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篇1
在調研的三個地方，有不少的“空殼村”、“負債村”存在，村級集體經濟狀況非常薄弱，發展經濟無實力，發展生產無財力，提供服務無能力，干部說話無威力，農村社會化服務功能大大削弱。據調查當地領導干部有發展集體經濟的意愿，但由于內外部條件的限制，集體經濟發展起來很困難，這樣就不能起到帶動經濟發展、提供公共服務的作用了。
一般而言,農村集體經濟組織是指自實行和雙層經營體制改革之后形成的包括鄉、村、村民小組和部分農民共同所有農村勞動群眾集體所有制的經濟組織。它包括鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織、村民小組集體經濟組織等。其特征是以土地集體所有制為基礎，以鄉、村區域為范圍,以村落或居住小區為單位，以農業為基礎一、二、三產業綜合經營，實行集體統一經營和家庭分散經營相結合的雙層經營體制，具有集體性、地域性和雙層經營性的經濟組織。
集體經濟是計劃經濟的產物，但是它并不簡單的等同于計劃經濟。由上述的定義可以看出集體經濟組織首先是由一部分人共同所有的經濟組織，其次，它實行的是雙層經營體制。
一、發展農村集體經濟面臨的困境
在調研的鄉鎮村里，大部分青壯年都外出務工，村里剩下的都是婦孺，老年人。如何在農村全是老弱人口的條件下發展農村集體經濟呢？農村集體經濟的發展面臨很多困難。
（一）收入少，債務多
在調查的對象中，大部分村集體收入都來自財政轉移支付，集體經濟收入微乎其微。有的村連正常的工作需要都難以維持，村干部的工資很低，因而工作積極性很難調動。另一方面村集體的債務很沉重，比如舒城縣金橋鄉平均每村債務50萬元，教育費用267萬元。有的村級債務更多，這對村集體經濟的發展是很重的一個負擔。
（二）想發展，缺人才
現代社會強調以人為本，人才是競爭的核心。而農村集體經濟發展非常缺少知識型、技術型人才。據調查村集體的干部大都文化水平比較低，沒有技能，市場意識不強，對于發展農村集體經濟積極性不高。這不能順應市場經濟發展的需要，也不利于農村集體經濟的發展。[1]
（三）有點子，籌資難
在調查的鄉鎮村中，大部分村集體都負債累累，而每年財政轉移支付的資金有限，沒有充足的資金創辦集體經濟。上級對村集體經濟的扶持力度也不夠，不僅總體上數額小，而且扶溫飽的多，扶根源的少，極易返貧。另一方面，銀行貸款難，許多能人有點子、想發展，創辦企業帶動當地經濟發展，但由于銀行貸款條件嚴格，農民又沒有擔保人，因而籌集資金更加困難。
（四）有意愿，缺信任
盡管有些村的干部有帶動大家發展集體經濟的意愿，但農民對他們缺乏信任感。據調查普通老百姓對基層政權有許多的不滿，主要有以下幾個方面：一是收支不公開，老百姓對錢的開支不清楚；二是大部分村民認為政府的錢被村干部吃喝消費掉了；三是村委會對提高農民收入沒有盡責盡力，沒有為農民做實事。沒有廣大人民群眾的信任與支持，任何事情都無從談起。因而，發展農村集體經濟缺乏群眾基礎，沒有群眾的大力支持，也是發展不起來的。
（五）有典型，不平衡
據調研發現，村集體經濟組織的發展存在不平衡的現象，有一小部分村依靠擁有的資源（如煤礦等），發展集體經濟，積累了很多資金。如淮北市烈山區的洪莊村，村集體收入達2000萬元，村居民人均收入達6000元。該村興辦了洪莊陵園、自來水廠、農民素質學校等便民設施，洪莊農民公寓一期已建成，已分到戶。村里凡年滿60歲以上的老人，每人每月發生活補助100元，解決了老人們后顧之憂。而大部分村僅僅依靠財政轉移支付，村集體非常缺乏資金，只能維持日常的行政開支。再加上有的村地處偏僻，交通不便，地貌比較復雜的話，更加不容易致富。因而發展集體經濟更是難上加難。
二、農村集體經濟發展難的原因
（一）發展村集體經濟的動機不足
據調研可知，許多村民不知道何為集體經濟，也沒有發展集體經濟的意識。大都認為集體經濟與他們關系不大，實在的是找到一個工資高的打工機會。而村干部工資低、任務重，也沒有發展集體經濟的積極性；有的認為集體經濟發展起來困難重重，沒有信心發展集體經濟；也有不少村黨支部書記整日忙于鄉鎮的中心工作，很少有時間謀劃村里發展大計，對發展村集體經濟存在小富即安的思想。
（二）發展村集體經濟的條件不足
這是制約農村集體經濟發展最重要的因素，集體經濟發展面臨內外部條件的制約。村集體經濟發展面臨的內部條件的制約有村干部能力不強、負債多，缺少資金技術支持、大部分青年外出務工，缺少人力資源等。
村集體經濟發展面臨的外部條件的制約有農村集體經濟組織的法律規定不完善。農村集體經濟組織的健康發展,離不開法律的支撐和保障；[2]政府的扶持力度不夠；貸款困難，籌資難；基礎設施不完善，交通水利等設施不完備等。俗話說要致富先修路，農村的道路不發達，尤其是山區，這樣即使是有良好的自然資源，也沒辦法借助自然資源富裕起來。
（三）發展村集體經濟的激勵不足
有的縣、鄉鎮只是在認識上贊同發展農村集體經濟，在實踐上沒有足夠的激勵行為。譬如沒有發展集體經濟的整體規劃；沒有將發展集體經濟的任務落實到鄉、村；對于發展好的鄉村也沒有獎勵等。這樣難以調動村干部以及村民的積極性，集體經濟也難以有較快的發展。在調研過程中并沒有看到政府的激勵行為，許多村民甚至連有沒有集體經濟都不清楚。所以只有宣傳，沒有行動是不夠的。
三、農村集體經濟發展的出路
（一）提高認識，加強領導
集體經濟是公有制經濟的重要組成部分，發展農村集體經濟組織是實現農村經濟騰飛的重要路徑選擇。各級黨委政府要提高對發展村集體經濟的認識，引導廣大干部群眾充分認識發展村級集體經濟的重要性，增強發展村級集體經濟的緊迫感和自覺性，為村集體經濟提供寬松的發展環境。
（二）因地制宜，加快發展
由于各地的地理環境、交通設施、資金技術、干部能力等方面各不行同，因而發展集體經濟沒有統一的模式。各村應揚長避短，發揮各自的優勢，因地制宜的發展農村集體經濟。[3]譬如休寧縣就依靠自己的天然優勢發展三大產業：茶葉、茶干、茶油，圍繞特色產業發展經濟，帶動農民致富。當地政府大力培育龍頭企業，建立合作社55家，緊緊抓住兩個原則：一是抓兩頭，源頭和龍頭；二是出良品，抓質量。因此各村應該明確自己的優勢，并依靠自己的優勢大力發展農村集體經濟。
（三）激勵扶持，營造環境
發展農村集體經濟是整個農村經濟的重要組成部分，是農村全面建設小康社會的重要措施，是加快推進農業和農村現代化建設和增強農村基層組織凝聚力的物質基礎，發展農村集體經濟如此重要，政府應加大扶持與激勵，沒有條件也要創造條件。打破限制集體經濟發展的種種障礙，使集體經濟的發展暢通無阻。
針對村集體缺少發展資金的現實情況，政府應建立農村集體經濟組織發展專項預算，為農村集體經濟組織提供啟動資金和運行支持；對農村集體經濟組織和集體經營方式提供稅收優惠(如免征所得稅、減免營業稅和增值稅)和信貸支持。
在技術方面政府可以免費組織專業培訓，引進專業人才，為廣大農民傳授技術，實地演示種植或養殖等方面的技術和注意事項。
四、結語
通過此次調研筆者了解到農村集體經濟的實際情況，農村集體經濟發展前景并不樂觀，有些地方沒有集體經濟的影子?，F在倡導現代化，而農村的現代化才是現代化的最終標志，要大力發展農村集體經濟，就必須直面農村集體經濟發展的困境，著力解決農村集體經濟發展中遇到的困難，這樣才能突破阻礙，發展壯大農村集體經濟。
參考文獻：
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篇2
[文獻標識碼]A
[文章編號]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的基礎，近年來，伴隨著工業化、城鎮化和農業現代化的發展進程，土地流轉推動了新一輪的農村社會巨變，深化對土地流轉和農村土地制度的研究具有重大的現實意義，而農村土地合理有序流轉的關鍵在于創新土地流轉方式。本文試通過對當前存在的幾種方式的比較研究，探究農村土地流轉方式的發展趨勢。
一、土地流轉和土地流轉方式
（一）土地流轉的含義：廣義上的土地流轉包括城市土地流轉和農村土地流轉。農村土地流轉是指農村土地權利的流通和轉讓。在家庭承包制的制度框架下，農村土地產權結構可以分解為三種權利，即所有權、承包權和經營權，因此，農地權利包括所有權、承包權和經營使用權三種。目前，學術界對農地流轉的研究大多集中在農地經營使用權的流轉（自由流轉）和農地所有權的強制性流轉（征地），對于農地承包權的流轉的研究尚不多。因此，狹義的土地流轉的含義可定義為：是指擁有土地承包經營權的農戶或村集體將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或者經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。農戶承包地、集體建設用地、宅基地可以通過土地使用權的出租、合作、入股、聯營、轉換、抵押、征收等多種方式進行流轉。
（二）土地流轉的方式：當前農地使用權流轉呈現出流轉機制市場化、流轉形式多樣化、流轉主體多元化、流轉行為有序化等特點。全國各地在法律的框架內，不斷創新流轉方式，2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》第32條規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉。在此規定的基礎上，現階段主要的流轉方式有：第一、土地互換：互換土地，是農村集體經濟組織內部的有農戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經營權進行的簡單交換。第二、出租和轉包、轉讓：在市場利益驅動和政府引導下，農民將其承包土地經營權出租給大戶、業主或企業法人等承租方，出租方按年度收入一定的實物或貨幣。（轉包限于集體經濟組織內部，出租沒有限制。轉讓要經發包方許可，轉包沒有限制。）第三、股份合作社：農戶以土地經營權為股份共同組建專業合作社，村里按照“群眾自愿、土地人股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則返租倒包給其他經營者。第四、入股：亦稱“股田制”或股份合作經營，是指在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經營權作價入股，建立股份公司，按公司治理方式經營農業生產。第五、抵押或土地銀行：金融資本將土地作為存貸的主要標的，經營與土地有關的長期信用業務，最終讓農業經營合作組織采用銀行運作模式進行現代農業生產。第六、土地托管：按照《土地托管種植合同》，農民繳納管理費，將土地交由合作社管理，合作社經營農民的土地，負責從種子到收獲的一條龍服務，最后將收獲的稻子交給農民。第七、土地信托：政府出資在縣或鄉鎮設立農村土地承包經營權信托有限公司，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權委托給政府的信托公司，并簽訂土地信托合同，農業企業或大戶再從政府的信托公司手中連片租賃土地，從事農業開發經營活動。
二、土地流轉方式的比較探究
土地流轉的最終目的是充分挖掘農村集體土地所有權和農民土地承包權的價值，提升土地資源的使用效率，增加農民收入以及不斷完善農村社會保障體系。鑒于中國農村土地廣闊，各地差異巨大，而且土地流轉牽涉到政府、村集體、農民、承包土地的經營者等多方利益的博弈，因此很難有一種或幾種通用全國各地，不管何種流轉方式只要在其運用的特定區域內能發揮其積極作用，能化解矛盾，穩定農村，致富農民，都是好方式。下面就主要幾種流轉方式以及幾個經典模式的分析，闡述農村土地流轉方式的發展趨勢。
（一）土地流轉的主要方式分析
篇3
南海區原為南海市，2003年1月8日撤市并入佛山市。從1992年下半年開始，南海嘗試在羅村鎮下柏管理區、里水鎮沙涌管理區、平洲區洲表村三處試點，實行農村股份合作制改革。
到1993年下半年，這三個地方分別以股份公司或經濟合作社的名義制定了章程。當年8月31日，當時的南海市委市政府《關于推行農村股份合作制的意見》(下稱《意見》)，正式在全市農村范圍內推行股份合作制。
“攤丁入股”
事實上，南海的農村改革始于更早的時間。
1987年，南海成為國務院批準的農村改革試驗區之一，主要進行了兩個試驗項目：一是農村規模經營，二是農產品出口基地。
“這兩項改革可以說失敗了。”南海區委農村工作部副部長余偉基坦承。他認為失敗的原因，是由于種植糧食的經濟效益低，在當時第二、第三產業發展的驅動下，許多農民實際上已經脫離土地。
于是，當時的南海市政府逐漸將改革思路轉移到產權上來。
在《意見》中，南海將農村股份合作制定義為四種形式：合作經濟股份制、農村土地股份制、合作組織企業股份制和農村聯合股份制。其中，土地股份制強調建立土地承包權股，實現土地三權(所有權、承包權和經營權)分離，“農民的承包權從實物形態轉變為價值形態，在以股份形式將其穩定的前提下，解決好農村土地的整體規劃，土地的征用、使用和農地保護以及提高土地的生產率等問題。”
據南海區委政策研究室副主任莊少偉介紹，一般的做法是先由村或村民小組成立資產評估小組，對集體資產進行清產核資，主要包括資源性資產即農用地，和經營性資產即廠房、店鋪等，這兩部分加起來形成總股本。
然后確定股東人數，凡戶口在本村或村民小組的農民自然成為股東，總股本除以股東人數為總股數，在實行股份合作制初期，一般每人分得一股，16歲以下未成年人分得半股，但有的地方也可增設承包股權和貢獻股權，在基本股之外按承包土地的期限和農齡分股。
對土地及集體資產的運營，由股東大會進行公開投票。所有的賬目都張榜公布。每年收入的40%用于農民按股分紅，60%由經濟組織提留，用于公共用途及再發展資金。
莊少偉指出，股份合作制的實質是把農民的承包權變為股權。
帶著三個“邊界”去上市
但專家也指出，南海的農村股份合作制畢竟是摸著石頭過河，還存在不少問題。其中迫切需要解決的問題有：從福利性向經營性的過渡、由封閉性向開放性的轉變、外嫁女股權增減引發的社會矛盾、經濟職能和行政職能分開的問題。
同時，由于地區發展不均衡，以村或村民小組為單位設立股份合作組織的方式，不一定在任何地區都適合。
莊少偉指出，適合設立土地股份制的地區需滿足三個條件，一是農村干部管理水平高，二是農民無須依附于土地，三是要有分配。農民沒有收入，機制也就失去了活力。
2003年，南海區農民年均分紅1180元，東南部工業發達地區最高分紅接近1.5萬元，但西部仍舊以農業為主的地區從實行股份合作制以來就沒有分過紅，這樣的組織占到全區1/3。
南海官方人士普遍認為，學習南海模式并有所創新的江蘇昆山模式要更先進。“比如昆山成立富民投資股份有限公司，要開發土地就每個人都出資。”莊少偉說。
另一位專家也指出，更好的模式是以項目進行股份合作，完全市場化，而南海是全塊資產量化，以村或村民小組為單位進行股份合作，“我們還沒有脫離原來非完全產權那一塊。”
這位專家透露，未來南海農村股份制發展的方向將是公司上市，這也是政府制定的長遠目標。“從收益上講，有一些村委會超過3000萬元，已經可以達到一個小公司規模。”
鏈接：深圳萬豐的共有制
篇4
（二）貧困戶、經濟薄弱村脫貧狀況良好。截至2010年，全省449.62萬建檔立卡低收入人口中有362.38萬人實現脫貧，脫貧率達80.6%； 2010年全省投入各類幫扶資金18.5億元，幫助35萬貧困農戶落實了幫扶措施，123.83萬人實現脫貧，蘇中地區全面實現脫貧攻堅目標。蘇北地區2011年底基本實現脫貧目標，提前一年完成脫貧攻堅任務。
經濟薄弱村方面，通過產業帶動、整村推進、集體經營（資源承包、資產承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。1011個省定經濟薄弱村中有604個村基本實現脫貧目標。
（三）各項脫貧措施富有成效。
1.產業化開發。通過產業化開發帶動貧困戶就業與增收主要有三種方式，一是高效農業（包括大棚種植和畜禽養殖）項目的推進，各地將脫貧產業項目與培植特色主導產業、加快農業產業化進程相結合，建立貧困戶脫貧長效機制；二是通過標準廠房的建設，獲取資金收益，并直接帶動貧困戶就業脫貧。三是通過發展“三來一加”等項目帶動貧困戶脫貧。以沭陽縣的“安陽工藝”為例，該公司已經在胡集、塘溝、十字等8個鄉鎮、社區設立28個加工點。每個加工點月均產值近百萬元，可以帶動農戶月增收10萬元。
2.村集體經濟培育。壯大村集體經濟主要有三種方式：一是定向投資回饋收益。例如濱海縣在正紅小額貸款公司注資450萬元，通過委托理財，每年向濱海縣45個省定經濟薄弱村回饋收益1萬元。二是通過集體經營的方式獲得盈利，主要包括農田、水域等資源的承包，固定資產租賃等。三是建設標準廠房出租的租金。
3.小額貸款與資金互助提供金融支持。通過扶貧小額貸款和扶貧互助資金會的建設，在一定程度上解決貧困農戶發展生產經營服務項目的資金困難。以沭陽縣萬匹鄉扶貧發展互助資金會為例，該資金互助組織現有入股會員462戶，互助資金134萬元，其中上級財政補助15萬元，會員入股119萬元（其中306戶貧困戶入股資金27.8萬元），農戶借款132萬元，借款農戶316戶，共有138戶建檔立卡戶因此而脫貧。
4.提供社會幫扶服務。一是由各級政府牽頭，組織機關、企事業單位或個人與貧困村、貧困戶結對幫扶。二是婦聯采取的針對婦女兒童的幫扶。除此以外，各地也根據自身的實際情況，對其他弱勢群體開展了各式各樣的社會幫扶。
5.勞動力培訓。一是針對貧困地區的勞動力轉移培訓；二是發展高效農業的技術培訓；三是結合“三來一加”等項目的技能培訓。以沭陽縣為例，該縣出臺了《沭陽縣農村貧困勞動力培訓轉移工作實施意見》，擇優確定職業技能培訓機構承擔農村貧困勞動力轉移培訓工作任務，實行劃片到鄉、包干到校、責任到人，鄉鎮與培訓學?！袄壥健笨己耍⑧l鎮貧困勞動力培訓目標保證金制度；以短期實用職業技能培訓、就地辦班和進縣經濟開發區企業就業為主，受培訓農民的就業率達97%。
6.農村社會救助與社會保障體系。主要體現在農村低保制度、農村五保供養、新農合制度、新農保制度覆蓋率的提高和臨時性求助的增加等，為農民提供了基本的社會保障網絡，使得貧困戶暫時脫離了貧困。以新沂市為例，全市共有農村低保對象1萬8千多戶，3萬7千多人，補償標準為210元/月；農村五保戶4667人，集中供養每人每年補助3800元，分散供養每人每年2300元。
（四）存在的主要問題。
脫貧攻堅工程在提高農戶收入、壯大村集體經濟等方面發揮了重要作用，但也存在一些問題。主要體現在：脫貧與返貧并存、邊緣經濟薄弱村現象日益顯現、貧困戶培訓針對性不夠強、小額信貸政策標準與需求存在差異、資金互助合作社資金來源少、農村基礎設施建設滯后、社保政策體系對貧困戶的特殊政策不完善、扶貧主體單一“等、靠、要”現象突出等。
二、“十二五”扶貧新思路
脫貧攻堅工程實施以來，江蘇省扶貧工作取得顯著效果，絕對貧困現象基本消除。貧困的標準逐步由絕對貧困向相對貧困變化，這就需要調整扶貧觀念，采取新的扶貧策略，進行更有針對性的扶貧。
（一）從絕對貧困到相對貧困。江蘇省貧困地區面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是轉變成農民持續增收難以及相對收入擴大的問題，這就需要扶貧視角從絕對貧困向相對貧困轉變。扶貧的最終目的不僅是要讓貧困群體脫離貧困陷阱，而是要實現全面小康的目標。因此扶貧對象也不僅僅要考慮絕對貧困戶，而且還要考慮低收入者，即所謂的相對貧困群體。
（二）從開發式扶貧到發展式扶貧。江蘇省脫貧攻堅項目采取開發式扶貧的策略，這對消除絕對貧困是十分必要的。在新時期，扶貧的重點從絕對貧困向相對貧困轉化以后，新一輪的扶貧方式應轉向發展式扶貧，主要有兩層含義：一是在對扶貧對象進行合理劃分的基礎上，對不同貧困農戶采取不同發展策略，從而保證扶貧工作持續穩定的開展；二是在宏觀上，對不同貧困類型，采取不同的扶貧模式，如蘇北地區，可以采取以整村推進、產業帶動等為主的開發式扶貧的模式，對于蘇中以及蘇南的點貧困問題，可以通過貧困農戶單獨能力建設與社會保障方面進行扶貧，從而保障扶貧工作高效與持續發展。
（三）從政府主導向多元化發展模式轉變。各國反貧困經驗表明，在扶貧的過程中，政府并非唯一的行動者，貧困人口、市場組織、民間組織等都是反貧困中不可或缺的行動主體。以政府為主導的多元反貧困主體組合，通過不同方式各自發揮自己的作用，多管齊下，使貧困現象得到顯著改善。
新的扶貧模式應該由傳統的政府主導向政府帶動、其他組織輔助相結合的多元化發展模式轉變。
（四）從外部推動到能力建設。政府扶貧措施的核心就是要建立扶貧的長效機制，使得貧困戶能夠脫離貧困陷阱。因此，在今后的扶貧工作中，應將重心從外部推動轉變到能力建設中來，因地制宜、因人而異地培養貧困群體的勞動技能，使這部分群體獲得持續發展的能力。
（五）幫扶資金直接投入與金融支持相結合。財政幫扶資金直接投入較好地解決了貧困地區產業發展的資金問題，有效帶動了貧困戶的脫貧。但過于依賴財政資金直接支持，使得脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率性。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規范使用財政資金，采取幫扶資金直接投入與金融支持相結合的辦法。
（六）社會保障與發展式扶貧相結合。脫貧攻堅項目只是針對于那些能夠通過產業帶動、能力培訓、金融支持而脫貧的農村貧困群體。而對于那些沒法通過上述途徑脫貧的貧困戶來說，則需要社會保障來解決其貧困問題。因此，在下一輪的扶貧工作開展過程中，社會保障要與發展式扶貧相結合。
三、政策建議
江蘇省實施的脫貧攻堅工程消除了絕對貧困。如何幫扶農村地區的低收入群眾奔小康成為下一階段扶貧的目標。面對新形勢、新任務，在扶貧工作上要有新思路、新舉措?？傮w來看，“十二五”期間要以鞏固脫貧攻堅成果、提高低收入群體收入、改善其生產生活條件為重點。要更加注重造血功能的培育，更加注重政策的協調配合，更加注重農村低收入群體發展能力的培養。在堅持政府主導的同時，積極鼓勵引導各類社會組織參與，增加低收入群體的內在動力與活力。要強化縣級責任，建立政府扶持以縣為主、上級政府獎勵相結合的扶貧新體制。
（一）實行貧困戶分類管理。一是對于那些喪失勞動能力、殘疾、無法自救的貧困人口，納入最低生活、教育、衛生保障體系，實行救濟式扶貧。二是對于那些缺乏技術、資金等資本、社會因素致貧的具有發展潛力貧困戶，實行開發式扶貧，即加強貧困戶的能力建設。不但扶持生產，更注重生產生活條件的改善和發展能力的培養，堅持產業扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。三是對貧困戶進行合理劃分基礎上，確定選擇開發式扶貧還是救濟式扶貧方式，工作重心采取貧困村公共服務和培育貧困家庭的發展能力相結合的方法有效促進脫貧。
（二）劃定相對貧困線。在相對貧困線的劃定方面，國際上通常的做法是將收入少于平均收入的1/2或者1/3的社會成員視為相對貧困群體。從最近開展的“百村萬戶”的調查顯示，灌南縣農村人均收入低于4000元的戶數占23.8%，人口占18.4%；新沂市農村人均收入在2500―3000元之間占15.4%，在3000―3500元之間占7.3%，約占23%的人群屬于相對貧困群體；楚州區農民人均收入2500元以下占比為0.77%，2500―4000元占比為35.32%；海安農民人均收入4000元以下占比為4.15%，7000元以下占比為21.76%。建議相對貧困線的劃定應該采用“絕對數額和相對比重相結合”的方式，經濟薄弱地區以農民人均收入3500元為相對貧困線，其他地區以農村總人口的15%―20%的最低收入群體定義為貧困群體。
（三）大力發展小額信貸和資金互助合作社，加強金融支持的扶貧力度。一是提高扶貧貸款發放的額度。對于大戶貸款的額度，從原來的5萬元提至8―10萬元，不斷增強大戶的帶動性，但要嚴格控制比例，大戶帶動額度不應超過25%；對于貧困戶，將原來最高的貸款額度從1萬元提至2萬元。二是資金互助合作社在資金籌集上，上級財政適當增加資金互助合作社的啟動資金；在運營管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，提供必要的經費支持，并加強自身的風險管理。
（四）完善社會救助和社會保障體系。一是健全社會救助網絡，防止返貧現象發生，主要通過實行教育救助、提高醫療救助標準、臨時救助與農業保險相結合等方式；二是完善社會保障體系，可采取適當提高農村低保標準、對低收入戶參加農村養老保險等個人繳費給予適當補貼的辦法。
（五）加強農村基礎設施建設。多年來，雖然我省不斷加大農村基礎設施建設的力度，但由于多方原因，我省農村尤其是經濟薄弱地區農村基礎設施建設仍較滯后，在一定程度上成為農村發展的瓶頸因素之一。隨著幫扶工作進入新階段，可考慮將“治本”措施放到相對優先的位置。通過幫扶政策資金與相關用于“三農”政策資金的協調配合，形成政策資金合力，加強農村基礎設施建設，特別是那些經濟薄弱村，政策力度可以更大些。從而改善農民生產生活條件，促進其收入提高。
（六）繼續推進開發式扶貧項目。一是開發式扶貧應與地方產業相結合，并扶持低收入農民的生產經營融入農民合作社等組織化體系之中。二是開發式扶貧項目應采用體現規模效應的發展模式。
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1、整體專業素質偏低
農村會計人員的專業素質與農村經濟社會發展有著密切的聯系。隨著農村經濟不斷發展，對專業素質高的農村會計人員的隊伍建設的要求也應運而生。但從實際情況來看，村級組織的人員更迭使得農村會計隊伍里面出現了未經系統培訓就上崗的人，這類人缺乏專業素養和基本能力。這類“無證上崗”的會計人員在工作中會遵循往屆的工作經驗，在財務處理上缺乏專業知識的支撐，根據自己的直覺的偏好來處理。農村會計隊伍建設的專業水平過低導致從業人員對農村財務管理不明晰，從而約束農村經濟社會發展。
2、從業人員流動性強
在我國在城鄉二元制的經濟結構體制下，農村的會計工作及財務工作均被排斥在體制外，農村會計從業人員大多以臨時聘任為主，導致農村會計隊伍穩定性差，人員流動比例高村報而因為村級組織的換屆選舉使農村會計人員更換頻繁，而臨時聘任的會計在整個從業隊伍中占半數以上，加之待遇的差異化，無法從根本上確保會計隊伍的穩定性，從而降低農村財務管理的工作質量與效率。
3、培訓基于力度不夠
農村會計從業人員與其他行業、其他領域的會計人員相比，除了要具備扎實的會計理論知識、熟練的會計實踐能力和農村財務軟件的操作能力，還要求掌握了解農村工作情況與農村農業政策。事實上，有多數人員在上崗前未接受過任何從業培訓。而就現有的會計從業培訓而言，教育內容多數是關于會計理論知識和財務軟件操作，針對農村農業政策、法規的培訓尚屬缺乏。因此，對農村會計從業人員的培訓教育還不夠到位，其輻射面應進一步擴大，其培訓內容應更具有針對性。
4、財務監管缺乏規范
農村經濟發展在一定程度上促進村級的財務管理水平的提高，但是與時代要求的高水平農村財務管理工作還有很大差距。會計本身具有監管職能，而當今的政府在對村級的干部監督管理制度上缺乏行之有效的手段，導致村干部們往往會忽略村民需要而只完成上級安排的任務。在這種情況下，自身習慣進行財務工作，現金無法及時入賬，會計處理難以規范，財務管理制度的效果也沒有發揮出來，從而缺少了對于村會計工作無法進行有效的監督制約。
二、黑龍江省農村會計隊伍建設存在問題的原因
1、會計相關法律法規意識的淡薄
《會計法》明確規定，“從事會計工作的人員必須取得會計從業資格證書”，會計人員必須履行會計核算和會計監督基本職能。至今，在農村會計隊伍中竟然還存在相當數量無證上崗的會計人員；在農村會計工作中絕大多數尚停留在“簿記”水平上，嚴重缺失會計監督基本職能，反映出農村經濟社會的會計法律意識淡薄。
2、會計工作基礎薄弱
在農村會計隊伍中，會計工作基礎相對薄弱，從業人員缺乏先進的工作經驗，而對會計基礎工作執法檢查和信用也沒有有效推進。從財務處理模式上看，手工記賬的模式仍然普遍存在，會計電算化未能普遍推行，導致低效。從工作態度上看，農村會計人員在既缺乏創新服務的理念，也鮮有與當地特點結合的管理手段，缺乏自我監督、自我完善的引導激勵機制。
3、對新農村建設認識不充分
按照新時代要求，社會主義新農村建設我國現代化進程中重大的歷史任務。從整體要求上來看，農村經濟發展的基礎和前提。在新農村建設中，對農村實用技術人才需求較大。作為新農村建設的主體和受益者，農民對建設的認識和行動有著極大影響。然而，單就農村會計工作和農村會計隊伍的管理而言，相關行政部門并未把其列入議事日程，尚未制訂相應法規使其適應新農村建設的要求，致使其在現代化農業進程中出現了空白。
三、黑龍江省農村會計隊伍建設的優化建議
1、強化會計人員的專業素質
在新時期下，農村會計隊伍建設必須實現組織化、規范化、專業化，首先就要從村級會計的聘用制度著手，具體落實到選聘和上崗制度上，加強對無證上崗現象的管理力度，通過選聘機制的完善，從源頭做到提高農村會計從業人員的競爭力。各部門和村委要立足實際，通過公開考試，擇優錄用。一經錄取，則通過異村委派、考選聘任、聯村記賬等會計職業化管理方式統一管理。村級會計核算及財務管理工作兼具專業性和技術性，嚴格執行持證上崗制度，村級必須取得會計證、農村財務會計上崗證等相關證件后方可工作。
同時，要加強上崗會計的法律意識和職業道德。要求村干部帶頭學習法律基礎知識，結合普法宣傳活動，積極有效地開展會計法律法規的宣傳普及工作，努力將農村會計隊伍建設置于完整合理的法律框架內，營造良好的法律氛圍。對農村從業人員要明確相關的法律責任，界定會計信息失真的主要責任人，確定造成過失和過錯者應承擔相應法律責任，對農村會計的行為進行強有力的約束。農村會計人員必須懂法、守法，以法律為原則，要恪守職業道德標準和職業操守，誠實守信，不做假賬，做一名真正的會計人員依法，履行會計核算和會計監督的基本職能。
2、明確農村會計工作管理規范
村財務要公開透明，對財產的有效管理要及時公開。面對廣大農村資金短缺的現狀，首先要從思想上轉變舊有觀念，學會變通，不能把農村財會工作放在一個封閉的思路里面；其次要重新界定、全面認識村級會計工作，村級會計的職能要在傳統定義的基礎上有所拓展，即：村級會計不僅要發揮其“管財”職能，幫助農村集體經濟組織管好賬，做好“節流”工作，更要擴寬思路、更新觀念，盡職盡責。村級會計要積極學習，將企業財務管理方面的先進思想引入到村級財務工作中，使基層財務工作更加暢通。以市場需求為導向，趨利避害，揚長避短，因地制宜，充分發揮其資源、自然、地域等優勢，在充分進行相關項目可行性評估的基礎上，大力發展具有本土特色的休閑旅游業、資源勘探業、農副產品種植、研發、深加工的一條龍產業等，切實提高集體資金使用效益和效率，將集體經濟帶入良性發展軌道?？捎烧块T或所屬的村級組織授權，依照相關的法律好章程成立農村會計行業協會，從而實現成員們的自我管理、自我完善，同時接受來自政府部門和同行的監督與指導，從而實現農村會計隊伍的自律、健康、穩定發展。
3、建立村級會計激勵機制
適當的激勵和懲處制度對農村會計隊伍建設都有著重要的影響。從激勵角度而言，工資報酬和福利待遇應趨于平等化，有條件的鄉鎮可為其村級會計購買養老保險或發放退休補貼，妥善安置離、退任人員，提供長期保障。同時，有關部門應出臺相關激勵措施引導應屆大學生、研究生從事村級財會工作，從而扭轉農村會計工作缺乏高素質人才的現狀。從處罰角度而言，對于枉顧法律法規、出現重大錯誤的會計人員要予以嚴肅處理，給農村集體經濟造成重大損失的還應追究其經濟責任，必要時移交相關司法機關。
4、健全合理有效培訓教育機制
文化程度低、專業素質差、年齡偏大都是農村會計隊伍普遍存在的問題，為此，各級部門應從學習服務的理念考慮，建立合理有效的農村會計隊伍培訓教育機制。通過對農村會計人員的定期培訓提高其業務水平。農村會計行業隊伍內部要樹立學習提高的觀念，積極鼓勵扎實學習專業技能，強化業務操作能力。在培訓內容上，要結合當地實際情況制定培訓課程，既要有會計理論知識的培訓，又要有具體操作的指導，在此基礎上，還要加強農村政策的培訓，循序漸進。同時建立公平公正的考核制度驗收成果，秉承著公正的原則，從而確保培訓教育機制的完善。參考文獻：
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基于網絡環境的現代集中財務管理模式與傳統意義上的會計工作一級核算組織形式有著顯著不同，體現在：一是實現的基礎不同。傳統的一級核算是建立在手工處理方式的基礎上，而現代集中財務是建立在計算機信息技術和Internet/Intranet網絡通訊基礎之上的。網絡會計對會計核算產生了突破性的影響，它使會計的及時核算有了保證，實時報告成為可能，會計期間內劃小期間成為必要。二是集中的主體不同。傳統的集中核算僅限于單一法人主體內部上級對下屬各部門或分支機構的集中核算，不超過獨立法人主體的空間范圍；而現代的集中財務可以是不同法人主體的集中，如母公司對全資子公司、控股子公司的財務進行集中控制與核算。三是集中的目的不同。傳統意義的集中核算側重于會計核算的職能，目的是統一核算標準，提高核算效率，規范會計核算行為；而集中財務除了能夠實現以上目的之外，還能發揮加強財務監控，優化資源配置，加快企業對客戶需求的反應速度等作用。
二、集中財務在行政組織實踐中的模式及評價
(一)財會集中核算模式
承擔集中核算的機構大部分是財政部門成立的行政事業單位會計核算中心。納入集中核算的單位一律取消會計崗位，撤銷銀行賬戶，其現金、轉賬、匯兌等資金結算和行政經費、事業費、專款的撥入支出、往來款項的收付以及日常會計核算監督、會計報表編制、會計檔案管理等工作，統一由會計中心辦理和承擔，各單位根據業務量的大小配置1至2名報賬員，具體辦理本部門、本單位報賬業務和備用金管理。會計集中核算的優點最直接地表現為加強了會計基礎管理，如規范了發票或收據的管理，加強了現金控制，規范了會計支出程序等。從財政的角度來講，核算中心集中了財政資金，有利于政府對財政資金進行調控。另外，集中會計核算對于私設小金庫等現象的發生起到了一定的遏制作用，變“暗箱操作”為“陽光作業”，加強了政府廉政建設。但從各地運行情況來看，財會集中的核算模式也存在著不少問題，集中表現為：
一是易造成財務管理與會計核算、監督脫節。會計集中核算以后，雖然核算中心每月為單位提供一次會計報表，但對單位及時了解財務狀況有一定的影響；也有些會計人員誤以為實行會計集中核算就無需行使對本單位的財務管理和監督作用，導致單位內部經濟業務活動缺乏有力的監督。二是削弱了會計內部監督職能。實行集中核算后，核算中心只起記賬的作用，拉大了會計人員與核算單位的距離，核算中心整天忙碌在報賬記賬的具體事務中，難以充分了解各單位經濟業務的性質和緣由，因而也就很難對各單位內部經濟業務和財務活動實施監督管理，從而使會計信息為本單位的管理決策服務受到一定的限制。會計人員成為“賬房先生”，核算中心成為“計算工具”。會計人員與單位領導之間缺乏溝通，不利于會計工作的開展。三是會計責任的對象不明確?！稌嫹ā窂娬{了單位負責人對本單位的會計工作和會計資料真實性和完整性的責任，但對于實行會計集中核算后出現的違法會計行為，是由會計記賬機構(會計核算中心)負責還是由單位負責，是以一方為主還是共同負責卻沒有規定。
(二)國庫集中收付模式
實行國庫集中收付制度改革是我國“十五”期間財政收支改革的重點。國庫集中收付制度的核心是通過國庫單一賬戶體系對現金進行集中管理，財政統一開設國庫單一賬戶，各預算單位不再設銀行賬戶；所有財政收入直接繳入國庫，財政支出根據部門預算均集中支付到商品或勞務供應者處。會計集中核算為國庫集中收付制度的實行奠定了良好的組織、網絡基礎。實行國庫集中收付和會計集中核算的相互融合是會計集中核算的發展方向。國庫集中收付的優點在于：一是從根本上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金的使用效益。二是降低了財政資金的運行成本。由過去向多個戶頭撥款變為向一個戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。三是有效防止了對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預防和遏制了腐敗。四是提高了資金到位速度。
深圳市財政局于2002年全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎、國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，對尚未實行會計集中核算的區，都以國庫集中收付為改革目標；對已實行的區將會計集中核算向國庫集中收付制度過渡，由會計核算中心承擔財政直接支付和財政授權支付系統工作中的一部分具體操作，取得了良好的效果。
(三)農村集體經濟財務集中模式
農村集體經濟財務集中包括村賬鄉管、組賬村管、組賬鎮管等各種形式，是在不改變農村合作經濟性質，即村組集體資產所有權不變、資金獨立使用權不變、現金管理權不變、債權債務屬村管理不變、擴大再生產和基本建設的自不變的前提下，對村、組級財務采取分村分組設賬，由鄉鎮經管站或者由鎮財政核算中心分戶核算，集中做賬，統一管理的制度。珠江三角洲的廣大農村地區尤其是東莞、南海兩市的所有鄉村集體經濟，基本上都采用了這種模式。
三、集中財務在企業集團實踐中的模式及評價
在實際運作時，企業集團的集中財務應采取何種具體方式應視集團的不同情況而有所區別。總的來說，有以下幾種方式可以考慮：
(一)集中會計核算模式
集中會計核算的主要做法是將會計核算主體逐步上移，把多個分支機構的經濟業務原始憑證通過互聯網集中到總部信息處理中心進行加工，由中心單位的主機系統進行集中處理。這種方法比較適合實行垂直管理的企業?？偣究梢孕惺剐姓嗔ι鲜障聦俜种C構的會計核算權，成為管理機構專門進行會計核算，分支機構則成為真正意義上的經營機構，可以專注于市場營銷拓展等經營工作。核算集中后明顯體現了經營與管理職能的合理分工。對母子公司的企業集團來說，如果關系處理得好，也可以采用這種集中核算形式，達到扁平化管理、集約化經營的目的。目前，我國商業銀行采取的基本都是這種模式，如中國工商銀行、中國建設銀行、民生銀行、光大銀行等都已實行全行會計集中核算。集中會計核算通過上升會計核算層次，縮短了管理半徑，提升了綜合競爭能力，這種方式促進了業務的規范、集中和統一，提高了企業運行效率和質量；有利于提高會計信息的真實性和時效性；有利于強化會計統一管理，提高會計工作水平，降低會計風險。
(二)資金集中控制與結算
資金管理是企業管理的中心。對于企業集團而言，母公司只有控制了子公司的財務收支，控制了其資金流動，才能使子公司按照母公司確定的發展戰略開展生產經營活動。資金的集中管理有多種方式，如統收統支、撥付備用金以及設立結算中心、內部銀行、財務公司等。要建立網絡環境下的集團公司資金動態管理模式，必須在集團內部設立財務結算中心，負責整個集團公司日常資金的結算，并代表集團籌措、協調、規劃、調控資金。財務結算中心的設立能起到有效調節資金流向、盤活沉淀資金、加快資金周轉、防止資金流失和體外循環，提高資金使用效率的作用，它符合規模經濟原則，并直接或間接地形成了企業集團新的利潤增長點。企業集團資金集中控制與管理模式要求集團對資金內外部結算流程進行設計。內部結算是指在集團成員內部發生交易時，由財務結算中心對各分、子公司的資金實施統一結算；外部結算是指集團分、子公司與外部客戶或供應商進行的資金結算業務。內外部資金結算流程設計應著重考慮網絡的優勢。如在進行內部結算時，由交易的任何一方通過網絡向結算中心提出結算要求，財務結算中心確認結算要求后，由系統自動生成劃賬結轉單，并根據業務收付關系自動調整對應賬戶增減的單據，同時驅動動態會計平臺自動生成會計信息。由于雙方都在結算中心開戶，資金可以實現網上實時結轉，從而減少了企業在途資金的占用；當發生外部結算業務時，如果超預算，必須通過網絡交財務結算中心審批，結算中心依據資金支付計劃和預算向分、子公司的賬戶內撥入款項或由分、子公司對外支付款項，同時，對外付款通過銀企聯網實現外部結算，外部結算過程中相關單據經動態會計平臺生成記賬憑證傳遞到總賬系統[2]。
(三)集中全面預算管理方式
全面預算管理方式是指企業集團根據自身的資源狀況和發展潛力，依托網絡環境制定科學合理的全面預算規劃，保障在經營管理的各個環節進行實時、動態、全面的控制，充分發揮會計的監控職能。全面預算管理方式主要考慮以下環節：
1．制定全面預算體系。在企業集團，往往首先由集團來確定全面預算體系并將其嵌入到管理會計平臺，然后通過網絡下發給各下屬單位，二級單位通過網絡接受集團下發的體系并在其基礎上增加本單位內容，然后再下發給下屬的基層單位。
2．根據預算體系編制預算表。在網絡環節下，財務人員從“加減乘除”的計算角色轉變為“制定各種規則”的角色，并通過定義規則和存儲規則將其嵌入到系統中。這樣只要將一些關鍵數據填入表中，則大部分數據即會自動生成，從而使預算編制的效率和準確性大大提高。
3．實時控制。預算控制就是分析比較預算數與實際數之間的差異，通過信息反饋，對經濟業務實施控制。在舊式的集中管理模式下，由于無法得到實時動態的數據，其預算控制都是事后進行的，在很多情況下，事后層層匯總的實際數據已經失去了與預算數相對比的意義。在IT環境下，利用預算子系統設計了預算體系，編制了各種預算數據，并存放在數據庫中，當發生經濟業務時，該事件實時驅動相應的子系統獲取信息，同時驅動預算子系統的控制器接受數據，預算控制器將預算數與實際數進行比較，根據控制方法進行有效、實時的控制。
4．預算分析。網絡環境下的預算分析是指計算機自動從數據庫中提取數據，按照分析要求自動生成預算分析結果，如異常分析、預算數與執行數比較分析等。
(四)決策集中支持方式
當企業集團在網絡環境下構造集中財務管理模式后，由于解決了會計核算層的問題，因而在會計控制層發揮著越來越大的作用，此時，會計決策成為財務的重點工作。隨著財務管理的不斷深入，績效評價備受關注，先后出現了綜合財務評價指標體系以及平衡計分卡等眾多先進的績效評價理論，我國財政部也印發了《國有資本金效績評價規則》與《國有資本金效績評價操作細則》等績效評價體系。網絡環境下在集中財務管理模式的支持下應可以將評價指標嵌入系統，實時獲取評價信息，生成評價結果。此外，會計決策應成為財務工作的重點，如賒銷政策的制定、租賃與借款的決策、保本點與保利決策、投資決策等都需要財務的支持。然而在手工環境下，很多決策模型如財務分析模型、流動資金管理模型、籌資與投資決策模型等只能是紙上談兵。在信息時代，財務管理者應將信息技術與各種決策模型有機融合起來，在信息化財務會計與管理會計的平臺上根據決策需求和經濟環境的變化建立決策模型，實時從數據庫中獲取決策所需的信息，并通過決策模型支持經營決策、籌投資決策等。
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中國農村基礎設施供給狀況嚴重滯后于農業發展，已經成為農村經濟發展的“瓶頸”。最近幾年國家和政府逐漸意識到這個問題，逐年加大力度改善農村基礎設施，也取得了很大進步，促進了農村經濟的巨大發展，但與發達地區相比，仍有很大的差距。
1.交通方面：從上頁表1和表2中可以看出，中國農村交通設施非常缺乏，2006 年末，只有 95.5%的村和 82.6%的自然村通公路，25.0%的村地域內有車站或碼頭。進村公路路面以水泥路面居多，村內道路路面以沙石路面居多。
2.電力、通訊：據統計，2006年末，81.9%的鄉鎮已經 完 成 農 村 電 網 改 造 ，98 . 7 %的 村 通 電 ，98 . 3 %的 自然 村 通 電 ；97.6% 的 村 和 93.7% 的 自 然 村 通 電 話 ；81 . 1 %的鄉鎮有郵電所。但中西部和東部、東北部的差距仍然明顯。
3.文化教育：從統計中的數據可以看出，2006 年末，10.8%的鄉鎮有職業技術學校。11.7%的鄉鎮有公園。71.3%的鄉鎮有廣播、電視站。87.6%的村在 3 公里范圍內有小學，69.4%的村在 5 公里范圍內有中學。97.6%的村能接收電視節目，57.4%的村安裝了有線電視。30.2%的村有幼兒園、托兒所，10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農民業余文化組織，這樣的狀況遠低于發達國家的水平，農村文化教育設施缺乏直接導致了農村文化的落后。
4.環境衛生：在第二次全國農業普查的 19 391 個鎮中，72.3%的鎮實施集中供水，19.4%的鎮生活污水經過集中處理，36.7%的鎮有垃圾處理站。24.5%的村飲用水經過集中凈化處理，15.8%的村實施垃圾集中處理，33.5%的村有沼氣池，20.6%的村完成改廁。
5.醫療和社會福利機構：據統計，2006 年末 98.8%的鄉鎮有醫院、衛生院，66.6%的鄉鎮有敬老院。50.2%的村距離醫院、衛生院在 3 公里以內，74.3%的村有衛生室。76.1%的村有有行醫資格證書的醫生，16.3%的村有有行醫資格證書的接生員。隨著新醫療農村社會保障改革的施行，國家加大對農村醫療和福利的投入，在未來的幾年里，農村將會有更多的醫院、醫生、社會福利院，但仍然要注意管理方式，堅決避免類似“黑敬老院”事件的再次發生。
6.市場建設：據統計，2006 年末 68.4%的鄉鎮有綜合市場，28.2%的鄉鎮有專業市場，23%的鄉鎮有農產品專業市場， 7.6%的鄉鎮有年交易額超過 1 000 萬元以上的農產品專業市場。88.4%的鄉鎮有儲蓄所。34.4%的村地域內有50平方米以上的綜合商店或超市。50.2%的村在村內可以買到化肥，5.2%的村在村內可以買到彩電。
7.農村基礎設施現狀總結：從以上六個方面介紹了中國農村基礎設施現狀，相比第一次農業普查，可以明顯的看出農村基礎設施建設在快速的發展，取得了很大的成績，但這個發展速度仍然滿足不了農村經濟的發展，還需要加大投資建設。那么農村基礎設施投資對農村經濟的發展的作用是怎樣的呢，下面進行定量和定性的分析。
三、農村基礎設施對農村經濟發展的作用
學術界眾多研究表明，農村基礎設施對農村經濟發展的作用是多方面的，中國農村的實例也證明了農村基礎設施的投資對農村經濟發展具有非常明顯的作用，具體表現在以下幾個方面：
1.對農業生產的作用：以農田水利、農村交通運輸、倉儲、農產品市場設施等為代表的農業基礎設施，不僅能夠有效降低包括生產成本、運輸成本、儲藏成本、銷售成本、風險成本在內的農產品總成本，提高農業生產效率，增加農產品市場交換能力，而且能夠增強農業抵抗自然風險和經濟風險的能力，保障農產品生產和銷售的穩定性，促進農業生產的專業化、產業化、市場化和一體化發展[4]。
2.對農村經濟增長的作用：國內外大量研究表明，基礎設施投資有利于促進社會經濟增長和居民收入提高。早在 20世紀 40 年代，張培剛就把農村基礎設施包括在基本生產函數中，并明確提出它們在農村工業化進程中處于“先行官”地位。在促進居民收入增長方面，一系列實證研究證明了農村基礎設施投資對農民收入存在顯著正效應。樊勝根等利用1970—1997 年的省級數據，采用聯立方程模型，得到的結果顯示:道路密度對農戶非農工資收入的產出彈性系數為 0.152[5]。李銳利用1980—2001 年的數據，采用柯布—道格拉斯生產函數模型，得到中國農村公共基礎設施固定資本存量對農戶收入的產出彈性系數為 0.465[6]。
3.對農村經濟社會發展的作用：農村現代化首先是農村基礎設施的現代化，農村教育文化、衛生保健等項目建設，可以從根本上提高農村勞動者的綜合素質，提高勞動生產效率，實現農村可持續發展；道路交通和郵電通信項目的發展有利于加強農村與外界社會的聯系和交流，引入現代文明，促使農村傳統觀念的轉變。而社會福利事業本身就是農村基礎設施投資的范圍，其投融資水平直接決定了農村福利事業的發展水平。
4.農村基礎設施將成擴需“加速器”：在國務院常務會議提出的擴大內需、促進經濟增長十項措施中，農村基礎設施建設受到重視。會議要求，加快農村基礎設施建設，加大農村沼氣、飲水安全工程和農村公路建設力度，完善農村電網，加快南水北調等重大水利工程建設和病險水庫除險加固，加強大型灌區節水改造，加大扶貧開發力度。國務院發展研究中心農村部部長韓俊對《第一財經日報》表示，“與農民利益息息相關的水、電、路、氣這些項目，落實到每個村的確很小，但是如果把全國的農村加起來，就是很大的需求。”
四、農村基礎設施投資中存在的問題
雖然中國已經意識到農村基礎設施的重要性，但由于各方面的原因，在其投資方面存在著很多問題:
1.基礎薄弱，投入不足，農村基礎設施就整體水平落后。從圖 2 和 3 可以看出，雖然政府逐年增加了對農村基礎設施的投資，但其投資的比重卻逐漸減少，這導致農村基礎設施的投資跟不上整個國家經濟的發展速度，而且其規模和比例遠低于發達國家同時期的水平。首先，從國家財政用于農業支出的規模來看，1998—2006 年間，盡管國家財政用于農業支出的絕對數額在不斷增加，但我們可以看到財政農業支出在財政支出的比重卻相對下降。1998—2006 年，基本呈現持續下降的趨勢。從1998 年的 10 . 69%下降到 2006 年的 7 .12%，下降了近 4 個百分點。其次，從與農民生產生活有關的基礎設施來看，近幾年國家在農村基本建設上的支出雖然有所增加，但是比例仍在下降，占全國人口2/3 的農民享受的基礎設施不及全國的 1/5。建國前，中國農村基礎設施就相當落后，再加上建國后中國為了實現工業化、城市化的重要戰略目標，長期實施以工業化為中心的經濟發展政策，犧牲農業支持工業、犧牲農村支持城市的不均衡發展戰略，使得農村基礎設施建設陷入投資不足、難以發展的困境。改革開放后，以家庭承包責任制為主的一系列改革措施的逐步實施，不僅沒有改變“重工輕農”，反而使得“取農補工”的國民收入分配傾向進一步得到強化。隨著中國經濟社會的逐步發展，貧富差距、東西差距、城鄉差距等一系列社會問題的凸顯，使得人們對農村經濟社會發展有了新的認識，農村已經成為中國經濟發展最為滯后的區域，基礎設施落后是影響西部農村經濟發展緩慢的主要原因?！熬盼濉币詠恚瑖议_始認識到農業和農村投入不足的問題，并使農村基礎設施有了很大的改善。但是農村基礎設施建設整體水平落后的局面仍未能得到根本扭轉。由于中國農村基礎設施投入方面的“政府缺位”和“政府失靈”與體制外供給，導致財政投入的嚴重不足。
2.基礎設施建設結構失衡嚴重制約了農村經濟的發展。作為一個基本事實，農村改革以前由于內部和外部環境以及歷史原因，迫使中國選擇了重工業優先發展的工業化戰略，從而導致農村政策發生了擇定扭曲。在當時的背景之下，從國家利益的最大化出發，政策的擇定扭曲并非是不利的，不利的是長期存在的扭曲，即20世紀80年代中期以來工農關系上持續存在的失衡和偏差。可以說，20 世紀80 年代初期的改革是一種“帕累托改進”，而進入中期以后的改革發生了根本性的變化，它至多是技術上的“卡爾多改進”，而不再是利益關系上的“帕累托改革”，它是對改革以前經濟社會二元差序發展格局的“鞏固和強化”，而不是“改革”，這種變化的趨勢正好與工業化階段性發展的要求背道而馳，使得產生于過去的扭曲，在新的條件下仍被保留和放大，但這種扭曲的性質已與過去迥然不同。農村基礎設施相對于城市和工業基礎設施而言，原本就遠為落后，本應該加大發展力度，現在卻逆向運作，反差越來越大。
3.融資與資金管理上的問題。近年來隨著農民收入增幅的減緩，集體經濟的弱化，鄉鎮企業發展的停滯不前，中國大部分地區的農戶、農村集體經濟和企業多已沒有能力進行農村基礎設施的投資。在農民整體收入不高的狀況下，有一部分先富裕起來的農民具有投資實力，但由于國家缺乏明確的鼓勵農村基礎設施投資的政策或法律，造成農村基礎設施的產權不明晰，進而影響了這部分農民投資的積極性。至于民間投資，由于農村基礎設施投資具有風險大、投資期長、回報率低等特點，再加之缺乏足夠的政策、法律支持，導致利益導向的民間資本一般不愿意向農村基礎設施投入。因此，政府事實上成為唯一的農村基礎設施投資主體。
五、加強中國農村基礎設施建設的對策建議
1.加大政府對農村基礎設施建設的投資力度。為解決農民增收問題，制定一套有的放矢而又切實可行的政策，在更加平衡的宏觀經濟增長的范圍內對農業和農村經濟給予更大的支持。現在，最為重要和急需的就是要調整宏觀政策趨向，應當及時地把積極的財政政策的重點調整到農業和農村經濟上，加大政府對農民增收的支持。鑒于中國農村基礎設施嚴重滯后的現狀，應在政府主導下將社會可供資源最大限度地集中到這一領域。在這個過程中，政府肩負著最為關鍵的職能，但必須明確的是，建設農村基礎設施如果僅僅靠縣、鄉、村投資，往往力不從心，缺乏必要的資金保障，只能伸手向農民要錢，加重農民負擔。因此，需要采取中央和地方共同出資的辦法，將政府積極的財政政策的投資向農村基礎設施建設傾斜。政府應該采取措施，盡可能地擴大城市和工業基礎設施的服務范圍、服務領域和服務對象，讓農村分享城市和工業基礎設施，使基礎設施成為溝通城鄉聯系的重要渠道[7]。在金融危機日益嚴重的形勢下，中央為擴大內需所投資的4 萬億中，其中就有 1 萬億用于基礎設施的建設，尤其在農村基礎設施的建設。
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土地整理是多學科的，在社會制度不同、發達或發展中國家，由于政治、經濟、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程[1]。我國的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農地整理，廣義的土地整理包括土地的復墾和開發，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動態平衡。目前，國土資源部的土地整理內容將逐漸涵蓋傳統的農地整理以及土地的復墾和開發，但重點仍是農地整理[2]。
一、我國土地整理的現實意義
1、土地整理改善了農業生產條件和環境，增加了農民收入。土地整理主要針對改變農業基礎設施不配套的土地現狀，進行水利設施配置、道路的建設，進行渠道合理布局和硬化，整理后的農田灌水排水能耗降低，農業生產規模擴大，有助于實現農業機械化生產，整理后土地經營范圍擴大，宜種性廣，從而可以增加耕地數量，提高土地質量，改善生態環境，降低農業生產成本，實現農業增產增效，可大大提高農民收入。農業和農村現代化的最終落腳點在于提高廣大農民的生活質量和生活水平，很大一部分體現在土地整理中，現在土地整理從單純的增加耕地面積轉為改善農村的整體風貌，近年來，一些地區進行的土地整理改進了農村生產、居住條件和生態環境，促進了土地合理利用和農民增收，有效地推進了農村經濟發展。
2、土地整理是補充耕地、進行土地集約利用的重要途徑。我國是一個農業大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策。土地整理有利于促進農村地區土地集約利用，增加優質耕地面積，實現耕地總量動態平衡。當前，我國農村土地布局不合理，據測算，通過對農村及城鎮土地、災毀土地、工礦區廢棄土地等進行科學的土地整理，我國可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區的情況看，在嚴格控制各類非農建設占用耕地，大力進行城鎮存量土地挖潛的前提下，通過土地整理，都能實現耕地總量動態平衡，許多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社會主義新農村建設。土地整理與新農村建設有著十分密切的關聯，我國近七成人生活在農村，據測算，農民40%至60%的經濟收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農村，就要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設農村地區，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的目標大體一致，具體實踐中也互相促進。促進社會主義新農村建設，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農村建設的首要選擇和重要支撐。
4、土地整理可以促進農村剩余勞動力就業，促進社會穩定繁榮。我國作為一個農業大國，農村人口比重大，農村勞動力大量剩余，我國農村剩余勞動力約有1.2億一1.5億人，如何消化數量如此龐大的剩余勞動力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國勞動力總量仍在持續穩定增長。隨著我國經濟的高速發展，越來越多的農村剩余勞動力從農村中解放出來，涌向城市，由此帶來一系列社會問題。尤其在近幾年全球經濟不景氣的情況下，解決農村剩余勞動力就業問題是經濟和社會發展的前提，是實現小康水平的重要保證，是關系到我國經濟、社會穩定和可持續發展的重大問題。農村剩余勞動力文化素質相對較低，大多數農村勞動力尚不具備離開土地進入大中城市生存發展的能力，他們不敢輕易離開農村。而土地整理正好需要大量勞動力，推進土地整理，可以解決農村剩余勞動力的就業問題，促進農民增產增收，保持整個社會的穩定和繁榮。
盡管我國對土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時間不長，但取得的顯著效益表明，在我國開展土地整理有著十分重要的意義。
二、我國土地整理中出現的問題
（一）土地整理理論缺乏，規劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國開展的時間不長，土地整理的科學體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經濟學基礎上，有的是借鑒生態學的原理，缺乏充分的科學依據和指導思想，整理過程也缺乏嚴格的規范，揭示的不是整體整理上作的運行機制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題[3]。比如說大多數地方在沒有編制土地整理規劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經驗，但由于缺乏合理的規劃指導，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。
因此，土地整理有待發展形成其自身的科學理論基礎。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續發展的觀念不強。
1、將土地整理等同于土地平整。時下，土地整理形象土程的政績標志在地方官員的心里已經打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領導超前意識特別強，不論自然條件如何，均要求農田實現“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標準。大量的土地平整土程費用占去了土地整理費用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求數量，忽視了對質量的重視。為了實現耕地總量動態平衡，需要大量的開發整理土地，而結果是很多地區整理出的耕地質量低劣，即新開墾的耕地質量遠低于被占用的耕地質量。普遍存在政府對土地整理的目標過分強調數量的增加，而忽略了質量的提高。由于受耕地總量動態平衡目標的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設占用的耕地的任務，責任心不強，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質量的整理項目如中低產田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質量也難以保證。還有部分原因是：建設占用大多是城鎮周圍和交通沿線質量高、投入多、設施好的良田，而開發復墾增加的大多是邊遠地區的耕地，質量較差。數量能持平，其生產能力已經下降，開發補充少，我國耕地生產能力下降更多[4]。
（三）土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷。由于歷史遺留問題，土地制度歷經變遷，當前，相當一部分為農用地的土地所有權不明確，實際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進行過確權登記。有些土地使用證記載的權屬界線模糊，不能準確反映權屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農村土地權屬問題難以得到確認，而且農民往往不具有相關的法律意識，當土地整理完成后，雙方對各自取得權利義務理解不一致，導致糾紛不斷。農民在維護自己權益方面力不從心，不能保護自己合法權益。
（四）土地整理資金投入嚴重不足。土地整理需要投入較大數量的資金，盡管國家實行土地整理專項資金制度，但是各地經濟發展水平差異很大，在實踐中土地整理大多體現為政府行為，土地整理的資金來源匱乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發整理專項資金。土地開發整理專項資金是指省級專項用于土地開發整理的資金和中央補助專項用于土地開發整理的資金。其來源為：（1）耕地開墾費；（2）新增建設用地土地有償使用費；（3）用于農業土地開發的土地出讓金；（4）土地閑置費；（5）財政預算安排的開發耕地專項資金；（6）中央補助的土地開發整理資金；（7）按規定用于土地開發整理的其他資金。許多地方財政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運作上發生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進行下去。
（五）土地整理政策法規缺乏配套，權屬調整難以進行。土地整理必然涉及土地類型、數量、用途等要素的變更，有時還會發生跨權屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權屬的重新調整、補償，于是，清理和明確土地權屬關系、避免權屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現有的土地權屬界限，較大規模的土地整理還可能需要在村民組之間協調。但是農村現行下耕地承包經營合同三十年不變，使土地調整難以進行。土地開發整理權屬調整的原則、程序、方法、異議處理和權屬調整后土地分配與確權落實等情況，必須要有健全的法律法規給予保障，以便于土地整理工作的順利進行和保護農村土地使用者的合法權益。但是我國迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。
三、 對土地整理的對策與思考
1、加快土地制度創新，積極探索農村土地整理制度改革。嚴格執行耕地保護政策，落實國家關于土地管理方面的法律法規，提高土地執法人員的素質，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。開展對土地資源的數量、權屬、用途等基本情況的調查工作，加強政府對農村土地整理的監督和管理。農村土地制度的缺陷，表現在缺乏明確的土地經營管理制度，土地是農村最基本的生產要素，政府仍熱采取行政手段而非市場的手段運作土地，采取直接的手段而非間接的手段對農村土地整理進行經營管理，這種管理帶來的后果帶來了土地資源的嚴重浪費，不能有效配置資源。對土地的管理政府應該在土地利用規劃、地籍管理、土地地價監管、耕地保護政策方面進行嚴格控制，在土地經營方面應該交給市場調節，從而從宏觀上對土地資源進行有效監督。另外，應加強土地整理權屬登記管理和地籍檔案管理工作。農村土地整理制度改革的思路與對策，按照中央關于部署城鄉統籌發展和建設社會主義新農村的要求，加強農村土地的調研和立法工作，完善農村土地整理機制。針對農村土地市場機制不健全的情況，加大對農村土地市場服務體系的投入，以保障農民的土地財產權利，促進農村經濟發展。
2、盡快明晰農村土地的產權主體，以解決土地整理過程中的糾紛。土地整理的過程中經常伴隨著土地產權轉移，也就是土地產權不斷流動以實現資源配置得以合理化的過程。產權關系明晰才能提高主體的積極性，只有產權關系明確、產權界定合法，才能使農村土地資源都得到有效配置。當前，農村土地產權制度已不適合經濟發展的要求，農村土地產權未能清晰界定各主體的權利、責任和利益，形成各利益主體之間的經濟和法律的關系及利益制約關系。土地法律規定村民委員會或農村集體經濟組織擁有農村集體土地的經營管理權和發包權，但是，這里顯然隱含了權力的沖突，村委會或集體經濟組織的管理權與政府的土地管理權打架，村委會或集體經濟組織的經營權與農戶的承包經營權打架[6]。要規范土地整理，首先要解決的問題是要明晰農村土地的產權主體，土地整理是對已利用土地進行治理、調整和重新配置的過程，通過土地整理往往改變了土地的現狀，原來的權屬界線、用地位置、土地質量和性質發生了很大的變化。為了保證農民經過整理的耕地面積不減少、質量不降低。應進一步加強土地整理中的權屬管理，將確權定界工作做實做細，權屬調整要充分尊重農民的意愿，征求廣大農民群眾的意見，共同制定權屬調整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對土地權屬調整的程序、原則和標準，以及權屬爭議的解決方法做出具體的規定，這樣不僅可以使土地整理中的權屬調整程序化、規范化，而且可以從法律層次上保證權屬調整的公平性，保護農民權益不受侵犯。
3、 擴大土地整理的資金來源渠道，鼓勵正常的投資行為。目前，我國大多數土地整理項目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關系，不能大規模的進行土地整理。資金問題的解決是開展土地管理上作的關健。資金來源應在以國家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等;地方部門也可由政府通過貸款、發行債券；鼓勵有條件的集體經濟組織和個人進行資金投入。允許民間資金進入土地整理市場，鼓勵正常的投資行為，擴大資金來源。
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公共衛生服務卻有很強的外部性，比如傳染病的防治，不僅關系到個人健康，也直接關系到整個社區乃至社會的健康和安全。公共衛生與一般醫療保健的區別主要在于前者強調通過社會公共方式提升普遍的衛生水平，預防疾病，并側重預防傳染性疾病，其實質是公共政策。
公共衛生對社會總體健康水平的促進有著顯著得多的影響。尤其對經濟水平比較落后的國家而言，公共衛生更是對全社會的健康有著立竿見影的作用，我國1949～1980年代的經驗就充分證明了這一點。此外，公共衛生具有較強的再分配含義，通過公共衛生項目為窮人的健康投資，既提高了窮人的生產率和教育程度，又有利于消除貧困和收入差距，是公平和效率可以兼得的政策。
現存醫療衛生體系已難以為繼
我國比較全面和現代的公共衛生體系是在1949年解放后較短時間內迅速建立起來的。這一體系仿照政府行政組織而設置，分為城市和農村兩大子系統，由國家衛生部全權統籌，各級政府均設有衛生局（廳）向有關行政部門及上級衛生機關負責。城市居民的衛生保健基本上由國家和集體以公費醫療或勞保醫療的形式來實現，其經費分別來源于國家預算撥款和企業工資總額一定比例的提取。農村居民的初級衛生保健則以合作醫療的形式由縣、鄉、村三級醫療保健網負擔，本質上依靠農村集體經濟的支撐，以赤腳醫生為網點來運作。
這一醫療衛生體系為全民提供了初級保健服務和比較有效的預防保健衛生教育，在城市覆蓋了約1.5億人左右，在農村覆蓋了大部分人口，在30多年的時間迅速完成了西方國家花了上百年才實現的，從防治傳染病急性病為主的傳統醫療轉變為以防治慢性病和保健為主的現代醫療。大規模流行病和地方疾病基本消滅，分娩死亡率和嬰兒死亡率大為下降，預期壽命從1949年的35歲上升至1970年代末的69歲，有關指標均已接近發達國家平均水準。
然而，這一體系本質上是在公有經濟和集體經濟基礎上，依靠政治動員和行政命令來運轉的。改革開放以來，城市公費醫療體制難以維系，而農村三級合作醫療體系則逐步走向崩潰。在這期間，衛生總費用占GDP的比重由1978年的3%增加到2000年的5.33%，但其中政府衛生支出所占的比重卻呈逐年下降的態勢，由1991年的22.8%下降到2000年的14.9%，而居民個人衛生支出所占的比重卻迅速上升至6成。政府對衛生事業支持的下降還反映在衛生事業財政撥款占財政總支出的比重上，這一比重從80年代初的3.1%下降到90年代初的2.3%。
原先的衛生醫療體系的瓦解和政府投入的不足導致了一系列后果。首先，投入不足導致近l億人口還沒有獲得醫療服務，3000多萬貧困人口得不到及時的醫療服務，近20%的農村縣未達到“2000年人人享有初級衛生保健”規劃目標的合格或基本合格標準。在WHO《2000年世界衛生報告》中，我國衛生系統整體達標成就列第132位，整體效能列第144位，衛生系統反應性指數列第105～106位。
其次，醫療衛生發展極不平衡，本就有限的衛生資源在城鄉之間、地區之間的分配存在很大差距。2000年WHO對191個成員國的醫療衛生公平性評價中，中國排在倒數第4位，僅比巴西、緬甸、塞拉里昂稍強，屬于世界上最不公平的國家。從城鄉來看，我國醫療衛生支出主要用在城市居民的醫療衛生保健上，現行醫療保障制度也主要面向城鎮從業人員，占總人口70%的農村居民所占有的衛生資源僅占總數的20%。從地區來看，由于我國衛生事權的劃分過于偏重地方，衛生事業費主要依賴地方財政，造成地區間醫療衛生投入的巨大差距。例如，1998年最高的上海的人均衛生事業費為90元，而最低的河南還不到9元。衛生資源的不平衡分配導致了城鄉居民健康狀況的顯著差異，根據衛生部有關統計資料顯示，全國有近8%的嬰幼兒沒有享受免疫接種，其中貧困地區的比例高達13%，消除新生兒破傷風人數至1‰以下的目標至今未能實現。
最后，醫療衛生資源配置本末倒置。就我國而言，目前主要疾病死亡因素中，生活方式、行為所占比重最大，其次才是人類生物學因素。對這些問題可以通過高水平的公共衛生服務和社區基本醫療衛生服務加以解決，這些服務需要政府重點投入。然而，我國醫療衛生的資源配置卻重醫療輕預防，重高級醫療輕社區衛生服務，尤其忽視公共衛生和環境建設。例如，城市衛生資源的80%集中在大醫院，成本低、效果好且能夠解決大部分健康問題的基層衛生服務機構能力有限；目前全國還有1億多人未喝上潔凈水，4億多農村人口尚未飲用自來水，農村地區糞便無害化處理率僅為28.5%；農村地區產婦有55.8%在家中分娩，貧困地區高達87.2%，近50%由非衛生人員或家屬接生，超過60%未消毒或消毒不全；部分地區計劃免疫有滑坡的趨勢，出現了免疫空白。
我國公共衛生事業應“低水平、廣覆蓋、高效率”
當前公共衛生服務最重要的問題，不在技術層面，而在制度層面，即公共衛生資源如何組織和分配。從世界各國的歷史和現實來看，公共衛生體制的發展自始至終離不開政府的介入。從19世紀中期英國圍繞《濟貧法》改革引起的查德威克公共衛生改革，到俾斯麥雄心勃勃地啟動國民健康保險計劃，整個20世紀，無論是前蘇聯這樣的中央計劃集權國家，還是英國、加拿大等市場經濟國家，都紛紛發展自己的公共衛生體系，就連一貫信奉個人主義的美國，在克林頓時期也掀起了關于全國綜合性醫療計劃的討論。
我國公共衛生服務改革就要建立與市場經濟體制相適應的公共衛生服務體系，強化政府的公共衛生管理職能，加大政府對公共衛生服務領域的投入，提高財政性衛生事業費的比例，并合理劃分中央以及地方各級政府在公共衛生領域的事權。要求我國公共衛生事業的發展應實行“低水平、廣覆蓋、高效率”的方針。
因此，首先要確立多元化的公共衛生提供、融資和生產原則。我國衛生資源有限，這要求我們推行多元化方案。
其次，要奉行市場優先原則。應明確分離醫療保健和公共衛生服務，凡是可以在一定程度上市場化的，通過個人、營利性和非營利性醫療機構、保險、政府干預等相結合的方式供給，而對公共衛生服務，應主要由政府以及政府資助、鼓勵、扶持的非營利機構和中介組織來共同承擔。
再次，要奉行地方優先、上級輔助原則和事權與財權配套對稱原則。這里涉及到公共衛生服務職責如何在各級政府間劃分，這需要對服務內容作進一步細分，并結合外部性和人口流動問題作綜合權衡。需要考慮一些具體的、但原則性的事權與財權劃分辦法：
第一，從總體上看，除了公務員系統、準公務員系統（軍隊、國有企業、國有金融機構等）之外，無論是一般醫療保障還是公共衛生服務，包括傳染病控制與防治，都離不開縣、市級政府的參與管理或者主管。
第二，中央政府和省級政府的事權和支出責任則因事而異，中央政府和省級政府通?？稍谝话汜t療保障領域承擔起更大的一般管理和支出責任，公共衛生事務則通常由市縣級和鄉級政府具體執行管理，公共衛生經費由其自行負擔一部分，中央和省級政府給予補助一部分。
第三，關系到全民健康和整體人口素質的公共衛生服務（例如兒童和成人防疫接種），類似SARS這樣的大面積急性傳染疾病或艾滋病這樣的高危傳染病防治，以及公共衛生科研、統計和教育等，采取分級管理辦法，地方政府負責根據法律直接控制疫源，并同時依法緊急公告和通報疫情，上次政府在此要負責協調跨越地方轄域的防疫和控制傳染病、向本轄區民眾及時提供信息等事務。上級政府對整個防疫免疫和控制系統的運作承擔監督管理責任。這里，鑒于這方面事務的外部性，可考慮由中央政府承擔主要的財政職責。否則，即便存在法律規定，許多地方的政府，尤其是一些貧困地區的地方政府，很可能不愿意把財政資金投入到這方面的支出上來。
第四，主要是地方性的疾病和傳染病、但危害嚴重的，例如麻風、克山病、甲狀腺疾病、南方水網地區多發的各類寄生蟲疾病等，也可由省一級政府承擔主要財政職責，由中央政府支持、指導、監督。
第五，地方政府（市縣）則重點負責本地區小范圍的疾病控制、社區衛生建設、環境改善等。中央和較高級地方政府應該在公共衛生方面承擔主要的支出責任，這也是我國未來公共衛生保障方面事權劃分的基本指引。目前國際上的通行做法也基本符合這一支出劃分思路。其他國家公共衛生和醫療保障支出事權劃分情況，可以作為我國公共衛生改革的參照系。
（作者單位：中國社會科學院農發所）
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何謂“美國病”
陳林
有觀點認為中國衛生系統已經患上了“美國病”，這無異于給浮腫病人開起減肥藥來了。他們哪里知道“美國病”如果存在“不公平”，在美國也不是對窮人“不公平”，而是對富人“不公平”，因為美國富人承擔了較多的社會保障稅費，而窮人往往傾向于濫用這種社會保障，甚至可能造成“衛生投入的宏觀效率低下”。美國的公立醫院系統也主要是二戰以后建成的，如果最近幾十年出現“美國病”，則更可能與公立醫院有關，而不能簡單歸咎于私立醫院。其實，在美國民主政治下，各政黨競相取悅于多數選民，才造成公共衛生開支的不斷膨脹，不僅損害了經濟效率，也可能造成新的對富人的“不公平”。這與中國的情況，恐怕是相差十萬八千里。
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以現代思維研究傳統問題，尤其那種現象自古就有而且還沒有衰退，甚是更加強大，會發現原有觀點存在問題。其一，探親訪友的發生頻率大幅度提高，原本年內一次甚至幾年一次，很多情況下已經發展成年內兩次甚至更多，這讓探親訪友主要目的份量下降，兼旅游性漸漸可比肩于主要目的；其二，假日旅游已成為國民休閑的重要方式，在出發前就將探親訪友定位相當于旅游的人群越來越多，兼旅游（hybrid tourism）作為一個概念出現的時機已經成熟[2]。以下幾種情形，基本就是旅游而以往不認為是旅游。
情景一：在老家滯留時間較長，經常以散步的形式打發時間；
情景二：在老家與親屬、昔日同學多次去附近野餐；
情景三：去看望海外留學的子女，因難得一去而參觀附近景點；
情景四：從常住地購買特產帶往老家，似乎是逆而不是反旅游，返回時再帶上家鄉的特產，這種物的交流要比錢物交換的旅游更體現文化性。比旅游還文化的移動，是過而不是不夠，許多辨識研究似乎存在這種將高當低的現象。
一.兩個理論基礎
（一）個人遺產
在心理學領域，初始風景是指個人在成年前對故鄉環境形成的牢固印象[3]，其可謂基礎性個人遺產。在遺產旅游研究領域，按照等級有世界、國家、本地與個人4個遺產級別，其中個人遺產學術文獻最為少見，也最少被人理解[4]。這是因為受質性研究傳統的影響，按照本質來看，私事確實很小，但人人都有相同本質的小事，個體私事一旦可以集成，便會產生質變，從這種意義上來說，個人便無小事。質性研究倒是可以涵蓋考慮到規模影響的視角，由量變到質變，但由于質性學者多出身于質研究領域，難以轉變傳統觀念也是人之常情。
個人遺產是指與某類人群有著特殊情感聯系的空間，包括與宗教團體、少數民族、職業團體等特殊興趣群體相關的遺產，也指與家族史關聯的地理場所，家族團聚是個人遺產旅游體驗的一個主要類型，尋根旅游乃個人遺產在時間軸上的更遠延伸，也可指老兵們用于團聚和緬懷昔日戰場遺址的行為等。
（二）幸福價值觀
幸福旅游是近年來旅游與休閑研究中一個重要方面[5]，頗有哲學性研究深度，經常成為博士論文選題。雖然學者普遍認為旅游的根本目的是為了體驗，但并沒有回答體驗又是為了什么？旅游者不能只考慮自己的體驗，還要做到與他人分享，不能只希望旅途中遭遇快樂并潛意識的將這種快樂當幸福。旅游在發展到一定程度上需要創造幸福，要在出發前就選擇幸福的旅游，由追求快樂到健康度假，也多少說明一些問題。一些學者還討論了旅游幸福指數指標體系，在舒適、實惠、新奇、安全、滿足、價值、快樂等分指標中[6]，本文最為感興趣滿足、價值兩個維度，“滿足”是目前只考慮自我感受的旅游定義所涉及到的，而“價值”則是其欠缺的。前者多指通過他人的評價而得到自豪感，幸福價值多是指通過主觀能動對自己在幸福中所發揮作用的肯定，也即幸福是利他的同時也兼得了利己，或者為較長時間上的好的因果關系，這是迄今旅游概念在一般情況下進入不到的境界。盡管對幸福是什么還不能達成一致，但沒有人懷疑家庭和睦是幸福最主要的來源，孩子去家鄉探望父母就是一種伴隨旅游的幸福。
快樂與愉悅，那經常是屬于年輕人在不涉及到親情方面的想法，既是當時的求知，也是過后的不甚思量。對于中老年者而言，快樂有時就是過眼煙云，暢爽過后常常迎來失落，這是經驗及經驗推動的思考在發揮作用，快樂后的回味未必就是快樂，歷險后的再想起可能就是一種后怕與反思[7]。在職者雖長將快樂掛在嘴邊，但不快樂情緒通常日復一日。倒是老者退休后通過不斷找樂子可以做到每日快樂，有時間還得必須有心態、有充實的活動安排，通過自己的走動，讓諸多不在身邊的愉悅排著隊經過身邊。省親旅游可謂是一種幸福，是青年人及中年人通過旅游可以實現的特有，是老人早年辛勤付出的現在等待及收獲，幸?？梢园ú⒋笥诳鞓?，并能夠剔除某些負影響的實在性快樂。幸是偶發但福又可指留住或使之經常，言幸福的回味可達半年以上也不為過。愉悅旅游、快樂旅游、幸福旅游等，都是旅游大家庭里的成員，不應該把前往異地的幸福省親排斥在旅游之外。
二.省親旅游的定義
省親旅游、探親訪友旅游、家鄉旅游、故鄉旅游、親情旅游，有這樣幾個可供選擇的概念。家鄉旅游或故鄉旅游的社會意義較強，親情旅游可以喚起廣泛的共鳴，從社會厚重意義上講，誰人沒有父母？還是選擇省親旅游做概念比較妥當，基本處于上述各種表達的核心所指。直白而言，作為一種詮釋性定義，省親旅游即是指以探望父母為核心指向的跨區域旅游。迄今，國內鮮有研究省親旅游的文獻發表，僅有的幾篇文章也將這種旅游在概念上當做常識而不做定義，討論內容以市場特點、旅游者行為模式及營銷策略為主[8]。
省親（本研究主要是指前往異地的親情訪問）不僅在移動距離上符合旅游定義，而且在經濟、文化等方面都符合旅游標準。國際聯盟從經濟角度定義旅游者時，甚至把海上巡游途中臨時停留不超過24小時的?？磕车匾部紤]在內[9]，可見旅游的經濟定義何等重要，因為臨時靠岸的郵輪旅游者的購買欲望非常強。省親旅游雖多不用付住宿費，但整體上購物花費較大，而且還會有以文化名義的直接性金錢贈與。從文化意義或曰心情上看，本文在引言中也對此有所闡述，省親旅游的文化內涵更深、更廣，探親從原本的可以歸于血濃于水，尤其是在有事件發生的時候的親人之間的空間移動，但在交通不發達，收入水平較低的時代也會讓對方生成無事不登三寶殿的恐懼心理，而如今隨著收入水平的提高，不安心理減少，多了許多有親朋自遠方來不亦說乎的感覺，因為雙方的經濟狀況已遠遠超過了曾經的時代。從旅游選擇的自主性上上考慮，似乎探親旅游在目的地上沒的選擇，但由自由選擇階段進入深入發展階段后，相對穩定的偏好也是旅游的一大特征，早期的旅游定義也不會把偏好內容寫在其中，幸福及對某類事情的執著可能還勝于初級階段對完全自由的想往。熱衷于景點景區的觀光，已經開始讓位于區位上的休閑與度假，旅游心情的獲得在早期似乎只有依靠核心的旅游資源與產品，如今在受文化轉向（cultural turn）的人本主義影響下，空間是知識創新的社會產物，社會與階層也可以代表時間等[10]，親情雙方在較長的分離狀態下會生成可旅游的空間與時間，孤獨亦可看做最大的旅游吸引力之一，將家鄉父母比作我們最愛的旅游資源，其實并不羞于出口而且還理直氣壯。換言之，去異地省親很像旅游，再加上厚重的社會意義，“像”加“積極意義”就足以是現代旅游的“是”或本質，現代社會在很多情況下認為本質是社會給予的，那樣的觀點很有創新意義，而以往我們只有找到事物內部固有的本質才敢承認那才是“是”。
三.政策：旅游的家鄉計劃
（一）資源貧乏區的旅游起步
所謂家鄉計劃，在本文中是指政府為發展省親旅游作出的戰略考慮，這個政府既指地方政府，也包括上級職能部門。就目前跡象而言，各級政府似乎對此還沒有想法。提出省親旅游，在政策制定方面能夠發現兩個突破，其即是社會經濟方面的考慮，還體現在對旅游學問的啟發。其一，為旅游資源貧乏區找到有起步保障的客源市場；其二是為勞動力輸出地區做發展旅游的回報。
有些地方既無山水，也無文化遺產，看似不具備發展旅游的資源基礎，但在外工作的可觀的人口數量，其實也是起步發展旅游與休閑的憑借?；丶艺咴诼吠旧鲜锹糜?，到達后將也即是休閑。從旅游角度上看，經濟不發達地區又可分為兩種類型，一種有卓越的旅游資源，只是區位相對偏遠，至少還可以看到希望，在等待客源市場的覺醒，而最為讓人忽視及感到無奈的是另一種情形，即沒有優秀旅游資源的邊遠地區。這讓我們重新審視讓一部分先富起來的政策，其適合于改革開放初期階段，在旅游領域可認為起個區域帶頭作用，資源、區位皆佳的地方自然首先發展旅游，其次是有資源但區位欠佳的地區，但那種趨勢卻遲遲擴散不到兩者皆無的縣鄉。發展之初，由先富到逐級帶動的設想，在發展中要有政策調整，途中更強調轉折性、加速性發展。現在關于旅游資源的定義，還狹義性地限制在歷史文化遺產及對旅游者有新引力的自然存在，空間、客源市場、區位、地域間的人脈關系等，還沒有被看做旅游（業）資源。雖然有學者認為直接用于旅游的設施可算作旅游資源，但因學術界盛行狹義的科學論證，這讓應用研究在學術語境中遜色于嚴謹派。（見圖1）
資源貧乏的縣鄉要發展旅游，在起步上要區別于其他地區為旅游的高精尖大，應致力于文化味道、大眾參與，空間規模上采取小集中、大分散方式，政府不在旅游飛地建設上過分投入精力，在功能定位上要看重省親者與當地居民的同場休閑，既可以同時也可以異時，可謂一種混合機制的考慮。在具體選址上，可從當地居民人氣的休閑場所做起，改善既有休閑空間的環境質量，豐富活動內容，但不應該改變原有場所的功能。省親者回到家鄉后，對兩類場所懷有特殊的情感，一是前往家人推薦的最新建設，家鄉越變越好；二是去看看能讓自己產生回憶的場所。后者要保留、保護與修繕，前者要精美別求大。為發展經濟，當地政府一般非常重視招商工作，可由最初邀約招商的品牌入住，升級為入贅招商的弘揚文化，借招商之際將入贅思想加入其中，要求開發商在聲音、文字、空間、品牌等方面，確保弘揚當地文化在其中的份額，以此可為省親旅游的休閑活動提供更好的情趣、場所和內容，讓當地居民有文化深度地增強自豪感與歸屬感（圖1）。要達到這樣的要求，在轉變思想及具體做法上，還需要做細致的研究工作。
（二）財政支援
當經濟發展到一定程度，在大環境上，中國的經濟總量已經超過日本而成為世界第二，國家在財政支出上此時就可以考慮支持經濟落后地區的旅游建設，改直接的經濟給予為旅游幫扶。當然，也要結合國民對優質休閑、度假旅游資源的需求[11]，這是發達國家的已經采取的既有做法。對于本文所研究情景，因某些地區向沿海及大城市有大量勞動力輸出，也包括大學畢業后留在外地工作的人群，且不問勞動力接納地是否為這些人做出了怎樣的實際感謝，但就輸出地而言，完全可以替代優秀資源地一項，獲得國家在財政上的旅游支持。讓在外者欣慰于家鄉的發展與文化保護，安心在外工作并?；貋砜纯矗踔劣墒∮H旅游者逐步變為旅居者、回流人、葉落歸根行動者等，從而讓鄉紳階層逐步壯大并穩定下來。
日本在這方面做出了較長時期的努力，注意給予村鎮以旅游觀光上的活力，促進當地居民與城市居民之間在村鎮的旅游交流活動，導入地域自治體概念，國家部門如農業水產省、國土資源廳、運輸觀光省等，為自然修養村等旨在既振興鄉村也在面上提高國民福祉的項目上提供財政支持（表1）。
四.應用：對富裕旅游的思考
富?？h位于黑龍江省嫩江中游左岸，南與齊齊哈爾、大慶毗鄰，齊齊哈爾―北安、齊齊哈爾―加格達奇兩條鐵路在縣城交匯，總人口30萬，縣政府所在地在富裕鎮，平均海拔185m，年降雨量428mm，為農業畜牧縣，被國家農業部確定為全國牧區開發工程示范縣。1978年前后，縣域內大型企業有紙漿廠（現更名為斯達造紙有限責任公司）及林業機械廠兩家，現在其一遠不如從前輝煌，另一家已經倒閉。近年來，縣委縣政府提出打造“酒乳之鄉”建設目標，主要以始建于1915年的富裕老窖酒業有限責任公司及光明松鶴乳品有限責任公司為龍頭企業。富裕老窖乃省內知名品牌，在東北三省有較強的知名度，而光明與松鶴兩個乳品品牌也擁有一定的知名度。
富裕境內無特別知名的旅游資源，沒有山脈，嫩江風光品質較優，但齊齊哈爾市就位于嫩江旁，這個最近地級城市的居民不會為嫩江來富裕旅游，哈爾濱市也坐落在優美的松花江旁?？h內雖然擁有一些古跡，但基本位于鄉下且多沒有留下歷史建筑，而且東北地方的建筑很注重保暖功能，傳統的半地下草泥及坯磊住房，在外觀上也很缺少美感?？h域內濕地資源較為豐富，但大慶市的濕地開發已經走在了前面，那里人口數量可觀，石油工業讓那里的人均收入遠高于齊齊哈爾及富裕居民。目前，富裕鎮內只有一家成規模的富裕賓館，其他住宿設施多為個人的小旅館。如今，富裕旅游開發只能說處于起步之中的起步階段，一是在嫩江邊上做了些夏季觀光項目，設施建設很不完善，此項目也距離縣城比較遠，另一個則是在更靠近齊齊哈爾一側的龍安橋鎮，目前正在開發溫泉度假村項目。目前，黑龍江省的溫泉開發以大慶為熱點地區。富裕當地人目前稍遠一點的休閑項目，可謂在嫩江江邊及烏裕爾河畔垂釣及在草甸區狩獵，城鎮居民平時的休閑便是在廣場、兩個大型超市的門前門里等處活動。
富裕的旅游現狀很適合于本文提出的觀點，可以省親旅游與當地居民休閑的混合作為旅游起步的基礎。富裕縣迄今在發展旅游方面已經做了一定的努力，在對給予肯定的基礎上，筆者提出以下幾點建議。
第一，要保留縣城內一些能夠讓省親者產生回憶的場所。隨著房地產市場擴散到三四線城市，富?？h城內除郵電局、連接鐵東鐵西的群英洞等還保留外，像“一百”、“二百”、“三百”等老建筑或被拆除，或改做倉庫，原縣城運動場已經改為商業與住宅混合區。第二，新建區要注意熟化開發問題?？h府已從縣城中心區遷至南部新開發地段，那里原本為友誼鄉所轄，新縣府雖然外形很壯觀，但夏季驅蚊工作十分困難，居民在晚間很難有勇氣去那里散步或做其他健身活動。另外，由于是新建區域，還未形成文化氛圍。
第三，鎮內房地產開發要注意保持原來有特點的地標地物，道路格局要盡量能夠與過去形狀有所關聯。如果主要街道要保持方格網絡，在二三級里街（內街、后街、側街）建設時，最好能夠保留些原有走線及位置。第四，每年新建設施要有功能上的變化。近年來，住宅房地產開發建設年年繁榮，凸顯了為了短期盈利的抓住機遇，因留守性老年居民的購買力較弱，周邊農村一些富有者倒也進城購買了新房產，這對于增強城鎮活力而言也是一件好事，但沒能充分體現關于文化建設時空安排的長遠考慮。第五，可建設酒乳購物中心。目前縣城內以建設兩家大型超市，但卻是對來自齊齊哈爾及大慶資本熱情招商的結果，并非是邀約入贅，故而那只是為當地居民增加了購買生活用品的方便，與酒乳文化沒啥關系。富裕的酒乳產品，現在在任何一家食雜店里都可以買到，缺少一家大型、權威的銷售空間，也沒有因此造就出一個公眾可參與的文化空間。
第六，讓人力出租車成為一道風景線。由于缺少工業，許多居民以人力三輪車謀生，目前處于自由經營狀態。關心百姓生活是件好事，今后政府也未必為了管理而進行干預及甚至取締，在未來可能還是旅游所應具有的特色之一，自由經營――積極扶植――觀光亮點，本文推薦這樣一種思路，尤其在旅游資源貧乏的縣鄉，活性人力可能就是現代旅游資源的重要組成。
五.結論
經上述討論，本文得出以下結論。第一，現代旅游在精準、精細及演變的觀點下，已經把前往異地的省親納入到范疇中，省親旅游在概念上成立；第二，省親旅游可以個人遺產與幸福價值觀作為理論基礎；第三，本文給出的定義是，省親旅游即是指以探望父母為核心指向的跨區域旅游，并認為“像”加“厚重”可作為判斷現代旅游的標準之一，這一點已不同于傳統旅游的本質上的是；第四，本文觀點對資源貧乏縣鄉如何發展旅游，以及勞動力輸出地區以旅游為手段獲得國家財政支持以振興經濟，具有操作步驟上的可參考價值。
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篇11
收錄日期：2012年1月9日
農地發展權是西方發達國家為了解決土地開發過程中利益沖突而被設計出來的，該制度在明晰土地開發權利及其歸屬、保護耕地和生態環境、保存古建、消除權益不公等方面發揮了重要作用。我國學者從上世紀九十年代初就提出要引進農地發展權制度，以完善我國土地權利體系和土地開發制度，為保護農地資源，控制耕地流失服務。我國目前正處于城市化快速推進時期，耕地資源和生態環境的形勢非常嚴峻。近年來，我國學術界逐漸重視對農地發展權制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國內學術界對該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文在參考了大量相關文獻的基礎上，從農地發展權的內涵、定價配置及其與農民利益保護等方面分析了近年來我國農地發展權的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來需要加強研究的方向。
一、農地發展權的內涵
我國當前對于土地發展權和農地發展權的研究還處在初級階段，學術界尚未達成統一而準確的認識，將土地發展權和農地發展權混為一談的情況比較普遍。事實上，土地發展權和農地發展權在范圍內涵特征等方面有很大的區別。
柴強（1993）在分析了各國（地區）土地權利設置情況的基礎上提出了土地發展權的概念，認為：“土地發展的基本觀念，是發展土地的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權……所謂土地發展權，就是土地變更為不同性質使用之權，如由農地變更為城市建設用地，或對土地原有的使用的集約度升高?！睆埌蹭洠?000）將農地發展權稱為可轉移發展權，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發?！倍艠I明（2004）認為農地發展權特指某組織或個人在以下兩種情況下獲取收益的權利：一是農用地轉為建設用地；二是農村存量建設用地直接進入土地一級市場。周建春（2005）認為農地發展權又稱土地發展權或土地開發權，是指將農地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為改為建設用地的權利。它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權。侯麗華等（2005）認為土地發展權應包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。范輝等（2005）認為土地發展權的含義可以具體地分為：農地發展權、建設用地發展權和未利用土地發展權，并且詳細分析了農地發展權與土地發展權的異同。萬磊（2005）認為土地發展權是指對土地在資源利用方面改變原有的利用形式，進行再開發的權利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發展、在使用上變更土地用途之權。王萬茂等（2006）對土地發展權和農地發展權的概念及內涵做出了比較詳盡的闡述，認為土地發展權是指土地變更用途使用之權和對土地原有集約度的改變，土地發展權應包括：農地發展權、市地發展權。農地發展權指土地用途由農用地轉為建設用地的不同用途使用之權。并且提出我國的農地發展權應主要包括以下三方面內容：①國家通過征地將農村集體農用地轉為國家建設用地使用；②農村集體農用地依法被轉為農村集體建設用地使用；③國有農用地依法轉為國有建設用地。
二、農地發展權的定價
國內學者關于農地發展權價格的研究相對較少，重點探討了農地發展權的價格評估，另外涉及了農地發展權價格的一些基本理論，包括涵義特點形成機理和影響因素等方面。
王小映（2003）根據土地用途轉換和土地增值的關系，認為在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規劃限定的土地發展權相對應，也可稱為土地發展權收益。孫弘（2004）認為土地發展權價格是“價格束”的“一枝”，實質上就是土地利用方式改變后的土地價格與現狀利用方式下的土地價格之差，并提出了決定土地發展權價格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認為農地發展權價值是假設農業生產處在正常生產條件下能獲得正常的社會投資平均利潤的情況下，因失去將農地改為建設用地的權利而應得到的補償。范輝等（2008）主要研究了關于農地發展權價格的一些基本理論問題，對比分析了農地發展權價格的兩種涵義，總結了農地發展權價格的特點、形成機理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發展權價值構成，提出土地發展權價格包括改變土地用途所產生的價格差，改變土地利用強度所產生的價格差以及由于經濟社會發展和土地利用規劃導致土地區位的改變所產生的價格差，并進一步分析了影響土地發展權價格的因素。
關于農地發展權的價格評估，張安錄（2000）提出可轉移發展權（農地發展權）的價格可以通過建構發展權市場來確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國上限密度限制的做法，提出限度內的空間建筑權轉讓時，價款由當事人自行約定；為鼓勵開發者向國家購買超過限度的建筑權，國家可以采取低價策略，出售高空或地下建筑權應收取少量費用或不收費。周建春（2005）認為計算農地改為建設用地的增值是在假設農業生產為正常生產的前提下進行的，在此前提下的農業地租或農業生產資料價值也是正常生產條件下的地租或地價。這是所有的農地都能得到幾乎相等的補償，而農地發展權則依土地的面積、位置、生態景觀等條件不同而價格不同。王順祥（2005）提出了計算征地綜合區片價格的兩種思路：以集體建設用地有償使用價格量化農地發展權；以工業基準地價為基數，確定國家與集體的分成比例后量化農地發展權，并分析了兩種思路的優劣。湯芳（2005）根據影響土地價格的因素和定價的原則，在提出一系列合理假設的基礎上，提出了符合我國現有市場環境農地發展權的定價模型，即：農地發展權價格等于非農用地的市場價格減去開發成本，再減去農地的農用價值。王萬茂等（2006）認為農地被征用時農民獲得的補償可以是：農地所有權中的一部分加上農地使用權（承包經營權），再加上農地發展權；而國家則可以通過稅費的方式進行農地發展權的二次財富分配來拿回（拿回比例需根據國家宏觀經濟發展確定）本該屬于國家的農地發展權補償。范輝（2006）根據農地發展權的內涵和土地開發費用及利潤不屬于農地發展權價格的內涵，得到：農地發展權價格等于市地價格減去農用地價格，再減去土地開發費用及利潤。祝平衡（2009）提出了一系列土地發展權價格的測算公式，其中包括當該農用土地改變后的土地用途分別為工業、住宅、商業時的價格公式。
三、農地發展權的配置
農地發展權配置的研究實質上就是要解決農地發展權歸屬和收益分配的問題，這也是國內學者當前探討的熱點。迄今已經形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點。
歸公論，又稱“漲價歸公”，主張農地發展權應該歸國家所有，使用者若要進行開發必須先向國家購買發展權。沈守愚（1998）根據馬克思的二元結構理論，認為集體土地所有權與歸國家所有的農地發展權可以同時并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發展權歸屬于國家所有，因為“將發展權與土地所有權分割處理，以發展權屬于國家的方式將公共投資產生的開發利益返還給社會”可以根除一些弊端。劉衛東等（2004）認為，土地用途變化產生的土地資產增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動沒有任何關系，是土地利用規劃或城市規劃用途管制的結果，因此它所帶來的土地資產增值應當歸全社會所有。張友安等（2005）也贊成土地發展權歸國家所有，國家是土地發展權配置與流轉管理的主體。王萬茂等（2006）從歷史及國家長治久安、長遠發展的角度分析，認為農地發展權應歸屬于國家所有。張磊等（2007）認為農地發展權設定為國家所有更具有可操作性和現實針對性。
歸私論，又稱“漲價歸私”，主張農地發展權歸農民和農村集體所有，國家可以向農地所有者購買發展權。黃祖輝等（2002）認為“漲價歸公”的錯誤理念導致了非公共利益征地行為，主張應該在農地用途轉換的過程中區分公益用地和非公益用地，非公益用地應該對農民補償，即使非要堅持“漲價歸公”，也應該通過稅收的方式。賈天嘯（2003）認為土地發展權收益歸農村集體用于發展非農產業、公益事業和安置就業等方面。杜業明（2004）也主張農村土地發展權應該歸屬于農民，并提出：“現行農村土地發展權制度不均衡是造成我國耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導致其自身的變遷?！?/p>
分享論主張農地發展權應該由國家、農民及農村集體經濟組織共同分享。周誠（2004）認為“漲價歸私”與“漲價歸公”兩大派別的觀點都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統籌兼顧，減少矛盾，切實做到“合理補償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認為級差地租I應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有，即發展權收益應由國家和農民共同分享。楊明洪等（2004）認為農民集體作為土地所有者應該分享土地發展權價值，并提出推行“片區綜合補償價”是解決農民集體分享土地發展權價值的關鍵。季禾禾等（2005）主張國家作為農地發展權的權力主體代表，同時農民應該參與對發展權權益的分享，并且可通過建立農民基本生存保障體系的形式落實農民對發展權的分享。萬磊（2005）利用法經濟學方法分析了“漲價歸私”與“漲價歸公”的效率，得到兩種方案都難以達到效率最優，認為農村土地發展權應歸屬農村集體，為均衡利益及體現國家管理權威，政府可以對所有土地發展權的實施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認為農地發展權由國家和失地農民分享，既能使失地農民的發展得到有效保障，也可以有效遏制征地權的濫用。吳宇哲等（2008）認為歸公論有失公平，歸私論與中國的發展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運用產權經濟學的基本原理與產權博弈的方法來研究我國農地產權合約，得出我國 “土地發展權”是農民、村集體與政府三方長期博弈的均衡解的結論，并進而論證“農地發展權分享”合約將是我國在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結果。藏俊梅等（2008）從產權的角度，也認為農民應當參與農地發展權的權益分享。
四、農地發展權與農民利益保護
關于農地發展權與農民利益保護，國內學者近年來進行了一些初步探索。揭示了當前農地非農化過程中失地農民權益受損的普遍現象，分析了其內在的深刻原因，探討了農地征用與征地補償的具體措施，并提出了一系列保障失地農民權益的長效機制和政策建議。
黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質征地行為對農民土地發展權的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發展權補償的兩條途徑。劉永湘等（2003）分析了農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭，并認為對農民集體土地發展權真正構成壓抑的是法律對農村集體土地使用權的合理流轉不予支持。杜業明（2004）從政治經濟學角度對“圈地之風”進行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護在農地轉用過程中“三無”農民的權益，認為必須徹底改革現行農地轉用制度，加快完善社會保障體系，從制度上建立起保障失地農民權益的長效機制。高勇（2004）分析了現行征地補償理論和制度設計上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農民權益的機制。侯麗華等（2005）認為國家的公共權利沒有得到有效約束，相關配套法律法規不完善，使得有經濟實力的建設者借助國家強制力對農民集體實行土地發展權的壓抑，農民的土地財產權益長期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發展權、農地征用與征地補償制度三者之間的關系，并針對如何完善當前農地征用和補償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農村集體土地權益維護難的制度原因，并提出了對農村集體土地權益維護制度進行創新的途徑。李麗紅等（2007）對比了國內外土地征用補償標準，認為美英等國在實際補償中，考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益，值得我國借鑒，并提出了在農地發展權視角下失地農民補償應當包括的基本內容。王永慧等（2007）根據農地發展權的內涵、價值構成和對產權人的經濟功能，把農地發展權分為基本發展權、實體發展權和虛擬發展權，并對不同類型的農地發展權對失地農民利益的保障作用進行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認為，農地非農化中失地農民權益受損的原因主要是由于農地發展權定位不明晰；失地農民權益保障的關鍵在于農民依據土地產權參與分享土地增值分配。秦祖偉（2009）認為失地農民利益受損現象日益突出的根本原因在于農地發展權的缺失，在城鄉統籌建設的新形勢下，改革現行的土地征收制度，增加農地發展權制度，創新農地非農化增值收益分配及征地補償機制已經迫在眉睫。周建國（2010）對農村土地征收中農地發展權受損的現狀及其原因進行了分析，提出了相應的法律保護對策。劉國鳳等（2010）認為征地費用嚴重偏離市場價格水平，既不能發揮市場的調節功能，又損害了失地農民的利益，同時過低的征地補償費用往往誘使地方政府大量征地并高價出讓土地，進而滋生腐敗。
五、結論
我國學術界近年來逐漸重視對農地發展權及其相關問題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強研究力度，很多基本理論問題還沒有得到解決，很多結論都還不太成熟，很多觀點都還有待于實踐的檢驗。對農地發展權與土地發展權的內涵和范圍，一直沒有取得相對一致的認識，而它們卻是深入研究農地發展權的基礎和前提，如果不能盡快明確界定將會導致相當混亂的局面，并使得關于農地發展權的其他研究停滯不前。關于農地發展權價格的內涵及其定價方法，國內學術界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應加強定量方法對農地發展權價格評估的探索；建立農地發展權市場，通過供給與需求來確定農地發展權價格的方法固然有很多優點，但我國目前未必有建立此類市場的成熟環境。對于農地發展權的歸屬和利益分配，更是眾說紛紜，莫衷一是。很多學者的觀點吸收了國外一些現成的經驗，但我們在借鑒西方國家相關制度的同時，更應該結合我國的政治制度經濟現狀歷史條件和文化傳統，并充分考慮到農地發展權的不同歸屬所帶來的長遠影響，探索出一種真正適合我國國情且具有可操作性的配置方式。關于農地發展權與農民利益保護，大多數學者都認為目前失地農民權益受損的根本原因是由于農地發展權的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農民權益的具體機制或建議。這些措施當然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實應該作為今后的重點研究方向。
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篇12
新農合；可持續發展；運行體系
一、文獻回顧與本文拓展
（一）可持續發展“持續性”一詞最初由生態學家提出，即所謂的“生態持續性”（EcologicalSustainability），旨在強調森林、漁業、地下水等自然資源的再生與利用。1987年，世界環境及發展委員會（WCED）首次給出了“可持續發展”的定義：既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展[1]。“可持續發展”的提出實質是對唯經濟增長傳統發展模式的深刻反思與批判，突出強調在公平性、持續性和共同性原則下經濟效益、社會效益和生態效益三者并舉的生態型發展。上世紀90年代以來，“可持續發展”引起了社會、經濟、科技、文化等領域理論界和實踐界的高度關注和積極實踐。
（二）新農合可持續發展的國內外研究新農合從2003年試點至今，大致經歷了基本覆蓋階段(2003-2008年)、運行完善階段(2008-2012年)和機制創新可持續發展階段(2012年至今)，對緩解農民“因病致貧”“、因病返貧”發揮了重要作用。新農合可持續發展可以理解為在各個參與主體共同努力下，所有參合農民都能長久、公平地享有基本醫療衛生保障，這與黨的十七大報告提出的“人人享有基本醫療衛生服務”的奮斗目標一致。國外，特別是發達國家，鮮有采用合作醫療模式解決農村醫療衛生問題的經典范式。文獻查詢表明，國外對合作醫療問題的研究主要集中在農戶參合意愿及其影響因素、農村合作醫療保障模式及其改革兩個方面。前者有Akin（1981）、Gertle（r1987）、Mwabu（1993）、GuptaandTiongson（2002）關于就醫距離、患者年齡、受教育程度、性別及其他因素對個人參加醫療保險行為的影響研究。后者有世界銀行（1997）對中國以三級衛生保健網絡為支撐的農村合作醫療制度、世界衛生組織（2000）對泰國醫療保險健康卡制度所做的研究。國內關于農村合作醫療的研究較多，但關于新農合可持續發展的研究相對較少，主要集中在以下四個方面。一是公平性問題。解堊（2009）認為，新農合制度能否健康、可持續發展,關鍵在于其能否實現基本衛生服務的公平性[2]；袁輝（2010）提出，新農合繳費形式的不公平，地區補助的累退性，不同經濟階層、不同地區農民接受醫療服務的不公平，影響了其可持續發展[3]。二是效率問題。魏來、張星伍（2008）提出，醫療機構之間缺乏競爭、成本軟約束等原因導致醫療機構低效率運行，使新農合基金難以發揮最大效益[4]。張廣科（2009）從風險分擔的角度定量分析了新農合制度效率，認為風險分擔機制不合理是導致基金使用效率最優化和農民補償最大化難以實現的根本原因[5]。三是農民參合意愿及影響因素。趙曉強（2008）、瞿棟（2010）分別以反映醫療衛生服務可及性和可得性水平的變量、農民社會經濟地位和人口學特征的變量為工具，分析了影響農民參合意愿的因素。四是創新模式研究。周建波等（2010）基于城鄉、區域經濟差距拉大的背景，提出了以經濟發展階段為基礎的多層次新農合醫療保障體系[6]；張洪等（2011）則提出一個非政府組織參與的新農合可持續發展模式[7]。
（三）本文的拓展目前的研究成果主要探討了新農合可持續發展的個別或部分影響因素，如效率、公平等，稍欠系統性和全局性。本文認為，新農合可持續發展是一項復雜的系統工程，其運行不僅要追求制度效率，也要注重制度公平，更要激活各個利益主體共同參與的內在動力，因此本文嘗試綜合運用可持續發展理論、利益相關者理論、危機管理理論等多學科經典理論，結合社會主義新農村建設的時代背景，以運行體系為切入點，構建新農合可持續發展的運行框架，力圖在研究視野和理論基礎上有所突破，為制度決策者和操作者提供參考。
二、新農合可持續發展的運行環境
新農合可持續發展的運行環境主要由政策與法律環境、醫療衛生服務環境、資金環境、信息技術環境、社會文化環境等構成。各種環境相互影響、相互作用，從不同角度影響著新農合可持續發展。
（一）相關政策與法律環境當前我國農民的健康問題既非經濟貧乏，也非能力缺失，而是健康權利的貧困，但健康權利貧困又源于制度貧困[8]。制度是國家法律法規和政策的具體化，用于規范與約束社會關系。政策體現了政府在法律法規基礎上的調控導向，激勵社會主體的行為。鑒于新農合的國家福利屬性和“共濟合約”本質，其可持續發展必然依賴以政策與法律為基礎的政治體制及其權力分配。新農合可持續發展的政策與法律法規的穩定性、規范性和延續性，直接影響著政府、新農合經辦機構、農民、醫療衛生機構等參與主體的行為及其互動模式與邊界。因此，相關政策與法律體系是新農合可持續發展不可或缺的保障。
（二）醫療衛生服務環境新農合設計的初衷是讓農民病有所醫，避免因病致貧或因病返貧，在此基礎上實現更為深遠的諸如新農村建設、城鄉統籌發展等目標。實現病有所醫的一個前提條件就是醫療衛生服務的可獲得性。參合農民看病就醫必須得到相關定點醫療衛生機構的專業服務才能實現，而基層醫療衛生網絡的完善程度、經營理念與價值觀念、農村醫療衛生技術人員的配置狀況及服務能力都影響著新農合制度的運行效率和公平，進而影響著其可持續發展。
（三）資金環境資金對新農合可持續發展極其重要，“缺錢”正是傳統農村合作醫療制度發展艱難曲折并最終瓦解的原因所在。新農合的資金管理包括資金籌集、資金保管和資金支付（報銷）三個基本環節。資金籌集的比例分擔與順序、資金保管的透明度與合理性、資金支付的前置條件與程序簡易程度等都是新農合可持續發展的重要影響因子。
（四）信息技術環境信息技術是指完成信息收集、存儲、加工、、傳送和利用等技術的總和[9]，是管理標準化、規范化的核心手段。新農合可持續發展必然是現代化、信息化的管理，參合農民基本資料、醫保經辦機構、定點醫療機構的信息管理，參與機構之間的即時信息共享，建立在遠程通信技術和計算機多媒體技術基礎上的農村遠程醫療服務以及系統運行過程的監控等都是新農合可持續發展必不可少的支撐，而這些都建立在現代信息技術的基礎上。
（五）社會文化環境社會文化是指人們長期在特定空間內和社會環境下生活和互動過程中形成的信仰、價值觀念、風俗習慣、生活方式和倫理道德的總和[10]。社會文化對人類行為的影響是無形的。在新農合的可持續發展過程中，農民的健康態度、風險意識、誠信程度和醫療機構的價值觀念、道德情操以及經辦機構工作人員的服務意識、服務態度等都與社會文化密切相關。
三、新農合可持續發展的運行目標
結合我國新農村建設的時代背景和新農合的實際運行情況，本文把新農合可持續發展的運行目標分為社會主義新農村建設視角下的新農合目標管理運行模式和利益相關者理論視角下的新農合管理體系。前者由要素目標和目標體系均衡構成，后者由新農合管理體系方案的設計、執行以及管理目標的實現構成。
（一）社會主義新農村建設視角下的新農合目標管理社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，以科學發展觀為指導，加快農村全面建設步伐，最終實現農村“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主”的目標。新農合可持續發展旨在保障農民的基本醫療衛生權利、防止農民陷入“病—貧—病”的惡性循環，進而保障農民在新農村建設中發揮主力軍作用。因此，新農合的可持續發展與新農村建設之間存在高度的內在耦合性（見附表）。新農合可持續發展無疑對新農村建設目標的實現具有促進作用。
（二）利益相關者理論視角下的新農合管理體系利益相關者利益相關者（Stakeholder）是指“能影響組織行為、決策、政策、活動或目標的人或團體，或是受組織行為、決策、政策、活動或目標影響的人或團體”[11]。利益相關者理論強調經營管理者在進行管理活動時，要綜合平衡各個利益相關者的利益訴求。這里的“管理活動”實際是一種組織行為。新農合在本質上是一個互助互濟組織，其運行理應屬于組織行為。新農合可持續發展運行體系涉及農民、政府及其新農合經辦機構、醫療機構、醫藥產品制造商與提供商、慈善組織與個人、新聞媒體等諸多利益相關者，依照利益相關程度不同，可以分為三個群體，即核心利益群、戰略利益群與相關利益群。核心利益群是指與新農合有直接經濟利益的相關者，主要包括農民、醫療機構及醫藥產品提供商與制造商。戰略利益群與新農合的關系沒有核心利益群那么直接，但其影響力同樣不可忽視，主要指政府和經辦機構。相關利益群與新農合沒有直接利益關聯，但其行動同樣對新農合發展產生一定影響，主要有慈善組織、新聞媒介等。2.不同利益相關者的利益訴求及其均衡三個利益相關者群體在新農合可持續發展中的關注焦點和努力方向并非一致，對系統的影響方向和程度也有所差異。核心利益群的主要訴求是經濟利益：農民通過出資參合，獲得新農合待遇資格，享受醫療衛生服務并報銷規定的費用；醫療機構通過醫患交易和政府補貼獲得經濟利益；醫藥產品制造商與提供商則通過與醫療機構的交易實現經濟利益。作為戰略利益者的政府和新農合經辦機構，關注焦點則是社會效益，即新農合對提高農民福祉、推進新農村建設等的作用。政府出資直接影響新農合運行，其制度與政策的供給和變遷也會對新農合可持續發展產生重大影響。經辦機構在整個運行體系中既是“樞紐”又是“龍頭”，新農合所有結點都要與經辦機構發生關系，經辦機構自身既要統籌全局又要控制相關細節，是政府的“人”。相關利益群主要是社會公眾利益的關注者，慈善組織的捐助能直接增加新農合可支配基金，提高補償標準、報銷比例以及農民參合的預期效用，擴大制度運行的彈性邊界；新聞媒介的關注與監管能擴大新農合的影響并使其運行機制更為陽光、健康。
四、新農合可持續發展的運行保障
新農合可持續發展建立在有效、可靠的保障機制上，通過資金、信息、物質等要素的交換與互動，實現不同利益相關者有機融合，進而使整個系統的目標與功能得以達成。
（一）政策法律保障經過12年的實踐摸索，新農合運行的內在邏輯和分析框架已基本理順。我國2010年頒布的《社會保險法》規定：新農合的管理辦法，由國務院規定。因此，國務院應盡快組織衛生計生、社保、農業等部門加快新農合立法步伐，使其運行“有法可依”。新農合立法既要為其規范運行提供保障，也要為其可持續發展提供支持，因此，應特別注意如下四點。一是立法本身應可持續，因此必須在綜合評估新農合運行現狀的基礎上，對農村發展趨勢作出科學判斷，為新農合制度可持續運行留出足夠空間。二是立法應保障制度運行可持續，促進長效籌資機制、內外監督機制、公私醫療衛生機構競爭機制的形成。三是立法應保障制度運行的公平性，解決等額籌資模式造成的垂直不公平問題、異地就醫困難造成的橫向不公平問題以及“以大病統籌為主”造成的參合農民受益不公平問題。四是立法應促進利益相關者共同參與的機制，如慈善組織參與籌資、新聞媒介參與監督等。
（二）醫療衛生服務體系保障我國長期以來的城鄉分開治理模式和公共品供給差異化政策，造成了城鄉之間醫療衛生服務水平的“差序格局”。因此，政府相關部門要提高認識，加強縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系建設，著力提高農村整體的醫療衛生服務水平，真正實現“小病不出村、常見病不出鄉、大病不出縣”。具體而言，地方衛生部門要嚴格?？顚Ｓ?，并充分利用社會各界力量，加強鄉鎮衛生院、村衛生室等基礎設施建設，保障醫療衛生服務硬件的供給；加強基層醫療衛生人才隊伍建設,通過改善工作環境、提高生活待遇，吸引相關骨干醫生到農村從事醫療衛生工作；借鑒“大學生村官”模式，積極探索建設基層醫療衛生人才隊伍的可行途徑；定期組織基層公共衛生人員的業務技能培訓和醫德醫風教育，提高其服務質量和服務水平。
（三）資金保障新農合基金基本采用個人繳費、集體扶持和政府資助的三方籌集模式。但是在許多農村地區集體組織功能缺失的情況下，演變成農民繳納很小部分、政府資助絕大部分的兩方籌集模式，造成了地方財政不堪重負，動搖了新農合可持續發展的根基。因此，地方政府應制定切實有效的措施，加快農村新型集體經濟組織建設，增強其發展活力和經濟實力，補齊新農合籌資短板。要鼓勵和引導慈善組織積極參與新農合的資金籌集，拓展籌資渠道。探索將糧食生產補貼款作為參合資金的可靠方法，提高籌資效率、降低籌資成本。對資金的保管與支付，各地要嚴格按“專戶存儲、錢賬分離、封閉運行”的準則進行；探索新農合基金保值增值途徑，將單一的活期存款結構調整為“活期存款+定期存款”模式；規范報銷減免程序，降低農民的報銷成本。特別強調的是，資金籌集應遵循多方參與的原則，不能由政府獨攬，資金的保管與支付要強調公平，否則新農合就失去了可持續發展的基礎。
（四）信息技術保障國家2005年就出臺文件對新農合信息管理作了總體規劃和部署，要求實現新農合管理的信息化、數字化和科學化。但在具體實踐中，許多地區因領導重視不夠、人手欠缺、經費投入不足等原因，新農合信息化管理的推進速度并不理想。為此，要盡快建成新農合信息化系統的國家級平臺，為地方新農合信息系統建設提供范式。地方衛生計生部門要推動和完善本地區新農合信息系統建設；建立和完善含參合人員姓名、性別、身份證號、參合時間、就診情況等基本信息的數據庫；推行新農合“一卡通”模式，為參合農民的就診、轉診、結算提供便利。
（五）社會文化保障受中華民族諱疾忌醫傳統文化的影響，我國農民的自我保健意識比較淡薄，“小病拖、大病扛”的觀念在部分農民的思想中根深蒂固。因此，地方政府要通過政策宣講、參合受益農民現身說法等宣傳方式，逐步改變農民傳統落后的健康觀念，幫助農民樹立有病早醫、大病住院的醫療保健觀念和疾病風險分擔意識，從而切實提高其參合的積極性和主動性。一定程度上講，三方籌資模式使農民被動參與了新農合的“合作”，進而奠定了制度的群眾基礎。但要使農民的合作行為由被動變主動，民主參與和民主管理的意識必須覺醒，這既是社會主義新農村建設的要求，也是新農合可持續發展的內在要求。
五、新農合可持續發展的運行調控
（一）構建動態監控機制，強化新農合可持續發展的運行監控與其他典型市場相比，醫療保健市場更加復雜，單憑市場力量來操作是不夠的[12]。新農合涉及社會保障、醫療衛生、農民群眾等多方利益，涉及面廣、關系復雜，加之醫患信息不對稱，容易誘發道德風險和逆向選擇[13]。因此，有必要由政府主導構建新農合可持續發展的動態監控機制，強化其運行監控。動態監控機制包括內部監控機制和外部監控機制，內部監控機制包括組織監控和技術監控，外部監控機制包括公權力機關的監控和其他社會利益相關者的監控（見附圖）。組織監控：地方衛生計生部門組建容納不同利益相關者的新農合管理委員會，并選舉產生新農合業務執行機構和內部監督機構。技術監控：地方衛生計生部門將參合農民基本信息、城鎮職工醫療保險信息、藥品和檢查費用信息以及醫療機構就診住院信息聯網共享，避免農民重復參合和報銷、醫療機構濫用藥和亂收費等行為。公權力機關的監控：地方政府組織人大、監察、司法、審計等公權力機關成立新農合可持續發展外部監控工作小組，以專項檢查和重點抽查的形式加強對新農合運行體系重點環節的監控，確保其健康持續發展。其他社會利益相關者的監控：一方面，其他社會利益相關者要提高對新農合可持續發展的關注度；另一方面，地方政府要為其監控職能的履行創造適宜環境，讓其以客觀、公正視角審視新農合運行中存在的問題，以便及時矯正。
（二）新農合可持續發展的危機管理我國新農合的運行具有寬地域性和跨周期性以及利益相關者眾多等特點，加上農村地區社會組織管理的松散性、文化環境的封閉性和農民群體的異質性等原因，新農合運行中不可避免會出現各種危機。因此建立起相應的危機管理機制，有利于新農合可持續發展。為此，地方政府要以衛生計生部門為中心，組建由醫療衛生機構、鎮村基層組織、參合農民代表、新聞媒介等利益相關者參與的新農合危機管理小組，以便在出現重大醫患糾紛、藥患糾紛等危機時，能快速地反應處理。強化醫療衛生工作者、醫藥產品制造商以及農民群體的危機意識，從而奠定新農合運行中突發事件預警基礎，防患于未然。
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篇13
做好生產經營即最大社會責任
談到企業社會責任，一些人的觀念中存在誤區，認為企業履行社會責任最重要的就是從事公益，或者認為企業公益代表一切。實際上，這是對企業社會責任的一種誤解。
從定義來說，企業社會責任（Corporate Social Responsibility，簡稱CSR）是指企業在創造利潤、對股東承擔法律責任的同時，還要承擔對員工、消費者、社區和環境的責任。
由此可見，做好生產經營才是企業最重要的責任。廣汽豐田執行副總經理馮興亞指出，生產經營與履行社會責任是統一的。企業的社會責任感不僅有利于社會的發展，同時，一個企業、一款產品只有得到了社會和消費者的認同，才能夠取得更長遠的發展。
“企業最大的責任是什么？我想最重要的是不要生產假冒偽劣產品，不要給消費者增加麻煩，不要讓消費者買了后悔?！瘪T興亞強調，作為生產企業，一定要對消費者負責，生產出讓消費者滿意的產品。
對于任何企業來說，做好生產經營天經地義，不過近年來國內食品安全事件、假冒偽劣事件頻發，不斷提醒著各家企業：生產合格產品、遵紀守法、誠信經營才是第一要務。
在產品質量上，廣汽豐田一直要求非常嚴格。成立8年來，廣汽豐田以打造各細分市場標桿車型為目標，相繼推出了凱美瑞（含混合動力）、漢蘭達、雅力士以及逸致4款車型，多次獲得J.D.POWER等權威機構認可。
馮興亞認為，汽車企業是否真正對消費者負責，尤其體現在對產品召回的態度上。據了解，新的汽車召回條例將在2013年1月1日開始實施，對此，馮興亞發表了對召回的看法。他認為，在國內輿論環境下，很多人擔心會因召回影響消費者對其產品的信心，不過廣汽豐田一直堅持將召回進行到底。
“在召回上，我們要率先做、大膽做，不因為有人對召回有意見就不去召回，不因為有人不召回或者對召回企業進行攻擊就不召回，因為召回是對消費者負責的體現。”馮興亞強調，敢于做出上述表態是需要底氣的，他的底氣來自于廣汽豐田在行業領先的品質管理水平。
另外，2012年受島嶼事件影響，部分日系車車主遭受一些不理性事件，廣汽豐田在所有日系車企中率先承諾“車主0損失”，負責的舉動讓廣豐140萬車主倍感安心，贏得廣泛認可。
8年來，廣汽豐田扎根廣州，始終牢記對顧客、社會、員工和股東的責任，始終堅持“顧客第一、品質第一、服務第一”，為140萬中國優質客戶提品服務，解決就業人員5萬人，累計為國家上交利稅514億，從2007年開始，一直處于廣東省納稅人百強前十名。其中2011年納稅總額接近120億，為廣東省納稅百強企業第四名，為國家和地方經濟發展作出積極貢獻。
積極改善生產環境融入當地
廣汽豐田一直秉承“通過汽車創造美好生活，服務和諧社會”的企業理念，堅持以做節能環保先鋒為己任，一直都在積極努力改善生產環境，努力融入當地，扎根南沙，志在成為優秀的企業市民。
2009年，以建設第二生產線為契機，廣汽豐田提出了“構建中國NO.1環境企業”的目標，不惜投入重金1.93億元，獨家采用廢水深度處理設備、太陽能發電系統、高效離心式冷凍機等一批先進環保設備，最終實現花園式工廠的建設。
據悉，被譽為“21世紀豐田全球模范工廠”的廣汽豐田先后獲得ISO9001質量管理體系認證和ISO14001環境管理體系認證。工廠實現了全方位的環境管理，在廢水處理、噪音控制、廢氣處理、揮發性有機化合物（VOC）管理、防止污染物地下滲透等方面都達到了世界領先的水平。
在噪音處理方面，廣汽豐田在每個車間層層降噪，比如沖壓車間采用世界先進的壓力機生產線，設備本身將噪音控制在85分貝以下，遠遠低于同行業標準。在廢氣處理和VOC管理方面，廣汽豐田專門設置了涂裝除漆霧設備、焚燒爐設備、除塵器等設備，及時地處理生產過程中的廢氣，減少對員工健康的損害。
在廣汽豐田辦公區的一角，垃圾箱已不再是簡單的垃圾箱，而是將廢棄物分為9類的垃圾車，在這里，所有員工都嚴格地按照分類標準來投放廢棄物。對廢棄物的分類如此之細，正是廣汽豐田以零填埋量為目標，推進節能、資源再利用的活動。
據馮興亞介紹，廣汽豐田不僅企業自身積極參與，在產品和工廠環節率先引入環保的理念，而且還發動經銷商以及物流商等相關環節，將環保的理念向渠道等相關環節輻射，最大程度上實現對社會的責任。
從2007年8月開始，廣汽豐田在國內專業環保認證機構華夏認證中心的全力協助下，在全國廣汽TOYOTA銷售店啟動了DERAP認證項目。該認證對于經銷網點內的廢棄物及危險品保管、廢水處理裝置、空調冷媒回收等細節做了嚴格規定。馮興亞透露，截至目前，全渠道DERAP已完成認證185家（2012年11月數據），廣汽豐田銷售網絡成為真正的綠色環保模范。
針對物流環節耗能高這一現狀，廣汽豐田于2007年7月構建了一體化的物流中心。公司產品的60%～70%都是采用最環保的水運方式，減少了運輸過程中的能源消耗，同時減少二氧化碳的排放，減少了對環境的污染。
感恩戴德推進公益事業
廣汽豐田不僅高起點導入豐田先進生產方式和創建環保工廠，同時在成立之初就致力于建立全面而獨特的企業社會責任體系，積極尋求創新發展模式，經過8年的發展，形成了自己的社會責任體系。
對于一個負責任的汽車企業來說，在做好生產經營的基礎上，要在力所能及的范圍內更多地回報社會，投身公益是最佳方式。自成立之初，廣汽豐田秉承“做良好的企業市民”的理念，積極投身社會公益事業。迄今為止，廣汽豐田的公益項目已經覆蓋環保、教育、安全以及慈善扶貧等多個領域，形成了一個可持續發展的公益體系。
據廣汽豐田相關人士介紹，公司一直將公益事業作為長期的可持續性事業來推進，并設立了單獨的預算科目，由專人負責跟進管理，確保公益規劃能落到實處。
目前，廣汽豐田已經形成了“飲水思源”環保行動、“陽光博愛”教育行動、“幸福方向盤”交通安全體驗活動三大公益項目，公益事業總投入約5000萬元，公益影響力由南沙社區輻射至全國各地，為社會做出一個企業公民應有的貢獻。
在“飲水思源”環?；顒又?，廣汽豐田植樹共計3150余棵，在保持水土、凈化空氣、美化環境方面發揮著積極功效；增殖放流活動共放養魚苗逾1160萬尾，使得南沙區的漁業資源增產約800噸，漁民捕撈量增加30%。
廣汽豐田在9省貧困山區捐建了12所“陽光博愛”小學，向全國重點高校428名學生發放“陽光博愛”助學金428萬元；為全國35所高校、3所技校共捐贈了57臺試制車和12臺白車身作為教學用車，并向全國34所T-TEP學校捐贈教學用車70輛。
為提高公眾交通安全意識，廣汽豐田在極力提升汽車安全性能的同時，積極開展各種安全體驗活動，大力宣傳汽車安全知識。自2011年起，廣汽豐田連續兩年舉辦廣汽豐田文明駕駛體驗活動，成功打造“幸福方向盤”公益品牌。
