能力｡我國自2006年12月11日后,將對外資銀行全面開放國內市場,中國居民可以選擇的金融機構和金融產品范圍加大,金融市場競爭激烈程度加大,這將有利于提高我國存款人對銀行實施市場約束的能力｡
(四)實施市場約束需要一定的政治環境的配合
阿根廷BASIC銀行監管體系可以作為任何一個希望培育銀行監管的市場約束機制的國家的榜樣｡但這些制度的實施需要一定的政治環境的支持｡很多國家,如1982年的智利､1984年的美國､1991年的委內瑞拉,盡管缺少法律支持,但這些國家仍為存款人提供了完全的存款保險｡而阿根廷在1995年的金融危機中,政府選擇了關閉破產銀行,允許這些銀行的存款者損失了他們的絕大部分存款｡政府承諾實施低通貨膨脹政策､治力于銀行系統的改革,限制大規模的對銀行實施救助行為的支出和對銀行實施的其他干預｡阿根廷的監管體系在其他國家的成功運用也需要政府真正支持金融改革､限制對破產銀行的救助行為的政治環境｡因此,發展中國家要實施有效的銀行監管,一方面是要吸收引進先進的監管技術和方法,但更重要的､也是更困難的是創造一個使得有效銀行監管體系發揮作用的良好政治環境｡由于我國尚未建立對存款人的基本存款保險制度,為維護社會穩定,政府不得不承擔對破產機構的救助責任和對存款人的完全的隱性存款保險,我國尚不完全具備對銀行業實施有效市場約束的政治環境｡
(五)有效發揮市場約束作用,提高我國銀行監管的有效性
我國目前的銀行監管體系仍是以政府監管為主導的､市場約束發揮的作用很小,而政府監管由于受到資源､技術､人力､信息等方面的限制,監管的有效性仍然不高｡因此,為提高我國銀行監管的有效性,有必要借鑒阿根廷的經驗,有效發揮市場約束機制的作用｡為此,一是要提高信息的透明度,在符合保密原則的前提下,盡可能地公開各方面的信息,包括信貸質量信息､風險程度､監管評級､國際評級機構信用評級結果等各方面的信息,同時要加強對信息披露的審計工作,確保信息的準確性;二是要建立適當的制度,為存款人實施市場約束提供激勵｡這就要求我國逐步取消完全的隱性存款保險制度,取消對破產機構的無條件的救助制度,建立有限的存款保險制度,只對存款提供部分保險,允許清償力不足的銀行破產,存款人要為不審慎地選擇存款機構承擔損失,這樣就會激勵廣大存款人實施對銀行的市場約束;三是要提高市場競爭程度,為存款人實施市場約束提供空間｡一方面要允許更多的外資機構進入,另一方面要逐步放開存款利率,使得存款利率能夠反映銀行的風險程度;四是要培育實施有效市場約束的政治環境｡政府要承諾不對問題機構提供完全救助政策,不再干預銀行的日常經營行為,維持低通貨膨脹率的穩定的市場環境,提高貨幣､監管政策的一致性和可信度｡
參考文獻:
篇2
就我國的跨國銀行監管體制而言，屬于一元監管體制。年，我國成立銀行業監督管理委員會，統一對銀行業進行監管。如前所述，從整體上看，一元監管體制需要較好的運行環境，即必須具備以下條件：
(1)市場體系比較完善統一；
(2)經濟發展比較平衡；
(3)居民人口不太多；
(4)監管人員素質比較高。
與上述條件相比，我國是個人口大國，經濟發展不平衡，市場體系不完善，不適合實行單一監管體制。然而，我國卻采用了單一監管體制?？雌饋?，我國的銀行監管體制實踐與理論并不完全吻合。關于這一問題，我們必須從幾個方面理解：首先，我國是個單一制國家，在跨國銀行監管上，只能實行一級監管體制，而不可能實行兩級監管。這是我國國家結構的基本要求。其次，我國是個大國，市場體制尚不健全，統一監管是銀行業穩定運行的重要保障，因此，一元監管體制有利于維護銀行業的秩序，而且所產生的體制成本相對較低。第三，雖然我國實行一元監管體制，但中央監管機構下設了眾多的分支機構。這些分支機構根據其授權委托在全國范圍內統一實施監管，滿足了人口大國對銀行監管的需求。從總體上講，我國的跨國銀行監管體制基本上適合中國的實際需要。
在新形勢下，我國跨國銀行監管體制面臨著改革與發展的問題，從世界跨國銀行監管體制的發展經驗及趨勢來看，我國應就以下方面改革與完善跨國銀行監管體制。
首先，在現有的法律制度框架內建立對跨國銀行監管的協調機制，我國目前采用的是分業經營與分業監管體制。我國金融業采用的是分業經營，因此我們先后成立了證監會、保監會、銀監會，分別對證券業、保險業及銀行業負責監管。但從世界金融發展趨勢來看，金融綜合化、混業經營己成為一種潮流，而且我國在加入WTO之后，銀行業市場會進一步開放，更多的跨國銀行會進入中國市場，而且多數國家的銀行己經開始混業經營，這給我們現有的分業監管體制帶來了極大的挑戰。因此借鑒綜合監管體制的經驗，對于加強對跨國銀行的監管是非常必要的。但我們的國情和現實使我們不能沖破現有的體制框架，只能在現有體制的基礎上加強監管協調，建立監管的良性協調機制，以克服分業經營與分業監管體制的弊端。關于監管的良性協調機制主要包括以下方面：第一中央銀行的協調機制，即在中國人民銀行的統一協調下，銀監會負責銀行業監管，并與證監會、保監會保持密切的協作監管，并統一向中國人民銀行負責。第二監管機構間的監管信息及時交流機制。第三監管機構間的聯合調查及采取行動的機制。第四與國際間銀行監管機構的合作機制。
其次，完善有關銀行監管體制的法律問題。我國已經頒布了《中國人民銀行法》及2003年修正案和《商業銀行法》及2003年修正案、《銀行監督管理法》、《金融資產管理公司條例》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《外資銀行監管條例》及《實施細則》等法律法規。這法律法規對商業銀行的監管提供了法律依據，對維護金融業的穩定與促進銀行業的健康發展造就了一個比較系統的法律平臺，但不能斷言我國銀行監管法律體系己無完善必要。實際上我國銀行業監管法律體系的構建還是一個任重而道遠的問題。根據我國銀行業的現實情況與發展的需要，有必要從法律上對下列制度進行完善：
(1)分業經營雖然有利于金融業的穩定，但越來越難以適應金融業發展的需要，全能銀行(混業經營)己經成為世界銀行業發展的必然趨勢。針對這種情況，建議商業銀行法適當取消或弱化對分業經營的限制。
(2)在取消分業經營限制的基礎上，必須從法律上建立中央銀行、銀監會、證監會、保監會的監管協調機制與綜合監管機制。例如，證監會是否有權對銀行的行為進行調查等問題，法律應當明確規定。
(3)進一步加強中央銀行的獨立地位，弱化其國家機關的性質，使其成為真正意義的中央銀行，提高其監管協調效率。
(4)完善銀行監管的法律程序。程序是體制運行的基本保障，監管實際上是由一系列的程序所構成的監督與管制過程。
可以說，沒有適當的程序，就沒有適當的監管。目前，中國跨國銀行監管程序總的來說比較粗糙。例如，銀監會對外資銀行的調查權有哪些及行使程序如何，現行法律沒有明確規定，導致調查權的界限及其行使程序的邊界模糊，大大降低了監管的透明度，這與WTO的透明原則是不一致的。因此，從法律上進一步具體規定監管的程序及提高銀行監管的法律、法規、政策的透明度，將成為中國跨國銀行監管體制改革與完善的重要議程。
最后，應當加強銀行業的自律管理。雖然自律管理不是監管體制正式的制度安排，但自律組織是監管的傳導機構和監管運行的協助機構，自律管理不但可以減輕中央銀行和銀監會的監管壓力，彌補監管的不足，而且可以對銀行業穩定發揮中央銀行和銀監會監管無法實現的作用。某種程度上講，自律性約束是金融風險監管成敗的關鍵。目前我國銀行自律作用還沒有很好地發揮出來，兩個銀行法對此都沒有明確的規定，自律制度不僅缺乏正式的制度安排，而且急需進一步完善。中國加強銀行業自律有兩個突出的現實意義：
(1)在市場經濟中，主體自治是市場經濟的基本構成要素，銀行業的自律是實現銀行業市場自治的重要路徑；
(2)加強銀行內部監管是當前銀行監管發展中的一個重要趨勢，加強自律則是加強銀行內部監管的重要方面。
因此，加強自律應當是中國銀行監管體制改革的目標之一。關于加強自律的路徑選擇問題，應當考慮三個制度上的措施：一是為銀行業自律提供更高層次的制度安排，用法律形式將銀行自我約束機制確定下來，將其納入正式監管制度的范疇；二是適當參照香港的做法，考慮賦予銀行自律組織適當的自治性監管職能，如調查會員間的糾紛等；三是提高銀行自律組織的法律地位，使其在監管體系中真正發揮正式監管主體之外的補充作用。
參考文獻：
篇3
一、外資銀行與監管溢出效應
外資銀行進入主要有兩種形式：分行(Branch)與子行（Subsidiary)，不同的組織形式決定了機構間的債務關系及各國監管機構間的責任劃分。分行是外國銀行在東道國開設的分支機構，不具有東道國法律上獨立的民事主體資格，只是外國銀行經營實體在東道國的延伸，其法律責任由總行承擔。分行與總行在債權債務上存在連帶責任，按巴塞爾委員會通過的一系列協議，外資銀行分行流動性的監管責任主要在于東道國監管機構，清償能力的監管責任主要在于母國監管機構，同時在銀行于各地所從事的全部業務的基礎上，母國監管機構對其所轄銀行或銀行集團進行并表監管，分行的主要監管責任在于母國監管機構。子行具有東道國法人資格，在東道國內獨立地享有民事權利和承擔民事義務，東道國可以采取適用于本國其他銀行的監管手段如資本要求、檢查、審計、貸款限制等措施以確保子行的安全穩健經營。
銀行監管限制了銀行某些業務的開展，因而，監管不利于銀行利潤最大化目標的實現，在實行監管收費的國家，這一影響更為明顯。外資銀行進入后，與本國銀行形成直接競爭關系，在這種情況下，本國銀行的利潤不但取決于本國監管機構對它們自身的監管強度，也取決于外國監管機構對外國競爭者的監管強度。由于銀行監管可增強銀行系統穩定性，提高金融體系效率，進而增進社會福利，這可視為監管所帶來的收益。外資銀行進入后，在本國與外國之間存在監管的溢出效應，即一國更高的監管強度不但增加了國內銀行系統的穩定性，而且通過降低銀行失敗的可能性，使在本國經營及與本國銀行往來的外國銀行受益。但監管顯然需要監管成本，對銀行體系而言包括體制成本、服從成本和結構成本等，造成整個社會福利降低，比如壓制金融創新、損害競爭等。監管溢出效應意味著，本國付出監管成本帶來的監管收益，不單由本國所享受，而且被外國獲得。也就是說，本國不能將其監管收益內部化，為避免這種免費搭車現象，一國監管者可能選擇比最優監管更低的監管強度，各國這樣做的結果，必然帶來金融系統安全性降低，從而降低總福利。因而，為有效監管外資銀行，需要母國與東道國監管機構更多的合作。
二、監管合作與信息交流
監管合作應采用分權制還是集權制，即由各國監管機構行使監管職責，還是各國監管機構組成一個統一的監管機構實施監管?針對這個問題，尚沒有比較令人信服的結論，從不同的角度出發，分權制與集權制都提出了可接受的理由。主張采用集權制的觀點認為，由于監管的外部性，監管機構關注的是本國金融體系的穩定與本國銀行的利潤，因而各國單獨監管將導致監管的寬松與監管不足。正如前文所說，在不能將其收益內部化情況下，各國監管者將選擇低于最優狀態的監管強度。進一步地，監管者會競相降低監管強度，為本國銀行獲得某種競爭優勢，在總體上降低對銀行的監管，從而帶來外部性的次級效應。從危機處置角度，如果外資銀行陷于困境，各國監管機構首先考慮的是本國利益，容易忽視對方國家的利益。因而，在銀行危機處置中，可能出現誰都不愿先行動，而等待對方先行動，搭對方便車現象。因為后行動方可以通過先行動方的行為獲得更多信息，進而采取策略行為，使自己處于更優地位。這種機會主義行為往往貽誤處置的最佳時機，造成損失擴大。
主張分權制的主要理由來自于監管俘獲理論，即監管機構可能被其監管的機構所俘獲，從而為受監管機構謀利而損害社會整體福利。有研究者發現，監管者之間的競爭可以降低監管俘獲。存在多個監管機構時，被監管機構對監管機構的俘獲成本更高，俘獲難度更大，而單一監管機構更容易被俘獲。
筆者認為，即使集權制更為高效，但除非政治上緊密聯系，而且金融市場一體化程度高，否則很難形成統一的監管聯盟。實際上，即使在政治、經濟高度一體化的歐盟，盡管有超國家的銀行業監管委員會制定區內銀行監管的共同標準，但各國仍然享有相對獨立的自由裁量權，而且歐盟本身也允許這種差異的存在，并提供正式的渠道與組織對這種差異進行協調(Stephanie Stolz,2002)。因而，國家之間的監管合作，更為現實的形式是雙邊之間的安排，比如諒解備忘錄。
監管合作中，重要的是監管信息的交流。巴塞爾委員會作為推動國際銀行業監管協調的最主要的國際組織，通過了一系列的協定，對母國與東道國監管機構間的信息交流做出了一些原則性的規定。如1990年巴塞爾補充協定，認為只有在雙向信息交流可靠時，才能實現監管當局之間的相互信任；1996年的“跨境銀行監管”，提出了一些減少跨境有效監管障礙的建議，要求東道國有義務向母國監管機構提供必要的信息，而母國監管機構則要保證銀行總行提交的信息的準確性；1997年的“有效銀行監管的核心準則”，重申母國并表監管原則，母國監管機構應確定母行不但對其海外分行而且對海外合資銀行和子行實施了適當監督，而東道國則必須要求在其境內的外資銀行至少達到本地行的監管強度，同時在各個監管機構間建立信息交流制度，東道國監管機構有權獲得母國監管機構所掌握的信息。
按巴塞爾協定，外國銀行分行的主要監管責任在母國的監管機構，而母國監管機構要能實施有效的監管，必須及時獲知有關銀行海外分支機構的信息。有充足的理由相信，母國監管機構對海外分支機構難于獲取足夠信息。首先，對海外分支機構經營信息的獲取有賴于東道國的合作，而東道國銀行保密法的存在使母國監管機構無法獲得銀行的詳細資料，特別是在一些國際金融中心，嚴格的保密規定是其興起的重要因素，在實踐中也得到所在國政府的堅決維護；其次，銀行業作為信息高度密集行業，信息對其經營至關重要。對于銀行本身而言，監管信息存在著大量商業秘密，不僅包含了外資銀行分行在東道國市場的大量經營信息，也與外資銀行母行在母國經營密切相關，跨國銀行有隱瞞信息的內在激勵；對監管機構而言，各國監管機構主要為本國利益負責。東道國與母國監管機構分別有不同的利益訴求，如果提供的監管信息將對本國利益不利，那很可能不愿提供完全信息。作為具有與母國監管者不同利益偏好的東道國監管者，具有向母國監管者錯誤報告其所擁有的私有信息以達到其結果的動機。同時，銀行業仍是管制最嚴格的行業之一，各國監管者也存在防范他國監管者獲取本國銀行業信息的內在動機。第二，母國監管機構對外資銀行實施的并表監管原則，可能導致母國監管責任的某種延伸(巴塞爾委員會，P502)，母國監管當局認為東道國不能有效監管東道國境內的母國銀行時，可以將其監管權適用于該銀行。監管延伸可能使東道國監管機構拒絕合作，不及時提供東道國分支行的信息，還可能拒絕母國監管機構到其境內實施現場檢查。沒有足夠的信息，并表監管也就無從談起。實踐上，限制母國監管機構對東道國境內的外資銀行實施現場檢查是很多國家的通常做法。退一步說，即使東道國監管機構主觀上愿意就其信息與母國監管者交流，但在資產負債表上的硬信息易傳遞而軟信息則不易，如借款人的非正式信息、對有關銀行機構可能陷于困境的市場傳聞卻難于量化，傳遞過程中必然出現失真。
另一方面，母國東道國監管機構對監管信息重要性的不同認識也可能影響信息交流。由于不同國家從事監管的方法和深度存在著顯著的差異，因此，東道國監管者可能無法確定什么信息對母國監管者是有關和有用的；而對母國監管機構來說，它們可能覺得沒有必要聯絡東道國監管當局以獲取信息，當外國分行與母行相比很小且活動不引人注目時更是如此。當母國監管機構是以并表報告為基礎且不存在母國檢查時，母國監管機構可能無法發現國外機構的重大問題，東道國通常更容易發現這些問題，但往往難以判斷哪些信息對母國監管機構是重要的。
三、監管合作的完善
外資銀行進入后，由于母國監管機構與東道國監管機構利益的不一致，監管信息交流存在障礙，在難以完整地獲得監管信息的情況下，監管的有效性也就無從談起。銀行跨國經營過程中，監管合作不足已經并還將對一國乃至世界金融體系的穩定造成嚴重損害。在銀行跨國經營活動更為普遍、銀行集團經營行為更為復雜的情況下，完善監管合作顯得猶為迫切。在目前的巴塞爾委員會框架下，鑒于“委員會的決議不具備，亦從未試圖具備任何法律效力”，各國并無遵守巴塞爾委員會制定的各種決議的法定義務，即使認同決議，各國也保留了很大程度上的自由裁量權。因而，完善監管合作更為現實的做法是，母國監管機構與東道國監管機構簽訂雙邊諒解備忘錄，在備忘錄中對一些關鍵問題予以明確。
首先，相互認可對方工作，確保監管信息交流。針對目前跨國銀行監管中存在的信息交流障礙及可能導致母國與東道國監管機構的互不信任，在外資銀行設立前，東道國與母國監管當局應達成監管合作協議，相互承認彼此的監管工作。這樣，可以避免重復工作和資源的浪費，也降低了銀行的負擔和成本。同時，簽訂協議的過程，也就是對對方監管能力互相考察的過程。只要雙方簽訂了協議，就意味著認可了對方的監管能力，從而避免由于監管延伸而導致雙方之間的不合作。Enria與Vesala提出建立各國監管機構間信息交流的顯性安排機制，包括兩個方面：一是各個監管機構間作出事前承諾，在各自法律允許條件下，能向對方提供哪些監管信息，這一承諾可經事后證實。例如，通過規定東道國業務在銀行機構整體中的重要性標準，確保來自于東道國的市場監管信息能及時傳遞給母國監管者；當資本低于某一比例時，母國監管者應通知東道國監管者；重要的是，為了獲得必要的連貫性，諒解備忘錄應標準化，明確監管信息交流的程序、內容與頻率等；二是通過對違反協議的某種懲罰機制，以確保得到遵從。
其次，明確母國與東道國的監管責任。影響一家銀行穩定的，不僅有流動性、清償力問題，最后貸款人也同樣重要。特別是對外資銀行分行，由于母國與東道國的不同利益，東道國可能等待母國救援，而母國則希望東道國救援，當外資銀行分行對其母國影響較小而對東道國影響較大時更是如此。因而，明確哪方該承擔外資銀行分行的最后貸款人責任，在防止損失擴大方面意義重大。是否承擔最后貸款人責任，關鍵看危機銀行的倒閉是否會產生系統性風險，無論是由一方承擔最后貸款人責任，還是雙方按比例分擔，都應事先做出規定，防止一旦出現問題時等待觀望的機會主義行為。
另外，如果跨國銀行在母國的業務在其整個業務中所占份額明顯偏小，則承擔主要監管責任的不是跨國銀行的注冊地監管機構而應是其主要業務所在地的監管機構。此類銀行一遭遇失敗，其主要損失是由注冊地以外的存款人或存款保險機構等相關利益人承擔的。假如由其母國承擔主要監管責任，存在的問題一是其母國不愿承擔監管責任。一些離岸金融中心得以迅速發展的主要條件之一就是其寬松的監管環境。如果實行嚴格的監管，此類金融中心實際上根本不可能形成，只要其仍然希望作為金融中心獲得利益，該國就不愿承擔主要監管責任。況且，銀行失敗的主要損失由他國利益相關人來承擔，母國為什么要費時費力地對其監管呢?二是其母國無力承擔主要監管責任。銀行主要業務不在當地開展，母國監管當局難以獲知足夠的信息對其進行適當的監管。這種情況下，應由其主要業務所在地的監管當局承擔主要的監管責任，避免某些銀行為規避監管競相到監管寬松的金融中心注冊，而其主要業務卻在海外開展的情況。
參考文獻：
[1]Stephanie Stolz. Banking supervision in integrated financial markets: implications for the EMU. CESifo 工作論文，2002
[2]Dag Dalen and Trond Olsen. Regulatory competition and multi-national banking. CESifo 工作論文，2004
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影子銀行的概念由太平洋投資管理公司董事麥考利在2007年率先提出，他將其定義為"一整套被杠桿化的非銀行投資管道、載體與結構"，意指游離于監管體系之外的、與傳統接受中央銀行監管的商業銀行系統相對應的金融機構。美國影子銀行體系分為政府支持的影子銀行體系、"內部"影子銀行體系和"外部"影子銀行體系，主體為銀行以外的其他金融機構，包括投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司、結構性投資機構等。中國金融創新程度相對較低，資產證券化發展并不成熟，影子銀行的發展剛起步，尚未規范成熟，但正在成為全球關注的新焦點。
二、我國影子銀行的典型形式及其影響
根據影子銀行的基本特征分析當前我國影子銀行的基本類型，可總結出我國當前的影子銀行主要有以下五大類。
（一）委托貸款及其風險分析
委托貸款是指由委托人提供合法來源的資金，委托業務銀行根據委托人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回的貸款業務。在實際運作中，委托貸款基本上與商業銀行信貸無異，只是利率水平隨行就市。其中，上市公司參與委托貸款最為典型。2011年以來，宏觀調控趨緊以及上市公司存在超募資金，越來越多的上市公司將閑置資金大量投入委托貸款。根據上市公司2013年年報披露的數據，剔除上市銀行和保險公司后，2013年有41家上市公司發放貸款及墊資金額合計319.24億元，較上年增長46.21%。委托貸款的巨幅增長已經對人民銀行的貨幣政策產生了不利影響。
從各上市公司公告中可以看到，上市公司在對外提供委托貸款時，貸款利率都普遍高于同期銀行貸款利率，有多筆委托貸款的利率甚至超過了20%，存在較大的利率風險和貸款逾期風險。同時，部分上市公司委托貸款業務帶來的利潤甚至超出了主業的利潤增長幅度，成為公司整體利潤的重要構成部分，導致部分企業熱衷于委托貸款而主業衰落，不但存在較大的經營風險和財務風險，而且不利于構建有競爭力的產業結構。
（二）銀行理財產品及其風險分析
近幾年隨著居民保值增值的投資意愿增強，購買理財產品已經成為重要的投資渠道，快速發展的理財業務也成為商業銀行調整收入結構與開展業務創新的著力點，部分商業銀行還以此規避金融監管部門的監管要求。2013年，211家商業銀行共發行理財產品4.3萬余款，募集資金規模約達28.6萬億元人民幣，分別較2012年增長了40.3%和29.5%。商業銀行理財業務的快速發展對人民銀行宏觀調控產生了較大的影響，對貨幣政策執行力度有一定的對沖效應。隨著理財產品市場的競爭日趨激烈，各商業銀行理財產品趨于雷同，收益率呈現出下滑的趨勢，但是商業銀行普遍存在宣傳理財產品高收益、低風險性質，對投資人產生了一定的誤導和糾紛，侵害了投資人的利益。部分理財產品已經異化，期限趨短，在功能上有涉嫌變相以高收益違規攬存之嫌。
（三）擔保公司及其風險分析
目前國內約有6000余家擔保公司，且隨著各地高利貸問題的產生，擔保公司扮演的影子銀行角色日益凸顯。融資性擔保業務的急劇增長隱藏著較大風險。一些融資性擔保公司資本實力較弱，風險抵御能力有限，法人治理、內控機制等也有待健全完善。有的銀行未嚴格審核擔保公司資質，在信息不對稱的情況下，難以有效監測和判斷擔保公司的保證能力。部分資本金不實、結構不合理或將資本金違規投入資本市場等的擔保公司可能會對銀行信貸資金造成風險。而且，有的擔保公司擔保杠桿放大倍數過高，風險加大，甚至還存在違規吸存等問題。
（四）典當行及其風險分析
近年來，典當行作為我國非常典型的影子銀行，雖呈現出快速發展態勢，但其放貸不以信用為條件，不審核當戶的信用程度，只注重當戶所持典當標的的合法性和價值大小，所以醞釀著較大風險。部分典當行會因為商業銀行對其授信門檻較高，資金短缺而卷入高利貸以及違規吸存放貸，嚴重擾亂正常的經濟秩序和金融秩序。另外典當行業的不正當競爭加劇，惡化了行業發展前景。部分典當行為了追逐利潤，不顧自身實力，在費率的收取上只執行一個費率，沒有按規定將人民銀行規定的利率與典當行的綜合服務費分開計算。
（五）其他類
除上述幾種典型的影子銀行外，部分逐利資本也通過其他方式參與影子銀行。比如，一些沒有專業技術背景的企業熱衷成立的小額貸款公司使得小額貸款行業出現急功近利的不良傾向，貸款對象壘大戶、貸款額度超過正常水平以及利率越來越高等，甚至有些小額貸款公司有違規吸存現象。作為一種新型的影子銀行形式，網絡借貸也隨著網絡技術的發展呈現出井噴增長態勢。由于網絡借貸市場準入、信息披露以及內部風險管控等方面缺乏明確的行業主管部門和規范性文件，網絡借貸的經營模式及風險管理還不夠完善。
三、我國影子銀行監管政策建議
（一）構建宏觀審慎監管框架
由于影子銀行涉及主體較多，對其進行全面監管還存在難度。目前應構建包含影子銀行在內的宏觀審慎監管框架，強化影子銀行系統風險預警與動態監測。宏觀審慎監管框架要關注系統性風險并有效的減少影子銀行體系對金融體系的負外部性。具體建議可分為三點： 第一，監管者應樹立宏觀監管意識，充分理解宏觀審慎監管框架的意義和重要性；第二，要將影子銀行體系納入社會融資總量統計體系，為宏觀審慎分析提供必要的基礎性數據；第三，要盡快開發并完善宏觀審慎的政策工具，探索逆周期調節機制以及杠桿率動態調節的方法和策略。
（二）穩健推進金融產品創新
要認真分析金融創新和金融市場發展的關系，應該在風險可控的前提下循序漸進地推進金融產品的創新。當前我國金融發展基礎較弱，市場化進程中投資者風險意識和投資行為與成熟市場國家還有較大差距，我們應該在強調基礎資產真實性、質量等方面的基礎上合理設計金融產品和服務。在市場推廣的過程中要建立嚴密的評價和檢測體系，防止金融創新帶來的系統性風險，將金融創新的負面效果減至最小。
（三）加強影子銀行信息披露
西方發達國家對影子銀行監管的重要經驗是強調影子銀行體系的信息披露制度。設計信息披露機制將成為未來對影子銀行監管的重點。建議央行充分發揮其市場決策者作用，廣泛收集、整理并及時公布影子銀行機構的系統性信息，提高金融產品和金融市場的透明度，完善場外交易市場的信息披露，加強對信用評級機構信息披露的監管，維護投資者的合法權益。
（四）加快立法進程，建立完善新型影子銀行金融監管
針對新型影子銀行的金融監管改革，需要加快立法進程，逐步探索新型影子銀行監管體系。對于小額貸款公司，在屬地化管理基礎上，推動建立全國性的小額貸款行業發展協調機制，要進一步明確行業發展趨勢與監管動向，引導小額貸款行業的健康發展。對于網絡信貸等新型影子銀行，鑒于其對網絡的技術性要求較高等特征，建議金融監管部門實施注冊地屬地管理，明確網絡信貸的信息披露要求；對有資金沉淀的網絡信貸模式，明確資金沉淀的風險管控要求以及利息歸屬。
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一、 巴塞爾協議Ⅲ概述
巴塞爾協議Ⅲ（以下簡稱巴Ⅲ）是巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）基于對金融危機的反思對巴塞爾協議（主要是巴塞爾II）做出的更新,它是一套旨在加強銀行業監管、敦促銀行進行全面風險管理的改革措施。與巴II相比，巴Ⅲ在推動單個銀行加強風險抵御能力的同時，更強調一國金融系統的穩定，即通過宏觀審慎監管措施在銀行系統層面進行風險監控，防范銀行間的風險傳遞以及風險推移造成的順周期效應，從而維護金融穩定。
巴Ⅲ的主要內容可以概括為以下幾個主要方面：一是提高了最低資本要求。巴Ⅲ把資本分為3類，核心一級資本，一級資本和總資本，最低要求分別為4.5%、6%、8%。留存超額資本（conservation buffer）為2.5%，逆周期超額資本為0-2.5%，且其必須全部用普通股權益來補充。同時針對系統性重要銀行提出附加資本要求；二是計劃從2013年開始測試雙軌運行3%的杠桿比率；三是引入流動性覆蓋率（Liquidity coverage ratio）和凈穩定資金比率（Net stable funding ratio）兩個指標嘗試建立流動性監管標準；四是對實施巴Ⅲ安排了較長的過渡期。
二、 巴塞爾協議Ⅲ的內在邏輯
在金融危機的大背景下，伴隨著巴Ⅲ出臺的還有一系列金融監管法案和措施，其中以發達國家為主。應該說，巴Ⅲ和這些措施具有內在邏輯上的一致性，即通過減少銀行風險承擔和收益獲取的不對稱，從而抑制銀行，特別是系統性重要銀行的過度風險追逐。對單個銀行來說，巴Ⅲ和其它監管措施主要通過提高資本留存或繳納一定費用來限制金融機構的分紅，減輕其收益和風險的不對稱，從而防止風險成本轉嫁給政府和納稅人；對整個金融系統來說，則是通過將政府給銀行，尤其是系統性重要銀行的救助成本內部化來避免風險傳遞和“大而不倒”問題，同時在經濟的上下行周期內實現風險平滑，防止經濟金融運行的劇烈波動。
目前巴Ⅲ主要成型的是資本充足率監管的改革，主要措施是通過引入超額資本來達到其微觀審慎和宏觀審慎目的，而非大幅提高最低資本要求，我們認為這一點是巴Ⅲ的核心思想。留存超額資本和最低資本要求的主要區別在于：最低資本要求屬于剛性約束，是認定銀行是否具有經營資格的標準，而超額資本屬于彈性約束，引入超額資本相當于銀行購買了數額相當于其風險溢價的保險，也就是說，最低資本要求防范的是一種必然性，而超額資本防范的是一種可能性。由于此次金融的主要誘因是金融機構，特別是大型金融機構的過度風險承擔，因此超額資本一方面對金融體系的風險擴散和對實體經濟的沖擊起到了一定緩沖作用，另一方面也不至于對銀行體系造成較大沖擊。應該說，巴Ⅲ對發達經濟體具有積極意義。由于其傳統產業優勢日漸式微，新技術創新優勢尚未顯露，發達經濟體在短期至中期內缺乏新的經濟增長動力，加之其資本市場發達，融資渠道豐富，不需要較快的信貸增速支持經濟增長；因此銀行信貸增長相對較為平緩，引入超額資本既可滿足其資本約束要求，又能緩解銀行的風險轉嫁行為，而不需要加強銀行的硬性資本約束，避免對銀行體系造成過大的沖擊。
三、 中國基于巴塞爾協議Ⅲ的銀行業監管政策
為響應巴Ⅲ及國際監管趨勢變化，中國銀監會也擬定了新的監管框架，引入了資本要求、杠桿率、撥備率、流動性四項新的監管工具。銀監會監管要求與巴Ⅲ的比較如表1所示。最近，中國人民銀行還開始引入差別準備金率工具對銀行業進行信貸約束。
四、 中外銀行業特征比較分析
考察監管政策對中國銀行業的影響，首先要分析中國銀行業的整體特征。與發達國家的銀行業相比，中國銀行業在以下幾個方面有較為明顯的區別：
首先，從銀行業的地位和職能來看，發達國家銀行的主要職能是提供全面的金融服務，以及在客戶中進行風險和收益的再分配。而中國，到目前為止，通過銀行的間接融資是主要的融資渠道，加之中國對資金價格存在一系列管制，因此境內銀行的功能較為單一，主要是資金中介。
其次，從客戶結構來看，由于大型企業多選擇通過資本市場直接融資，銀行客戶集中在中小企業，甚至是小型或微型企業。如美國本土最大的銀行美國銀行，其為數眾多的客戶為小型企業，甚至是3人-5人左右的微型企業。而中國的情況是，由于銀行業具有主導地位，銀行擁有對客戶的選擇權，因此，銀行可以優先選擇資產質量較優、擁有隱性政府信用、風險緩沖較強的大中型企業作為主要客戶?？疾熘袊y行業的客戶結構，大量貸款集中在1%左右的大型客戶中，中小企業則很難獲得貸款。而一旦發生危機，首先受到沖擊的是大量中小型企業，因此，中國銀行業的風險緩沖能力總體上高于發達國家的銀行業。
再次，從銀行承擔的風險來看，發達國家銀行業的風險類型較為多元。而對于中國銀行業，特定的客戶結構和客戶類型給其帶來了較為單一的、以信用風險為主的風險結構，這相對降低了中國銀行業的風險暴露水平。從銀行的負債結構來看，發達國家的銀行多承擔批發性的大額負債，而境內銀行負債則多為分散的社會資金，因而突發性流動性風險弱于發達國家的銀行。不僅如此，境內銀行投資高風險的證券化產品較少，比起發達國家的銀行業，大規模風險傳遞可能性也較低。
第四，從風險-收益關系來看，發達國家銀行，主要是商業銀行，完全屬于私人部門，采用股份制組織形式，這種組織形式誠然可以促使商業銀行外部控制和內部治理結構的健全與完善，但也往往帶來委托-問題，由于風險和收益不匹配導致過度的風險承擔，正如此次金融危機所表現出的那樣。而境內銀行產權體制上以國有為主，即使是股份制銀行，也擁有潛在的政府信用，因此，境內銀行與政府的根本利益是相同的，委托-問題較弱，不易產生過度的風險激勵。另外，中國銀行業在流動性提供方面處于絕對主導地位的特征也決定了銀行業利潤及信貸投放能力與宏觀經濟密不可分，因此，中國的銀行業享有較高的制度紅利。
五、 主要監管規則對中國銀行業的影響分析
由以上分析可知，中國的銀行業與境外銀行業，主要是發達國家的銀行業存在較為明顯的區別，因此就帶來一個問題，即，為境外銀行業量身定做的監管規則是否完全適用于中國？對此，本文將從主要的監管規則入手，考察其對中國銀行業的影響。
首先考察資本充足率的影響。中國銀監會在2009年就已經將資本充足率要求定為10%，在銀監會2010年下發的《新四大工具實施要求簡表(討論稿)》(下稱《討論稿》)中，資本充足率要求一度超過10%，而2011年初國務院的批復放寬了《討論稿》中的相關標準，基本與巴塞爾委員會的要求持平。其中值得考慮的一個重要問題就是如何平衡救助銀行的成本和收益。如果資本要求太高，則會對銀行業造成不小的負面沖擊，有“矯枉過正”之弊，對中國來說，情況更是如此。一方面，由于在融資體系中占據絕對主導的地位，境內銀行信貸增長與GDP增速之間的關系非常密切，經濟發展需要保持一定速率的信貸增長，也就是需要保持適當的銀行資產擴張規模，而資本充足率對銀行的規模擴張具有抑制作用；另一方面，境內銀行業的流動性風險小于發達經濟體的銀行，如果資本充足率要求過高，將明顯加大單位風險資產的救助成本。巴塞爾委員會的研究成果表明，雖然提高資本要求有益于防范風險，然而該措施邊際效益是遞減的。當資本充足率從7%提高到 8%所減少的銀行危機發生的概率，相當于資本充足率從10%提高到11%的3倍。2011年國務院對《討論稿》的批復將銀行的各級資本要求保持在基本與巴Ⅲ相當的水平，我們認為，這主要是基于金融危機的影響已經減弱的判斷，以及防止對銀行體系造成過大沖擊，讓銀行保持一定的擴張速度，以滿足我國經濟正常增長、經濟結構轉型要求的考量。
其次，流動性兩個相關指標和撥備覆蓋率。境內銀行體系擁有隱性的政府信用，銀行負債結構較為分散、客戶質量相對較好，且銀行的抵質押率政策均較為嚴格、杠桿率較發達經濟體低、表外業務有限，加之金融危機后，銀監會又對銀行的表外業務實施了較為嚴厲的控制措施，因此中國銀行業的流動性風險小于發達經濟體，流動性覆蓋率和凈穩定融資比率措施影響有限。而撥備覆蓋率的計算是以風險加權資產為基礎的，對高風險資產較為敏感，因此擁有較多高風險權重資產的銀行將面臨更大資本壓力。
第三，銀監會的新指標，2.5%的撥貸比。撥貸比的計算公式為：撥備/貸款余額。在國務院的批復中，對該標準也做了一定弱化，改為“原則上不低于2.5%”，并明確對非系統重要性銀行作差異化安排。
我們認為，撥貸比的指標，意在作為撥備覆蓋率指標的補充。撥備覆蓋率的計量以風險加權資產為基礎，而資產的風險具有順周期特征，風險的爆發具有滯后性和集中性，有可能造成在經濟上行周期撥備計提較少，不足以覆蓋銀行資產在經濟下行周期的風險。而撥貸比則有助于彌補撥備覆蓋率在此方面的缺陷,該指標忽略了資產質量的差異,主要作用在于對經濟上、下行周期的平滑，是逆周期宏觀審慎監管的一種補充措施?？傮w來說，撥貸比約束屬于剛性約束，該指標對資本補充能力本身較弱、資產規模較小的銀行、以及放貸措施較為激進的銀行壓力相對較大，也就是說，與大中型銀行相比、撥貸比對股份制銀行、以及處于快速擴張階段的城商行沖擊相對較大。
第四，75%的貸存比。該指標目的在于遏制商業銀行的放貸沖動，防止刺激性政策下信貸的過度擴張?？疾炀硟茹y行體系的存款來源，具有存款創造功能的是兩個主體，即中央銀行和商業銀行。中央銀行通過對沖外匯占款、購買債券等措施直接創造存款，而商業銀行則主要通過貸款派生及購買非金融機構發行的債券來創造存款。75%的貸存比約束意味著，當分子上的貸款增加，分母也必須同步增加，即除貸款以外的債券購買和外匯占款帶來的貨幣發行量增加。這就帶來一個弊端，即流動性緊張，貸款收縮，流動性充裕，貸款擴張。因此，該措施作為宏觀審慎措施的導向存在一定缺陷。
第五，差別準備金率。我們認為，差別準備金率提出是基于兩個動因，一是克服以往銀行信貸中存在的“季末效應”，更好地保證全周期內信貸的平穩投放，以及更關注信貸質量，防止商業銀行以數量替代質量的放貸行為；二是嘗試用一種更為靈活的方式進行監管，使監管措施更吻合個體銀行的資產、經營狀況，避免“一刀切”帶來的“逆向選擇”問題。該指標的提出，總體上標志著指令性監管向市場化監管的過渡，然而我們也應該注意到，差別準備金率機制是為央行實現信貸投放總量控制服務的，其效果取決于央行的信貸控制目標和對貸款增速偏離的容忍度。另外，我們認為，銀監會和央行之間的監管協調也對該措施的效果有一定影響，原因在于差別準備金率機制有別于其他監管措施，屬于央行的監管措施而并非銀監會的措施，因此，如何在監管主體之間進行分配和協調，從而避免“監管重疊”和“監管真空”，也是該措施實施效果的重要影響變量。
六、 總結與評述
當前，中國銀行業的監管政策主要是順應國際銀行業監管趨勢的結果，總體上屬于一種“規則監管”，而非“原則監管”。規則監管與原則監管的主要區別在于，后者主要明確監管目標，遵循的是一種結果導向的監管邏輯，對監管對象的具體行為限制較少，而前者則主要通過剛性措施和直接命令達到監管效果。誠然，規則監管有其優勢和適用環境，特別是在銀行業總體經營模式較為粗放、業務同質性較強的階段，規則監管較為直接、見效也較快。然而，我們認為，規則監管需要向原則監管過渡，這是由中國銀行業的發展所決定的。
首先，從長期來看，中國的銀行業監管改革并不是孤立的，而是要與中國金融體系的許多重大改革同時推進，例如利率市場化、匯率形成機制改革、資本市場的深化發展等，這些變革是大勢所趨，同時也將對銀行業產生重大而深遠的影響。例如，資本市場帶來的金融脫媒、利率市場化進程將使中國銀行業量、價的雙重壟斷被打破，銀行長期以來享有的“制度紅利”將不復存在，這些趨勢將給銀行帶來不小的盈利壓力。然而，銀行業屬于長周期行業，對經濟增長、結構轉型和金融穩定具有不可替代的作用，特別是對中國來說，銀行業的平穩轉型，是保持經濟、金融穩定的前提條件。在這種大環境的約束下，如果監管要求過于嚴格，為了保證銀行業的“軟著陸”，中國金融體系其它改革空間將被大幅縮減，而如果堅持推進金融體系的改革，則多重負向壓力將成為中國銀行業不能承受之重。因此，監管措施必須統籌兼顧，立足于自身銀行業的實際情況，避免單純追逐國際準則，過于強烈地擠壓銀行業的生存空間。
其次，從中期和短期來看，監管措施是影響中國銀行業的主要變量。適度嚴格的約束將使銀行業內部產生一系列分化。基礎較為雄厚、資產質量較好、資產結構更為均衡的銀行將保有較強的資本內生能力，實現持續增長；而以拉存款、放貸款為主要手段，實行粗放式擴張的銀行，其資本內生能力在嚴格的約束下將進一步下降。此時，是通過改善戰略執行力、改變增長模式來實現利潤的最大化，還是通過不斷增發，保持粗放式“飲鴆止渴”的擴張模式，將凸顯銀行經營能力的差別，從而使銀行系統內部因能力而產生分化。而如果監管措施過于嚴厲，則具有成長潛力的銀行也難以尋找到發展空間，余下的則可能是由于長期享有壟斷溢價，其資產規?？梢跃彌_監管沖擊的銀行。而究其發展能力，這些銀行則未必是高效率的。
總體而言，我們認為，與一切經濟活動一樣，銀行監管也具有監管收益和監管成本，而監管的主要目的則是在其成本和收益之間進行權衡，從自身具體的約束條件出發，尋求二者最佳的平衡點，以此來服務經濟結構轉型、促進銀行業的功能發揮、提高其整體競爭力。
注：
本文系中國博士后基金資助項目科研成果，項目編號2010047901。
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外資銀行十分注重信貸風險的防范，在長期的商業化經營中，形成了一整套較為科學、規范的信貸管理體制和內部控制制度，對貸款原則、貸款程序、貸款審批、貸款風險分析，風險評定、風險控制體系等有規范而嚴格的要求，從而有效地控制了信貸風險。主要表現在：
1、組織結構上的差異。外資銀行重視水平制衡，國內銀行重視垂直管理。
2、風險防范意識和控制手段上的差異。外資銀行重視事前防范，國內銀行重視事后化解。
3、人員制約手段的差異。外資銀行重視人員激勵，國內銀行重視人員控制。
4、財務管理制度上的差異。外資銀行重視資產價值的真實性，國內銀行缺乏提取準備的自主性。
5、不良貸款處理策略上的差異。外資銀行重視轉化，國內銀行重視清收。
二、外資銀行信貸管理的借鑒意義
綜上分析，我國商業銀行在信貸管理制度的科學性和成熟性上與外資銀行有較大差距。這種差距直接導致了中外資銀行在競爭能力、經營效率和風險控制水平上的距離。因此，借鑒國外銀行先進做法，改革現有信貸管理制度勢在必行。
1、借鑒外資銀行日趨成熟的信貸管理經驗，按照權力制衡的基本原則，建立健全信貸組織管理體制。遵循信貸組織機構設置的三大原則，在現有信貸制度的基礎上強化信貸部門內部橫向制約機制的作用。一是遵循相互牽制原則；二是遵循程序定位原則；三是遵循系統協調原則。
2、樹立以人為本、激勵與約束并重的信貸經營管理思想，從人與制度上筑起防范信貸風險的雙重閘門。信貸管理的核心是對人的激勵和控制，目前我國銀行的信貸管理制度強調通過制度加強控制，對人的激勵顯得不足。過分依賴責任制來制約信貸管理人員，并不能取得良好的效果。如責任人為了避免出現貸款損失從而避免處罰，往往對有問題貸款在到期前進行不應有的展期或給予新貸款以收回舊貸款的本息，隱藏了風險；為了將個人責任變為集體責任，往往將所有貸款，無論金額大小都推給審貸委員會研究決定，降低了工作效率。所以現時的問題應是強化激勵機制，充分發揮信貸管理人員的主觀能動陸?？蓮囊韵氯矫嬷郑旱谝唬蚱颇壳靶刨J審批權限按行政職務大小層層下放的舊框框，實行審批放貸和行政完全脫鉤?？砂磳嶋H能力和以往業績給予信貸管理人員相應審批權限，并每年進行一次審定，視情況決定提升或降級，創造既有壓力又有動力的工作環境。第二，把實際工作中過多的負激勵轉為正激勵。加強正面引導和管理的同時，充分尊重和發揮員工的能動性，滿足他們受到社會尊重的心理需要。第三，改革現行工資分配制度。堅持市場化的報酬原則，調大績效工資比重，破除行政級別的工資制度，全面推行客戶經理等級薪酬制度。
3、客觀評價銀行信貸風險，改變信貸營銷觀念，正確處理好風險管理與提高效率的關系。我國銀行業在信貸管理中往往陷入兩個極端：一是靈活性過強。對上市公司、壟斷性企業等客戶群體，在信貸管理中放松條件，不顧企業負債總規模和償債能力，為企業多頭開戶、盲目授信，甚至于違反國家賬戶管理、現金管理等有關制度，依賴壘大戶帶來的短期效益。二是過于教條。在商業銀行貸款企業結構中，中小企業仍然絕對主體，但在信貸管理中，過分強調形式上的風險防范，一味要求提供抵押擔保手續，不能根據企業實際情況提供個性化的金融服務品種，消極逃避承擔適當信貸風險的責任。靈活性過強實際上是沒有原則性，過于教條則制約正常發展。銀行本質上就是經營風險的特殊企業，不可能消除信貸風險，只能通過制度的完善適度規避信貸風險，對風險的過度約束必然制約商業銀行的正常發展。因此，我國商業銀行應該在重新樹立正確的信貸風險觀念，在防范信貸風險的前提下，加大創新力度，提高經營效益水平。
4、改革財務管理制度，建立符合謹慎經營和審慎會計原則的呆賬準備金的計提和沖銷制度。近年來商業銀行市場化改革力度不斷加大，但財務管理制度改革嚴重滯后。目前商業銀行的貸款收益是按照權責發生制確認的，而貸款損失則要到損失實際發生后才予確認甚至仍不能確認。其結果必然是高估利潤，累積風險。因此，盡快改革我國銀行業呆賬準備金制度已刻不容緩。
首先，可適當提高普通呆賬準備金水平?？梢砸幎ò淬y行年末貸款總余額1％~3％的范圍實行差額提取，在浮動范圍內，由各銀行根據經濟發展、貸款總量、構成以及預計損失情況等，自主決定提多提少。
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（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設立銀監會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業的系統監管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監管責任，但也可能導致金融機構的“道德風險”，甚至誘發通貨膨脹。將監管職能從央行分離，單設銀監會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性，有利于保持物價水平穩定。
（三）有利于提高銀行業監管專業化水平，以應對金融全球化與金融創新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創新浪潮此起彼伏，對銀行業監管產生了較大影響，尤其是增加了新的監管對象——外資金融機構，并改變原有監管對象的行為，加之金融創新層出不窮，不僅增加了整個金融系統的復雜性，而且加大了金融機構的風險。由于不同業務的交叉以及金融控股公司的出現，監管的難度也日益加大。因此，建立專業化的銀行監管機構，使監管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構的風險，維護金融機構的穩健經營，使監管效率大為提高。
二、銀行業監管體制運行中可能面臨的問題與障礙
應當指出的是，機構變革僅僅是金融監管體制改革的組織保障，單純的監管組織機構改變并不能代替深層次的改革。監管機構如何設置充其量只能算是第二位重要的問題，監管理念、監管制度、監管技術和監管模式的變革才是深層次的根本性改革?！栋腿麪枀f議》關于有效銀行監管的核心原則認為，有效銀行監管的必要條件是：法律賦予的獨立性，制約平衡機制，相對穩定充足的資金來源以及相應的吸引和留住優秀人才的激勵機制。從銀監會的體制框架看，我們認為必須妥善處理好以下幾個方面的關系：
（一）銀監會與中央銀行的關系問題。主要體現在兩個方面：一是監管信息的共享問題。央行制定和實施貨幣政策的微觀基礎是金融機構經營行為、財務狀況和風險控制情況、企業與個人的信貸行為。而這些信息來自于監管當局對金融機構的現場檢查和非現場檢查。在信息來源上，兩個機構也許會存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監會與央行之間充分、及時的信息溝通機制至關重要。二是對出現流動性風險和退出市場的金融機構的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責，對出現流動性風險和退出市場機構提供資金支持問題，在銀監會成立以后，牽涉到兩個部門的協調與配合。銀監會應當在對金融機構風險正確評價的基礎上，及時審慎地向中央銀行提出對高風險金融機構提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應當逐步向成熟市場經濟國家靠攏，盡量減少直接發放信用貸款救助，而是通過再貼現形式或某一中介（如設立的風險救助基金、存款保險機構）來發放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現央行拯救過度造成金融機構的道德風險，或是拯救不足影響整個金融體系的穩定。因此，建立中央銀行與銀監會之間的有關金融穩定的協調機制已成為一個緊迫的問題。
（二）銀監會與證監會、保監會的業務分工與配合問題。隨著金融創新以及金融控股公司的出現，不同種類金融機構業務的日益交叉，金融業綜合經營、混業經營將成為一種趨勢。交叉性業務的出現，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位。因此，有必要對各個監管機構的職能明確分工，對交叉業務協調配合落實監管職責。
（三）銀監會與地方政府的關系問題。在對地方中小金融機構監管的問題上，地方政府與銀監會應當在制度上明確監管的層次與次序。地方政府應當定位在大股東的位置，對地方中小金融機構的重大問題實施內部監督管理，銀監會作為外部監管者應當以維護整個金融系統的穩定為目標，要防止大股東侵犯存款人和其它債權人、小股東利益的做法。否則，有可能出現地方政府運用當地金融機構的資源發展地方經濟，而將金融機構的風險向中央銀行轉嫁的風險。同時，銀監會與地方政府的關系也是關系到銀監會獨立行使其監管職責的重要問題。
（四）銀監會的內部制度建設問題。盡管已經搭建機構的組織架構，但銀監會的獨立性、監管理念、監管文化、激勵機制與監管技術等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監會體制是否能有效運轉的關鍵因素?，F在可以肯定的是，銀監會的設立已經打破了原有多頭監管的體制，原有的監管理念、監管文化也勢必要經歷改革揚棄的過程。
三、實施深層次制度變革，完善銀行業監管體制的政策建議
（一）實現監管的獨立性。我們在加快金融機構體制改革的同時，要盡快建立可信賴的監管機制。另一方面就是要建立一支具有較高專業水準和一定規模的現場檢查隊伍，負責組織對各地區之間的機動交叉檢查。其目的是避免目前監管當局的分支機構的監管者與當地的被監管對象之間存在千絲萬縷的聯系造成監管的弱化。盡管理論上我們可以建立對監管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動的高昂成本，實際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強有力的現場檢查隊伍，實行異地交叉檢查，這應是體制約束下的最優方案。
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（一）選題背景及研究意義
鑒于銀行業在一國經濟中所起到的重要作用以及包括銀行業在內的金融業本身所固有的高風險性、銀行破產將產生的重大影響，對銀行業的監管長期以來一直是各國金融監管的核心所在。銀行監管的內容涵蓋了對市場準入、資產質量、內部控制、市場退出的監管，此外還包括銀行準備金監管、資產負債比例監管和資本充足率監管等內容。其中資本充足率監管是各國銀行業監督管理當局對商業銀行進行審慎監管的核心內容。因此研究巴塞爾協議Ⅲ框架下國有銀行資本充足率的監管問題。
（二）本文的研究思路、主要內容和創新點
本文的創新點主要有：第一，從巴塞爾協議的內涵與發展歷程角度作為國有銀行資本充足率監管研究的切入點來分析和解決問題，避免大而全的泛泛之談；第二，全面分析“新資本監管標準”對我國國有銀行資本充足率監管的影響機制，具有一定的理論意義；第三，根據2011年中國銀監會公布的“新資本監管標準”提出相關對策建議，具有較強的時代背景和政策含義。
二、資本充足率監管的內涵與發展歷程
（一）資本充足率監管的涵義及其標準的確立
（1）資本充足率監管涵義。商業銀行資本充足率監管就是指一國監管當局根據國家法律法規的規定通過對商業銀行的資本及其計算方法、資本充足比例要求以及當商業銀行違反國家法律法規后的相應懲罰措施進行規定，從而對整個銀行業進行以資本充足率監管為主要監管手段的一種監督管理機制。在部分準備金制度下，商業銀行具有極強的脆弱性和內在不穩定性，在這種情況下，銀行資本便像一個“承擔未來不確定損失的緩沖器”，為存款人和債權人提供了這種擔保。（2）資本充足率監管標準的確立。對于存款人和銀行監管當局而言，銀行持有的資本充足率越高越好，因為銀行持有很高的資本，將大大降低銀行經營的風險；而對銀行家和股東們來說，資本充足率不應過高，如果銀行自有資本過高，財務杠桿比率會降低，不利于每股收益的提升，最終影響銀行的利潤。資本充足率監管標準或程度必須維持在適當的范圍和水平內，只有這樣才能最大化監管收益、最小化監管成本，提高資本充足率監管的有效性。我國銀行監管當局并不一定硬要照搬巴塞爾資本協議所規定的8%的資本充足比率，而是應該根據我國國情，將我國商業銀行資本充足比率確定在一個恰當范圍內。
（二）資本充足率監管制度的發展——以巴塞爾協議為線索
（1）巴塞爾資本協議Ⅰ。1988年的巴塞爾協議Ⅰ明確了銀行資本的定義、銀行各項資產的風險權重以及商業銀行資本充足率的計算方法。從此，各國銀行監管當局開始將銀行的資本充足率監管提上日程并日益重視起來，其對銀行的監管也由表內擴展到表外。協議包括以下三部分：一是資本的組成；二是風險加權制；三是目標標準比率。銀行資本被劃分為核心資本和附屬資本。其中，對附屬資本的要求明確規定不得超過全部銀行資本的50%，其中一般準備金不得超過風險資產的1.25%，特殊情況下可達到2%。在面臨信用風險方面，協議根據信用風險的大小將商業銀行的表內資產劃分為五大類，其對應不同的風險權數分別為0%、10%、20%、50%和100%。（2）巴塞爾資本協議Ⅱ。2006年12月底開始正式實施的巴塞爾協議Ⅱ（又稱新資本協議）。具體內容包括：第一支柱：最低資本要求。新資本協議對信用風險、市場風險和操作風險提出了不同的衡量方法。依據銀行自身的風險評估或國際性評級機構的評定結果來確定風險權重，基本上消除了國別歧視，有利于創造公平的國際融資環境。第二支柱：監管當局的監督檢查。重點解決銀行作為利益最大化主體而有可能產生的逆向選擇和道德風險問題。第三支柱：市場約束。市場約束是資本、監管要求的有效補充，強調以推進信息披露來保證市場對銀行的約束效果。（3）巴塞爾資本協議Ⅲ。美國次貸危機引發全球金融危機，由此喚起全球金融監管的新一輪改革，其中的重要組成部分便是國際銀行資本監管改革。2010年9月12號，巴塞爾銀行監管委員會管理層會議在瑞士舉行，27個成員國的中央銀行代表就銀行體系資本要求達成最新改革方案，即《巴塞爾協議Ⅲ》。根據協議要求，商業銀行必須及時上調資本金比率，以加強抵御金融風險的能力。協議規定，截至2015年1月，全球各商業銀行的一級資本充足率下限將從現行的4%上調至6%，由普通股構成的“核心”一級資本占銀行風險資產的下限將從現行的2%提高至4.5%，各家銀行應設立“資本防護緩沖資金”，總額不得低于銀行風險資產的2.5%，該規定將在2016年1月至2019年1月之間分階段執行。此外，協議規定核心資本充足率達到6%但低于7%標準的銀行，應執行較為謹慎的利潤留存政策。
三、新資本監管標準對國有銀行資本充足率監管的影響
（一）我國國有商業銀行資本充足率現狀分析
在我國的銀行體系中，中國工商銀行、建設銀行、中國銀行、農業銀行與交通銀行并稱為五大國有銀行，它們的資產規模及信貸總量在我國銀行業中占有很大的比重。因此，我們僅以這幾家大型銀行為代表來討論我國銀行的發展狀況。由于農業銀行的數據缺失，圖1只給出了其余四家銀行的資本充足率變化趨勢。
四大國有商業銀行的資本充足率缺乏穩定性，其中除中國農業銀行部分年份無法取得數據外，其他三家銀行的資本充足率截至2003年底均低于8%，其中中國銀行資本充足率最高，達到6.98%，中國工商銀行最低，僅5.52%。而從2004年開始，三家國有商業銀行資本充足率均出現大幅度的提升，到2008年都已達到12%，遠遠超過國際監管要求的最低標準，即使2009年由于全球金融危機有所回落，資本充足率仍然超過了10%。
從上圖可以看出，我國國有銀行資本結構的構成極為單一，面臨著結構不合理的問題。國有銀行資本主要由核心資本和附屬資本兩大部分組成，我國國有銀行的核心資本，即實收資本、資本公積、盈余公積和未分配利潤在銀行資本中占絕大多數的比重，而附屬資本比率偏低，附屬資本尚有相當大的上升空間。
（二）我國國有銀行資本充足率監管存在的問題
可以看出，在資本充足率方面，雖然目前我國五大國有銀行的資本充足率都已基本達到國際活躍銀行12%的資本充足率水平，但這大部分是政府注資的結果，與銀行業務的發展關系不大。而且從圖1可以看出，我國商業銀行資本充足率水平呈現起起落落趨勢，穩定性不強，這在一定程度上隱藏了金融風險。但從圖2可以看出2011年以巴塞爾協議Ⅲ為基礎的“新資本監管標準”的提出與引入，使國有商業銀行的核心資本充足率普遍提高，基本達到監管的要求，大大的增強了銀行抗風險的能力。
（三）“新資本監管標準”對我國國有銀行資本充足率監管的影響
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從現行制度來看，我國目前對外資銀行的管理主要體現在業務范圍的限制和進入程序的管理上。業務范圍的限制方面，主要是不允許外資銀行經營人民幣業務及吸收國內企業、個人的人民幣、外幣存款。進入程序的管理方面，一是要求外資銀行攜入資金必須達到一定標準；二是對一些國家和地區的銀行進入附加對等設行的條件；三是外資銀行一般只允許在沿海開放地區設立分支；四是申請在我國設立分支的外資銀行總行必須出具對該分支承擔稅務、債務責任的擔保書；等等。應該說，這些監管措施對我國外資銀行的引進和發展曾經起到了相當大的促進作用。但我們也應看到，隨著我國經濟和金融開放的深入發展，現有對外資銀行的監管措施已遠遠不能適應實際需要；特別是“復關”后我們將不得不逐步開放金融市場、修改和取消現行對外資銀行過于僵化和嚴厲的管制措施，向國際慣例靠攏，短期內必將對國內金融業造成較大沖擊。從這一角度說，如何改善和加強我國對外資銀行的監管，是關系我國金融業長遠發展的重大課題。
二、強化和完善對外資銀行監管的幾點構想
1.逐步建立合規性檢查與風險性監管相結合、以風險性監管為主導的監管體系
70 年代以來，西方在金融業高速發展的同時，出現了一股金融管制自動化的潮流，隨之而來的是銀行業風險的增加。為此，各國金融監管當局都加強了對銀行業的風險性監管。比如日本將銀行業經營所面臨的風險分類、分項、分點列入“檢查表”中，以此為標準對各金融機構進行檢查核對，這樣在剛出現苗頭時就能被及時發現并采取相應措施，從而使各金融機構始終都處于良好的運營狀態。而我國當前對外資銀行的監管還停留在是否符合法規的事后檢查階段，根本沒有以預防為主的風險性監管。建議我國學習西方經驗，逐步建立合規性檢查與風險性監管相結合、以風險性監管為主導的監管體系，對外資銀行的業務活動進行全面檢查和評估，以減少其對我國金融業和國民經濟發展所帶來的風險，保障我國外資銀行體系的正常運行。
2.建立日常報表、實地檢查、非實地檢查等多種監管方式相結合的監管制度
目前我國對外資銀行的監管主要依賴日常報表分析，其他監管方式很少采用。今后除了應落實專門人員對外資銀行進行日常報表分析以外，對報表分析中所發現的問題，還要根據實際需要及時進行有重點的實地檢查或非實地檢查。對一些規模較大的外資銀行還可由人民銀行總行或其分行派出常駐檢查組，加強監督。
3.建立強有力的監管機構
在西方發達國家，對外資銀行一般實行國民待遇，因而在監管機構的設置上并不區分國內銀行與外資銀行。這一模式也應成為我國監管機構的方向。但鑒于我國具體國情，在今后相當一段時期內，我國對外資銀行與國內銀行仍需分開管理。對外資銀行的集中管理，可以現有的人民銀行“外資金融機構管理司”為基礎，合并外匯管理局和稽核司中從事外資金融機構監管的人員，組建“涉外金融機構管理司”，作為我國負責外資銀行監管及國內銀行跨國經營等事宜的最高機構；對一些外資銀行較集中的城市，可在當地人民銀行設立“涉外金融機構管理處”，對外資銀行進行監管，并且這種監管應歸人民銀行總行直接領導，不受地方政府的干預， 以樹立監管工作的權威性。
4.完善外資銀行監管的法規體系
雖然我國已頒布了幾個對外資金融機構的管理條例，但完善的外資金融機構監管法規體系遠未建立，在此情況下要防止外資銀行在我國的不正當行為是很困難的。必須加強立法，盡快完善我國對外資金融機構監管的法規體系，才能使我們對外資銀行的監管制度化、規范化，從而保證外資銀行的健康發展和我國的正當權益不受侵害。
5.建立外資銀行作用評級制度
主要從以下幾方面來對我國的外資銀行進行信用評級：（1）在華業績。用以評價外資銀行對我國的貢獻。（2）遵守我國法規情況的記錄。用以評價其經營的守法程度和相關風險。（3）經營素質。用以評價外資銀行的經營管理水平、內部管理質量和盈利能力。在實際操作中，將上述幾方面細分為多個具體指標，并規定相應權重和評分標準，由人民銀行或專門的資信評估機構每年定期對各外資銀行進行評分，根據得分高低將外資銀行分成不同的信用等級，并在全國性新聞媒介上公布，以充分調動外資銀行抵御風險、提高經營管理水平的自覺性。這樣不僅有利于我國外資銀行體系的安全運轉，而且也可減輕監管機構的工作量，在一定程度上緩解當前外資銀行監管力量不足的矛盾。
6.建立定期外部審計制度
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一、切忌貪大求全，避免內容同質化
以網上銀行新推出的聊天功能為例，雖然各家銀行對此進行了大規模的推廣，但是互加好友、交友聊天等等功能在支付寶、微信等客戶端已經運作非常成熟。一方面，人們不會選擇在不同客戶端同時交流；另一方面，客戶選擇關注銀行APP的目的更在于辦理業務和能夠從中獲取最新資訊，實現自己的財富升值，而不限于聊天。
二、找準客戶需求，針對特色需求進行定向開發
我們推出的業務很多時候是希望在大眾中廣泛傳播，并通過“大眾化”的認可實現效益。但是銀行業越發展，越成熟，發展的切入點和突破口越窄，越需要“小而美”，并且更高標準、更嚴要求、更精準的服務質量和水平，這就要求。比如，每一個銀行都會有自己特色的產品，以產品為切入，以為客戶創造收益為目的的信息推廣可能會收獲更多的客戶。
三、保障安全前提下簡化流程，促進交易的方便快捷
對資金而言，安全是第一位的，但是不能局限于安全而忽略了資金使用的便利性?，F在借助互聯網推出的“一鍵支付”、“掃碼支付”、“掃碼取現”等方式極大方便了人們的生活?？梢赃@么說，只要一部手機，就能解決我們以往銀行卡、密碼器、U盾等許多的設備才能共同完成的工作，而解決這個問題的關鍵點，在于相互之間的資源共享、技術支撐、數據安全保障措施的到位。
參考文獻：
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我國審計準則體系立足維護公眾利益的宗旨，風險導向審計要求注冊會計師強化審計的獨立性，保持應有的職業謹慎態度，遵守職業道德規范。但是由于風險導向過度依賴被審計單位的內部控制，注冊會計師在風險導向審計準則下面臨著審計質量與審計效率的抉擇，存在著審計失敗的風險與報酬的替代關系，在審計失敗、訴訟風險很低的情況下，會計師事務所對審計的投入也相對較低，減少必要的審計程序，降低審計質量，在某次業務的短期審計過程中，風險導向審計并不能完全降低審計風險。針對涉及公眾利益的商業銀行而言，其經營穩定性涉及社會公眾的利益，其銀行監管也需要利用外部審計的工作，這就對審計需要保護公眾利益、處理好銀行監管與外部審計的關系提出了要求。
韓曉梅(2006)認為：審計以保護公眾利益、承擔社會責任為首要職責是發展的必然趨勢，審計人員應當以保護公眾利益、履行社會責任為目的，根據社會公眾的需要，對審計客體履行受托責任的情況進行檢查，并就審計客體提供的相關信息的質量向包括股東和其他利益相關者在內的信息使用者提出意見。白曉紅(2003)認為：“公眾利益導向審計”的要求與風險導向審計從理論上和實務上都應有所不同，提出了判斷保證服務的標準的五個條件，有助于執業會計師義務與責任界定、委托人對認證意見的正確使用、其他利害關系人的依賴，進而提出了公眾利益導向審計的框架。張梁彬(2004)則認為：我國當前的銀行監管體系是不包括注冊會計師審計的，但是隨著監管形勢的發展。注冊會計師審計成為新形勢下加強監管的必然要求，并對注冊會計師審計在銀行監管中的具體應用進行了框架性介紹，分析了銀監會在引進注冊會計師審計方面的作用。
上述文獻主要分為兩類，一類是以公眾利益導向審計為出發點，介紹審計目標及審計準則的規定變化。另一類是介紹銀行監管如何利用注冊會計師的工作，但是文獻均未考慮到監管與審計的相互補充關系，還存在一定的缺陷。雖然外部審計和銀行監管都是考慮到公眾利益，但兩者的具體目標不一定一致，而商業銀行的經營情況對公眾利益非常重要，所以基于公眾利益的視角討論注冊會計師審計和銀行監管的關系顯得非常有必要。本文介紹了外部審計與銀行監管的一般關系：然后通過分析兩者涉及的公眾利益，得出結論：外部審計與銀行監管之間并非都存在著合作的關系。據此，討論外部審計與銀行監管在公眾利益上存在的不一致性，文章最后提出政策建議，彌補兩者的不一致性。
二、外部審計與銀行監管的一般關系
銀行監管指銀行監管部門對銀行在公司治理、資本充足性、風險管理和內部控制以及顧客應有的努力等方面通過現場和非現場的銀行遵循情況的監督進行強制性管制。外部審計是注冊會計師執行審計程序，獲取審計證據以獲得充分、適當的證據以出具審計報告，增加除責任方以外的第三方信任的一種鑒證行為。
銀行監管與外部審計存在許多共同點：從目的來看，都是為了減少信息不對稱；從性質來看，銀行監管是政府性的強制行為，而外部審計可以看作是兼具政府性強制行為與會計師事務所經營行為的結合，正是這種性質的不同。使得銀行監管具有強制力，而外部審計則不具有強制力的治理效果；從方法來看，銀行監管采用現場和非現場檢查，都要收集關于銀行經營管理、資產質量等以會計信息為主的綜合信息，通過分析轉化為相關的風險指標。從而對被監管銀行的風險性質、程度和發展趨勢作出判斷?？梢姳O管機構收集到的信息是監管的基礎。其中的財務報表信息就是經過注冊會計師審計后的信息，注冊會計師也需要根據銀行監管的信息。分析被審計銀行是否存在重大的經營不確定性，以確定評估的重大錯報風險水平。
銀行監管與外部審計都涉及到一種保證的責任，銀行監管保證了銀行的規范、持續經營，外部審計對于彌補銀行監管中的不足又起到很好的補充作用，所以對于投資者、存款人、債權人等銀行的利益相關者而言，銀行監管和外部審計都符合他們的利益。注冊會計師審計中發現商業銀行違反《商業銀行法》規定需要向銀行監管部門報告，在這種情境下，注冊會計師審計就成為銀行監管的又一種輔助方式。
三、外部審計與銀行監管涉及的公眾利益
商業銀行的存款人、債權人等利益相關者出于自身利益的考慮會在不同程度上關注銀行的風險狀況，并根據自身掌握的信息在必要的時候采取措施，影響該銀行的利率及其資產價格，從而對該銀行的經營產生約束作用。但是由于銀行系統作為經濟活動的媒介地位，市場這種外部力量對銀行機構的制約有時會呈現出效力上的不足與時間上的滯后，所以需要一個強制機構取代利益相關者對銀行經營活動進行監督。這時銀行監管就具備了公眾利益的特征。
外部審計涉及的公眾利益即審計報告的預計使用者，由于公司經營活動的復雜化，特別是上市公司涉及到眾多的投資者，使得外部審計的預計使用者多元化，這使得外部審計的公眾利益不斷被強化，外部審計也在一定程度上具備了公眾利益的特性。
銀行的公眾利益對象包括了傳統利益相關者理論的銀行債權人。實際上，由于銀行的特殊性，它還包括與金融系統有利益關系的人，根據金融系統覆蓋面的不同，公眾利益甚至可以涵蓋每一位公民?？紤]到公眾利益對于銀行更好發揮作用的重要性，由于委托人僅僅是銀行所有者，所以審計的委托關系并未體現銀行公眾利益的一面。外部審計與公眾利益可能不一致，使得銀行監管成為一種，必然需求，這是一種更持久的公共監督。
四、外部審計、銀行監管的關系：公眾利益的視角
從外部審計和銀行監管的一般關系來看。銀行監管可以利用注冊會計師的工作，注冊會計師也會向監管部門報告其審計過程中發現的銀行違規行為；從上述公眾利益的分析來看，銀行監管從性質上起到保護公眾利益的作用，而審計卻并未體現其公眾利益的一面，盡管審計最初考慮了保護公眾利益的審計目標。外部審計和銀行監管對于商業銀行的關注面是有所不同，這就決定了他們之間的關系并非簡單的合作關系。
第一，銀行監管重在保護銀行系統
的穩定，從而保護存款者的利益。銀行監管者更關注銀行內部和外部系統的穩定性，關注銀行合規和持續經營的能力。監管者運用其財務報表來評估銀行的財務狀況和經營成果，檢查其經營活動和經營過程。這是公眾利益的主要體現。外部審計從另一個方面來說，主要關注向股東或董事會報告銀行的財務狀況，所以外部審計更關注銀行財務報表編制的合規性和公允性，雖然也考慮管理層所使用的持續經營假設，但這不是注冊會計師的主要任務。這與公眾利益并未體現一致性，相較于銀行監管而言，注冊會計師審計更多是對銀行的所有者服務。
第二，監管者關心銀行是否維持了一個完善的內部控制制度，以作為其安全與審慎管理的基礎；而審計師在大多數時候要對內部控制制度進行評估，以確定審計過程中在多大程度上可以依靠這一制度，但是注冊會計師的內部控制測試是為了計算獲取審計證據的多少。在監管資源有限的情況下，監管當局可以從注冊會計師對所獲信息的可信度的分析中獲益。隨著銀行業務的日益復雜，許多實行現場檢查的監管當局也被迫將重點放在財務報表上，這時，監管者需要尋求審計師的幫助。
但是銀行監管與外部審計對待公眾利益的不一致性。決定了銀行監管只能謹慎地利用外部審計的工作，因為審計合謀和商業銀行經營復雜性所致。外部審計工作可能存在缺陷，如果銀行監管不能有效地實行檢查和監督，僅利用審計后的財務報表進行分析，這將不利于監管銀行經營的合規性及銀行的持續經營能力。銀行監管的產生具有國家的監督性質，而注冊會計師審計雖然具有強制性，但更多是經營行為，雖然審計最初以維護公眾利益、承擔社會責任為目標，但是這種目的被審計內在的局限性所抑制，所以兩者之間的合作關系可能會因為注冊會計師的行為被打破。
第一，在注冊會計師未能認真履行審計職能時，注冊會計師的審計行為與銀行監管的監督行為將成為兩種完全不同類型的行為。銀行監管的監督作用在這時顯得更加重要。
第二，在注冊會計師能認真履行審計職能時，由于注冊會計師與銀行監管關注的側重點不同，銀行監管不僅要利用注冊會計師的關注，而且需要關注注冊會計師未能考慮的穩定性及合規性方面。
五、結束語
由于注冊會計師審計可能存在與公眾利益的不一致性，使得我們必須要求提高審計質量，加強審計聲譽市場的建立，恢復審計的最初面貌，保護公眾利益，承擔社會責任。除此之外。必須加強注冊會計師與銀行監管部門的聯系，具體有以下兩種措施。
篇13
自20世紀80年代以來頻發的金融危機，暴露出國際金融體系及其監管系統存在諸多不協調處。這些不協調之處集中表現在兩個方面。
1 監管主體與監管對象的不協調。銀行已充分國際化，但大部分的監管活動仍集中在國家主權范圍，監管主體的權利局限于一國境內，而監管的客體的業務卻早已跨越國境，銀行在全球范圍內配置資源與發展業務。這種不對稱的監管體系導致的結果是監管效率的低下及出現監管盲區，為次貸危機的發生與國際傳導創造了條件。
2 國際監管合作困境。各國監管主體為各國金融管理當局，在制定本國金融監管政策時，必然從本國利益角度出發，參與國際監管合作。我們可以通過簡單的納什均衡對松散組織下各國參與積極性進行分析：
在集體理性中，無論是A國還是B國，從個體理性角度出發，納什均衡為(W，w)，也就是如果在國際監管合作中，如無明確時間表敦促參與國實施相關政策，參與國都會采取觀望態度拖延實施或者不完全實施相關合作監管政策。
布雷頓森林體系解體后，由于國際統一監管體系的缺位，各國監管政策存在差異，而跨國銀行往往傾向于選擇監管較松的國際和地區拓展業務，而金融業在主要西方國家的經濟中的重要地位使政府為了本國利益在過去三十年內爭相放松監管。即使在達成監管合作協議后，仍有國家試圖拖延相關政策的實施以為本國金融業謀求額外的利益?！栋腿麪栃沦Y本協議》本在2004年頒布并要求十國集團于2006年實施，但新協議在美國卻獲準推遲執行，導致歐盟銀行強烈不滿，認為美國獲得額外的準備時間不利于公平競爭，有損于銀行業監管的國際合作。而事實證明美國此舉對歐盟的影響遠遠不止惡化了銀行業的競爭環境。
二、布雷頓森林體系解體后國際銀行業監管體系的建設
20世紀70年代布雷頓森林體系解體后，金融創新業務層出不窮，金融機構國際化日趨深化，導致金融體系風險加大，出現了德國herstatt銀行等一系列銀行倒閉事件，導致嚴重的銀行危機。為營造新的銀行業經營環境，控制銀行業國際化下導致的新風險，制定統一國際銀行監管原則，1975年2月，比利時、加拿大、法國、德國、英國、日本、盧森堡、意大利、荷蘭、瑞士、瑞典和美國在瑞士的巴塞爾召開會議，會議決定，建立一個監管國際銀行活動的協調委員會，這就是巴塞爾委員會。1975年9月，第一個巴塞爾協議出臺。這個協議核心內容為：針對銀行國際化后監管主體缺位的問題，規定任何銀行其國外機構都不能逃避監管，母國與東道國應共同負其監管的責任。1983年，巴塞爾委員會對協議進行了修改，對母國與東道國的監管責任進一步明確，但該協議只是提出了監管原則和職責分配，仍未能提出具體可行的監管標準。
第一次提出使用資本監管方式進行銀行風險控制是在1987年，1988年委員會公布了《巴塞爾資本協議》，此協議影響深遠，改變了世界銀行業監管格局。該協議至今已被100多個國家采納，而8％的核心資本率已成為國際銀行應遵循的通行標準。
巴塞爾資本協議的核心是最低資本要求，而進行資產證券化可通過“分母戰略”使銀行達到提高資本充足率的目的，促使資產證券化迅猛發展。為限制銀行利用資產證券化進行資本套利，《巴塞爾新資本協議》于2004年6月出臺，新協議延續了舊協議三大支柱的結構，首次將資產證券化風險問題列入第一支柱，在風險計量方面倡導內部評級法，強化信息披露，使國際銀行業監管走向完善。
三、新《巴塞爾資本協議》的特點
2006年6月，國際清算銀行正式公布《資本計量和資本標準的國際協議：修訂稿完全版》(以下簡稱新協議)。
1 新協議第一次提出“資產證券化框架”，確定資產證券化風險暴露所需資本時，必須以經濟內涵為依據，而不能只看法律形式。這項規定適應了資產證券化形式多樣、層出不窮的發展趨勢，同時又賦予了監管當局相當大的靈活性。新協議在國際范圍內具有較好的操作性，如能在國際范圍內廣泛使用，將有利于形成相對公平的競爭與發展環境。除了信用風險的計量外，從操作風險、市場紀律、監督檢查和信息披露方面，也做出了改善。
2 新協議對比舊協議而言，在風險計量方面敏感度更高，能更有效地約束監管資本套利行為，有利于引導銀行穩健經營。新協議在風險計量方面，提出三種方法：標準法、內部評級初級法和內部評級高級法。各國銀行和監管當局可根據自身實際情況選擇。采用IRB法(Internal Ratings-Based Approach，IRB)的目的是希望能更準確地反映資本與銀行風險之間的關系。銀行采用該方法，可將自己估算的借款人違約概率(PD)、違約損失率(LGD)和違約風險暴露(EAD)等估計值轉換成對應的風險加權資產，并依此計算出監管部分規定的最低資本，加強了風險敏感度，針對舊協議監管中突出的監管資本套利問題做出了改善。
3 在風險計量方法上有較高的靈活性，引入了激勵相容監管的概念。新協議同時允許使用標準法和內部評級法，推動銀行內部評級體系的建設和應用，鼓勵有條件的銀行加快實施內部評級法。采用“激勵相容監管”的方式，運用在資產證券化風險和監管資本要求的評估中，有利于加速銀行風險計量技術的發展。
4 加強了信息披露。新協議將市場約束作為三大支柱之一，其作用是發揮市場機制的作用，規定監管當局必須制定一套有效的信息披露制度，要求銀行必須及時、全面地公布各方面信息，使市場交易者能及時判斷作出反應。
從《巴塞爾資本協議》的發展進程看，一直在被動適應銀行國際化與金融創新的發展進程，國際銀行風險監管的范圍不斷擴大，對金融創新工具越來越重視，對金融衍生工具的監管將成為未來國際銀行監管的重點。此外，內部評級法的推行，也昭示了未來監管工作的趨勢是銀行內部監管與外部監管的結合。
四、《巴塞爾資本協議》的缺陷
1 新協議的親周期效應。新協議要求金融機構對風險度量和處理采用同一方法，各機構采用類似的方法度量風險及配備相應監管資本和計提減值準
備。金融資產(或負債)按照公允價值進行初始計量和后續計量，無論是抵押品，還是證券化產品，當市場處于繁榮周期時，價值趨向一致，市場各個參與者對風險認識趨同，削弱了市場分散風險的作用，容易導致親周期效應。
2 新協議過于細化，容易出現漏洞。此外，由于新協議對于信用風險部分的監管過于詳細，建立新的強制執行系統成本太高，新規則提出的建議過于細化。充斥著繁文縟節的體制一定會存在漏洞，可能被銀行加以利用。如果執行這些條款，可能助長銀行在經濟景氣時放貸、經濟低迷時惜貸的傾向，從而惡化經濟周期。
3 內部評級法過于復雜，執行成本高。新協議內部評級法的風險計量模型的復雜程度，決定了其覆蓋的銀行范圍相對狹窄。事實上用新框架計量信用風險只有大銀行才可能有資源和專業能力建立、維持復雜的風險管理體系并采用高級的信用風險計量方法，也只有跨國銀行才有資金和人力資源去實施IRB法。而一般中小銀行要實施則必須花費大量時間和成本積累風險管理的專業技能及建立信息技術系統。據測算，按這種方法計量信用風險，平均每家銀行每年可能會發生50萬美元至1500萬美元的額外成本。
4 對市場風險和操作風險關注不夠。雖然新協議的資產證券化的資本監管框架為各國商業銀行資產證券化風險計量提供了較為一致的指導意見，但新協議對證券化的市場風險、操作風險的關注仍然不夠。在計量方法中，根本沒有涉及到市場風險、操作風險的說明。
5 信息披露要求會給未建立內部評級法的銀行增加更多管理負擔。新協議的第三大支柱是市場紀律，其目的是通過要求銀行披露信息提高市場力量的約束力。根據信息的重要程度，新協議要求銀行對新資本協議的適用范圍、資本構成、風險暴露及資本充足率四個方面進行披露。核心信息披露適用于所有銀行，而采用內部評級法的銀行則必須披露其他有關信息。銀行要在提高透明度及提供有關資料的成本之間找到理想的平衡是比較困難的。
6 資產證券化框架不能完全避免資本套利。新協議資產證券化框架本意是為了限制資本套利，但市場永遠走在監管的前面，由于對于資產證券化風險計量，可采用標準法、內部評級法和高級法三種，在不同的風險處理法中依然存在資本套利機會。比如說，新協議鼓勵銀行采用先進的內部評級法以加強銀行風險管理，而內部評級法所需持有的監管資本將少于使用其他方法所持有的監管資本，這產生了新的監管資本套利機會。銀行也可采用適合運用內部評級法的合成資產證券化產品設計來降低監管資本要求。即使現在設法對監管框架進行改進，在不斷發展的金融創新下，套利機會就總是存在的，這使通過資產證券化框架消除資本套利的目的無法實現。
7 新協議可能導致銀行競爭環境惡化。由于內部評級法技術、數據要求高，中 小銀行受條件限制，很難達到要求，從而使其在競爭中處于不利地位。如前所述的激勵相容監管，使用內部評級法比使用標準法更具優勢，而使用高級法又比使用初級法有更低的資本要求，目標是促進銀行改進內部風險管理技術。但由于內部評級法高級法技術復雜，許多中小銀行并不具備相應的技術水平，從規模效應上講，大銀行采用高級風險計量方法的成本收益比例比中小銀行低，這將不利于中小銀行的發展，使銀行的競爭環境惡化。
此外，如果新協議在世界范圍內實施，由于發達國家在風險計量與管理方面的技術也優于發展中國家，也將使發展中國家在競爭中處于劣勢。
五、國際銀行業監管體系的進一步完善
次貸危機后，巴塞爾委員會吸取了金融危機的教訓，在2008年了《公允價值的度量與建模報告》，針對金融創新產品多樣化、復雜化的問題，提出公允價值評估有待提高的四個方面：管理與控制過程、風險管理與度量、價值調整和財務報告。出臺《健全的流動性監管原則》旨在提高銀行流動性風險管理的能力。
2009年，委員會對表外業務杠桿率問題加強了關注，提出應強化銀行資本和流動性儲備管理，先后了《新資本協議的框架完善建議》、《交易賬戶新增風險資本計提指引》、《市場風險框架的修訂稿》和《穩健的壓力測試實踐和監管原則》四個征求意見稿，對新資本協議的部分內容進行了調整，以強化”三大支柱”的資本監管框架，增強新資本協議的風險捕捉能力。
《新資本協議框架完善建議》對資產證券化的風險進行了進一步的分析，提高了“再證券化風險暴露”的風險權重，對使用外部評級計量證券化資本要求設定了額外限制條件，提高了資產證券化涉及的流動性便利的信用風險轉換系數?！督灰踪~戶新增風險資本計提指引》要求銀行將新增違約風險資本納入到交易賬戶資本框架體系中。針對危機情況下證券化產品流動性短缺現象，提出重新評估這類產品在不同情況下的流動性差異，對交易帳戶新增風險計提資本。
此外，了《市場風險框架的修訂稿》對監督檢查流程、信息披露要求和缺乏流動性頭寸的處理等進行了修改，強化了資產證券化及交易賬戶的信息披露?！斗€健的壓力測試實踐和監管原則》提出壓力測試應成為一家銀行整體治理和風險管理文化的組成部分，應具備可操作性，相關分析結果應用于管理層決策，此外，還對銀行壓力測試方法和情景選擇提出了具體建議。
巴塞爾委員會還將積極推動銀行建立資本緩沖(CapitalBuffers)，以降低新資本協議“親周期”的負面作用，提高銀行資本質量，擴大資本所覆蓋風險的范圍，同時引入其他補充性資本要求。
如前所述，針對新協議在次貸危機中暴露出來的問題，巴塞爾委員會針對其中突出處做了改進，但這些改進基本圍繞資產證券化產品，除證券化問題外，新協議仍有不少缺陷仍需改進，巴塞爾委員會應有長遠的眼光，爭取在不斷變化的形勢中提前做出適應性調整，防止新危機的發生。筆者認為，進一步完善的落足點有如下五個方面。
1 應繼續落實加強系統性風險的監管。新協議對正常情況下的三大類主要風險作出了規定，但缺乏對系統性風險的指導和要求。為此，新協議應尋求在監管當局與中央銀行之間共同建立一種新的協調機制，改變單純依靠公開市場操作和貼現窗口來緩解流動性壓力的傳統做法。為防范系統性風險，新協議必須提高對內部評級模型和風險參數的審慎性要求。此外，針對衍生產品大多為場外產品容易在極端條件下發生流動性缺失的問題，雖然委員會對此以表示重視并出臺了《健全的流動性監管原則》，但這個文件仍只落足于概念化的原則，而并沒有提出實際可操作的方法，因此，委員會下一步應在系統性風險管理這方面拿出更具體更有可操作性的計量與管理辦法。
2 風險計量的模型與方法須改進。迄今為止，本次金融危機中損失最大者幾乎全是頂尖金融機構，這些機構
擁有完善的風險管理系統，雇用大批專家運作高度復雜的風險模型。然而，包括JP摩根在內的眾多機構都未能探察到2007年發生的次貸風險。這次危機中新協議所涉及的計量模型暴露出了缺乏前瞻性、未對極端條件進行分析等缺陷。此外，還不應忽視定性分析的重要作用。
3 繼續增強對創新金融工具資本約束的有效性。新協議出臺后的修訂基本集中在資產證券化產品上，難免讓人產生“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的感覺。而除了證券化產品外，其他創新金融工具也應引起足夠重視。金融衍生產品具有參與方多、交易環節復雜、流動性低、二級市場不發達、信息透明度低和更多依靠模型定價等特征，由此衍生出許多新的風險因素：使銀行放松了信貸標準和風險控制，使基礎資產質量趨于下降；表外資產的風險更加隱蔽難以察覺；衍生資產與基礎資產分離，使交易者難以了解基礎資產狀況，一旦基礎資產質量發生問題，交易者更容易采取拒絕所有同類資產的方法自我保護，市場也更容易喪失流動性；衍生工具并未減少金融市場整體風險，并且衍生資產的杠桿作用將風險放大，增加了金融市場系統性風險。為此，新協議應更加重視金融創新帶來的創新風險，制定新的計量標準和監管規則，將衍生工具產生的衍生風險一并納入金融監管視野。
4 要適應混業經營的趨勢，發展監管合作。混業經營已成為國際金融業發展的主導趨勢，新協議的適用對象卻局限于商業銀行，而由銀行集團內部非銀行金融機構和業務，例如保險、證券所引發的系統性風險卻難免波及到銀行，混業經營的銀行與分業監管的監管機構之矛盾必然導致難以覆蓋的監管盲區。因此，從長遠發展的角度講，巴塞爾委員會應考慮擴大監管范圍，或加強與保險、證券國際監管機構的合作，共同對金融業系統風險進行管理。
5 將市場風險與操作風險納入資產證券化化框架，實現全面風險管理。巴塞爾資本協議進一步改善的核心思想之一是全面風險管理的思想。雖然在監督檢查與市場紀律兩大支柱中對市場風險與操作風險做出了有關規定，但在資產證券化框架中并未對這兩種風險的關注有所體現。而對于資產證券化過程中相對于其他資產業務更高的市場風險與操作風險，委員會應考慮將其納入資產證券化框架中考慮，做出更具有針對性的規定，體現全面風險管理的思想。
從這30年的演進過程看，巴塞爾協議是一個動態發展的管理框架，隨著形勢的變化發展，巴塞爾委員會應不斷繼續修訂與完善，建設有效的國際銀行業統一監管體系。
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