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篇1
以唐山市高新區為例，“城中村”改造的過程就是城市建設發展的過程。高新區規劃面積31平方公里，建成區人口由10萬增長到200余萬，高新區現轄20個村，目前中心區9個村已全部納入全市城中村改造計劃。新劃轉的11個村，按照外環線10公里之內全部納入城市總體規劃的要求，也將全部納入城市建設范圍。在未來幾年內，高新區城中村改造將全部完成，高新區村民變市民就要變為現實。
1.市政基礎設施配套差。
2.公用服務設施不配套。銀行儲蓄網點少、面積小、服務差、水平低；科教文體衛等設施不能滿足需要，餐飲、修理、商貿等各項配套設施嚴重不足等。
3.城中村傳統的村落文化面臨斷層。在城市文化和大量外來人口的沖擊下，城中村傳統的村落文化面臨衰落，同時，村民的角色又沒有轉變成現代城市市民，村民面臨角色轉變的陣痛。
4.城中村村民的就業率普遍較低。
二、根據上述的問題。對城中村改造提出以下的建議
1.實行分類指導與“一村一策”相結合的改造策略
城中村改造，既要根據城市未來的發展方向確定改造的目標和方向，又要根據城中村的具體特征，采取“在整體改造戰略上實行分類指導，在具體改造措施上實行“‘一村一策’相結合”的改造策略。實行“成熟一村、改造一村，加快成熟城中村的改造與防止新城中村的產生相結合”的指導方針。
2.嚴格執行《中華人民共和國城鄉規劃法》。在今后規劃建設中要符合規劃要求、規劃布局和規劃內容。小區建設要尊重村民意愿，體現地方特色，依據“城中村”的具體地理位置，因地制宜的規劃、建設。
篇2
1.引言
隨著三亞專業性旅游城市所面臨的新發展形勢，城市外延式擴張的深入的同時，三亞內涵式城市化被提到議事日程，對人居環境及人口素質水平較低的“城中村”進行改造，成為推進三亞城市和諧發展的重要環節，與實現三亞國際性濱海旅游城市的戰略目標緊密相關?！俺侵写濉蓖恋刈鳛槌鞘袑氋F空間資源的一部分需要得到高效的利用，但就三亞現有“城中村”坐地收租等的粗放式發展模式，妨礙了三亞專業性旅游城市主導功能的提升和城市空間的一體化發展。
三亞根據“城中村”所處的具體區位、現狀及問題的嚴重程度和改造開發的迫切性等綜合因素，采用因地制宜的開發模式，改變“城中村”空間低效利用狀態，促進城市的產業升級和功能調整、提升國際旅游城市品位、提高居民生活質量、構建和諧社會，從而實現由“城市角落”到“城市亮點”的巨大轉變。這已是三亞由速度向效益轉型的關鍵時期當務之急。
規劃研究范圍涉及三亞舊城區及部分周邊的“城中村”，主要包括陽光海岸、吳春園、榕根村、月川村、東岸村、海螺村、臨春村、紅旗街、商品街、建設街、民眾街、港門上村、儋州村、南邊海、下洋田、水巷村等；分布的區域從三亞市的市中心到城郊邊緣。
2.技術路線的提出
為了能更好地改造三亞城中村，首先需要判斷哪里要改造、什么時候要改造、改造到什么程度合適，為此針對這些基本問題的判斷我們借鑒了國內外關于城中村改造的相關理論與案例，最后得出通過如下三種研究路線回答三亞城中村改造的基本問題：第一、明確城中村在三亞城市空間層級的關系——判定是否需要改造——改造“地”的確定；第二、明確城中村在三亞城市空間層級的改造“時”——判定是否達到改造“時”——改造優先性的判斷；第三、明確城中村在三亞城市空間層級的改造“度”——判定改造達到度——改造地的改造程度確定。具體詳見圖1。
圖1三亞城中村改造“地”、改造“時”與改造“度”技術路線
3.三亞城中村改造“地”的確定
3.1 城中村是否改造的判定條件
改造“地”即需要改造的城市空間，比較劣勢決定改造“地”。
3.1.1比較劣勢
城中村是否改造主要取決于即城中村與其周邊存在的比較劣勢，主要包括經濟效益、社會效益、環境效益的比較劣勢。
（1）經濟效益的比較劣勢（物質形態引起的比較劣勢、地塊性質、功能引起的比較劣勢、土地級差變化引起的比較劣勢）
（2）社會效益的比較劣勢（從整個城市的角度看待研究對象的社會效益、從居住其內的人對居住環境的判斷）
（3）環境效益的比較劣勢（開放空間的環境指標（綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等）；
反映水平空間集約程度的建筑密度和垂直空間集約程度的容積率；反映環境污染的指標）。
3.1.2城市空間層級結構
比較劣勢在宏觀層面上可以通過確定城市的空間層級的內在“差異”來體現，進而
作為城中村是否改造的一個理論依據。
（1）合理的土地利用方式是城市由內向外依次是CBD用地、商業與辦公用地、居
住/工業用地、農業用地；理想化與之對應的空間類型是全球化空間、城市化空間、市民化空間、鄉村化空間，兩者共同揭示了城市空間的“層級”的關系。
（2）判斷城市空間層級是否合理的標準——城市空間的層級與連接的合理性
鄉村化空間、市民化空間、城市化空間、全球化空間同時存在于一個城市中并具有“層級”關系；每種類型空間有與其相適應的使用者、經濟活動、開發強度、開放性和空間尺度。
（3）層級的內在“差異”決定空間的連接原則：
某個層級的空間只能與同層級、或相臨層級的空間連接，不能越過緊鄰的層級與更高、或更低層級的空間發生關系。自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。
3.2三亞主城區空間層級結構的確定
城市空間層級結構為改造提供一個指導，也提供一個約束，不僅有利于對城市空間宏觀的把握，處理好整體與局部的關系，還有助于回答“哪里要改造、改造到什么程度的問題”。
下面分析三亞市主城區空間層級結構的基本類型，詳見表1。
表1 三亞市主城區空間層級結構的基本類型
3.3 三亞城中村空間層級的比較劣勢與改造“地”的確定
通過三亞主城區空間層級結構圖可以發現，10個地方出現空間連接紊亂：詳見圖2:
1陽光海岸（四更園） （圖A處）
2儋州村及周邊地帶 （圖B處）
3吳春園片區周邊地帶 （圖C處）
4建設街及周邊地帶 （圖D處）
5群眾巷及周邊地帶 （圖E 處）
6紅旗街及周邊地帶 （圖F處）
7水居巷及周邊地帶 （圖G處）
8港門上村及周邊地帶 （圖H處）
9商品街及周邊地帶 （圖I處）
10榕根村及周邊地帶（圖 J處） （圖2 三亞城中村空間層級的比較劣勢)
空間層級連接紊亂主要表現為：空間支離破碎；不同層級的城市化空間、市民化空間、鄉村化空間任意連接；需要整治的市民化空間與急需改造的鄉村化空間排列組合較隨意。
因此，從三亞主城區城市空間層級結構圖可以得出：1城市空間層級連接出現紊亂主要還是集中在本次規劃研究范圍內的各城中村。2通過如下表可以明顯得出三亞城中村與其周邊的比較劣勢。3從空間層級結構可以得出三亞目前需要改造城中村。
為此，通過上述判斷分析，就可得出三亞城中村改造“地”的一覽表，具體詳見表2。
表2三亞城中村改造“地”一覽表
當然，政府在實際操作中，水巷村、港門下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規劃，并在一定程度上進行了改造開發建設。而實際上如果城中村所在區位的特殊性以及大項目的帶動，能保證開發建設的成功也是可行的。
3.4 三亞城中村改造“地”的分類
結合上述第三章的空間形態研究和各城中村內的村民身份轉變程度可以分為如下三大類：舊城改造區型、城中村型、城郊村型。
（1）舊城改造區型
該類型的城中村主要是指：陽光海岸——四更園、吳春園、儋州村、建設街、紅旗街、群眾巷、商品街。位于三亞城市中心區（主城區），周邊已被繁華的商業和城市其它用地所包圍，村民已基本向城市居民轉換，片區也已建設成社區，但其建筑的功能性質、質量和立面與城市發展和整個片區的功能定位不相符合的舊城改造區。
（2）城中村型
該類型的城中村主要是指：榕根村、月川村、水居巷、港門上村、南邊海、下洋田。位于三亞城市中心區（主城區）或城鄉結合部，周邊被一些零星的沿街小商鋪所包圍，少量村民已向城市居民轉換，片區也有少量已建設成社區，但其建筑的功能性質、質量和立面與城市發展和整個片區的功能定位不相符合的城中村。
（3）城郊村型
該類型的城中村主要是指：東岸村、海螺村、臨春村。位于三亞城市郊區部位（城鄉結合部），具有較多的土地，城市近期建設不會覆蓋的地區，主要以農村戶口為主；但其現狀大部分建筑以低層、部分建筑存在一定的安全隱患，村內公共基礎設施較缺乏，從上位規劃的功能定位與城市發展目標來看是不相符合的城中村，將通過合理的改造開發模式進行建設。
4.三亞城中村改造“時”的確定
4.1 城中村改造“時”的判定條件
改造“時”即是改造效益最高的時間段。
（1）舊城/城中村改造的成本隨著時間的變化曲線應該是“U”型，改造時也就是成
本曲線“U”型的下限，超過最低“機會成本”的改造時期，可能導致改造的成本加大，詳見圖3。
圖3改造機會成本曲線圖
（2）改造的標志：人口構成的變化、租金的絕對或相對減低。
（3）改造“時”的影響因素：物理形態的自然老化、人們需求觀念的變化、城市空間結構的調整、土地使用的機會成本。
（4）改造“時”的確定——改造影響因素的交集
不同因素引起的改造時如果能夠具有“同時性”，則改造效益最佳，詳見圖4。
圖4改造影響因素的交集圖
4.2 三亞城中村改造“時”的確定與分類
根據對各城中村的現場調研，并按照上述的改造“時“的判定條件，具體詳見表3。
表3三亞城中村改造“時”確定的判定條件表
注：優先1——已達到改造程度
優先2、3——即將達到改造程度（若有項目帶動，也可改造）
優先4——還未達到改造程度，特別還有幾個自然村落
政府在實際操作中，水巷村、港門下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規劃，并有項目的帶動，在一定程度上進行了改造開發建設。
5.三亞城中村改造“度”的確定
5.1城中村改造度的判定條件
城中村改造存在兩個層面的“度”：對現狀的保留程度和改造后要達到的程度。因此，城中村改造度的確定一般遵循如下原則：
（1）宏觀層面上“度”：
改造度要滿足城市空間層級的內在“差異性”的連接原則：
1某個層級的空間只能與同層級、或相臨層級的空間連接，不能越過緊鄰的層級與更高、或更低層級的空間發生關系；
2自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。
（2）微觀層面上“度”：
1現狀的保留部分——要與宏觀“度”的空間層級相匹配；
2改造后的空間特征——也要與宏觀“度”的空間特征相符合；
3改造地的經濟可行性、社會的可接受性，改造對象的獨特性。
5.2 城中村改造“度”的基本類型
幾種常見引起改造度變化的改造方式，列表詳見表4。
表4 改造度“度”的基本類型
5.3 三亞城中村改造“度”的確定
根據對各城中村的現場調研，并按照上述的改造度的判定條件，可得出如下圖5。
圖5三亞城中村類型與改造“度”
6.結語
隨著新城鎮化進程的推進，城中村改造已成為困擾各城市經濟發展社會發展的迫切問題。每個城市或多或少都存在著一定量的城中村，通過結合當地的實際情況，科學合理地確定哪些需要改造、什么時候改造、改造到什么程度，成為了城中村改造關鍵一步。為了更好解決與合理推進城中村改造問題，建議規劃管理者有必要編制城市或片區的城中村改造專項規劃，回答好城中村改造“地”、改造“時”、改造“度”等基本問題，從而健康有效、可持續地推進新型城鎮化的發展進程。
篇3
我國各大城市都普遍而又不同程度地存在“城中村”現象，它在城市建成區內形成復雜的城鄉二元格局，在經濟、社會、環境和景觀等方面都產生了很多的問題和矛盾，已經成為了全國大部分城市所面臨的難題，引起了政府及社會各界的廣泛關注。國內學者對于“城中村”這一問題的研究主要集中在其特征及改造模式方面，并且，全國大部分城市已經開始實踐改造，在東部一些發達城市，改造已經完成，取得了一定的經驗和成績。我國幅員遼闊，城市數量眾多，每座城市都會有其自身的特點，其“城中村”自然也會存在地方特色。因此，每個城市的“城中村”改造都有適應其特點的改造模式?！俺侵写濉钡母脑炷Ｊ降倪x擇取決于村落的經濟、地理、交通區位、城市總體規劃和發展走向等因素，是政府、村民和市場三方面共同作用的結果。因此，目前我國的“城中村”改造模式按照改造項目主體基本可以分為三類：政府主導型改造模式、村民主導型改造模式和市場主導型改造模式。
二、政府主導型改造模式
政府主導型改造模式，即政府在整個“城中村”改造中從立項、拆遷、安置、建設、監督、管理及協調等各個環節都發揮主導和重要推動作用的改造模式。在整個改造過程中，政府扮演著發起者、組織者、管理者和推動者的角色。政府根據要實施的項目情況，制定針對項目的一系列政策和目標，由村集體或者委托開發商來實施。從整體大局來看，政府主導型有著其自身的優勢：政府能夠綜合考慮社會、環境和經濟等多方面因素，做出最有利于改造的舉措。地方政府運用行政權力，通過行政命令制定統一的拆遷安置政策，可以更好地保護村民的經濟利益。同時，由政府出面，能夠更好地協調各職能部門之間的關系，減少阻力，提高效率，最大程度上達到資源的合理配置，加快“城中村”的改造步伐。由此看來，如果由政府全權負責改造工作，一定會事半功倍。但是目前，除了少數由國家特殊政策扶植或財力特別雄厚的城市外，大部分的城市政府沒有能力承擔如此巨額的改造資金。因此，此種形式比較適合于城市基礎型項目建設。
作為較早開始進行“城中村”改造的城市之一，深圳市采取了政府主導型改造模式。在整個改造過程中，堅持政府主導、市場化運作的原則。強調政府在整個改造過程中的宏觀調控作用，保證改造符合公共利益，維護改造過程中的社會公平，努力使改造惠及所有“城中村”和最廣大的村民。
三、村民主導型改造模式
村民主導型改造模式是指政府無須投入財政資金，僅以優惠的改造政策指導“城中村”改造活動，以村為操作主體，以集體經濟為基礎，由村民通過民主協商、集體討論的形式確定本村的改造方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務。對于這種改造模式來說，其優點是充分調動了村民的積極性。農民作為直接的受益者，有動力投入改造工作。同時，在改造過程中，確立了政府的指導者地位，從而理順了政府與村民、“城中村”經濟組織直接的關系，減輕了政府的財政負擔，有利于政府服務職能的發揮。但是，這種改造模式同樣也會面臨資金問題。一般村集體經濟都比較薄弱，很難拿出改造所需的巨額資金。再者，村集體缺乏改造的專業知識和經驗，不同的“城中村”的補償標準也不盡相同，村民作為一個整體需要進行太多的內部協調工作，改造工作面臨著重重困難，這也制約著村民主導型改造模式的實現。所以此種改造模式適用于村集體資產雄厚及村民籌資能力較強且規模適中的“城中村”。本著“誰受益，誰投資”的原則，廣州市采取了村民主導型的“城中村”改造模式。以村集體和村民個人出資為主，堅決杜絕房地產開發商插手，通過“三個一點”的辦法落實資金問題?！叭齻€一點”包括當地村的集體經濟或改制后的股份經濟實體拿一部分資金，原村民共同集資和銀行優惠貸款等方式籌資，區政府財政再拿出一部分資金。政府在改造中起著制定基本政策、出臺優惠和扶持政策，積極引導的作用。廣州市在改造過程中按照“先行試點，一村一策”的原則，選擇位于中心城區的7個自然村作為改造試點，針對不同的“城中村”采取不同的改造措施。同時，根據實際，制定了詳細的政策措施，力求保護農民合法利益，保障村集體資產不流失，使“城中村”改造可以順利進行。
四、開發商主導型改造模式
由于“城中村”集體的經濟實力和投資能力相對有限，難以獨立支撐舊村改造的大任，因此，投資商與開發商介入是促進“城中村”改造的重要方式。開發商主導型是由政府完成前期土地收儲，然后采取市場化的招標拍賣方式出入土地，由資金雄厚，開發經驗豐富的開發企業來完成開發改造。這種方式可以充分利用市場資金優勢，緩解政府資金壓力，使財政資金可以投入到更多的基礎實施及公益事業上。開發商的介入加劇了市場競爭，同時避免了行政權力介入改造引發的社會矛盾。改造項目的成功與否依賴于開發商的商業信用，村民常因安置或回遷協議難以落實而處于進退兩難的尷尬境界。開發商可能因為過分追求利益最大化而忽視城市規劃，導致容積率或建筑密度過大。實際上，這種改造模式屬于政府改造模式的一種變形，在實際操作中，政府必須合理引導和嚴格控制，以避免開發商為了一味追求經濟利益，而損害村民和城市的長久利益。珠海市的“城中村”改造采取的是開發商主導、市場化的綜合開發模式。即政府劃出地塊，根據城市總體規劃，由開發商進行投資策劃，獨立承擔拆遷安置、回遷建設和商品房建設等。珠海市“城中村”改造之所以能夠在短短數年內順利進行并取得很好的效果，根本原因在于政府配套政策得當，能夠很好的兼顧村民、開發商和政府的利益。對于開發商，實行“拆一免二或三”的優惠政策，及根據舊村的區位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面積的地價，并減免相應的報建等費用，確保開發商獲得25%以上的合理利潤。同時對于開發商的選擇高標準嚴要求，確保村民的利益得到最大程度的保證。
綜上所述，不論是“政府主導型”、“村民主導型”還是“開發商主導型”，這些改造模式都存在著自己致命的弱點，在實踐操作之中，都會遇到各種各樣難以解決的問題。由于上述三種改造模式都都存在不足，我們急需一個新模式來解決這些問題，綜合這三種模式的優點，摒棄其缺點，“政府――村集體――開發商共同參與型”這一模式應運而生。它建立在其他三種模式的寶貴經驗之上，提出了“政府引導，開發商出資，村民參與”這樣一個新構想。我們對于“城中村”改造模式的探索孩子繼續，相信在不久的將來，更完美的改造模式將會出現，而在此過程中，勇于實踐和創新是成功的關鍵。
參考文獻
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篇4
1 城中村的特點
“城中村”是鄉村DD城市轉型不完全的產物，是城市政府在快速城市化下急功近利式的空間拓展政策的直接后果，主要體現為依靠出租屋和集體物業的“外生式”的出租經濟，靠租金和集體分紅生存的“寄生型”村民生存狀態和心理動態，以及以血統與親緣關系為基礎的村民生活制度或社會關系網絡，其本質為傳統的農村社會聚落。另一方面，許多城市規劃與建設脫節現象突出，由于在城市規劃尤其是總體規劃當中，圈地現象嚴重，往往造成城市規模盲目擴大，隨著城市一擴再擴，城市周邊的村落大多淪為城中村。同時由于市場作用，城市新區開發與建設用地的導向性選擇非常突出DD拆遷量小、交通便利、地價低等成本低廉的村莊耕地被優先選擇，最終形成“城市”包圍農村的格局。
2 城中村拆遷安置面臨的難題
2.1拆遷補償標準復雜
城中村的房子一般情況下都是多層，從四五層到十多層不等。這種情況下采取什么樣的政策進行補償，且如何使得村民及開發商都滿意，這都是需要深入探討和研究的。有些村民為了能得到更多的賠償款，便加緊時間加蓋房子，本來是三層的房子就會在原有的基礎上接到六層甚至七層，對于這種情況，采取什么樣的政策使得沒有違規加蓋的村民得到實惠，使得加蓋房屋者目的無法得逞等都是需要斟酌的。
2.2城中村改造開發商難覓
承接城中村改造任務的開發商必須得是有實力的，但是與商業地產開發對比，城中村改造利潤較低，還會面臨比較多的民事紛爭，對于開發商來說并不是一塊肥肉而是一塊難啃的骨頭。有實力的開發商并不是很愿意接受這種工程，而小型開發公司又沒有實力進行開發。一些有實力的外地開發商對當地村民等狀況不熟悉，也會有所顧慮?？傊?，非常難找到合適的開發商。
2.3村民難以適應改造后的城市生活
在村民這一方面，改造就意味著要讓這些在這里生活了幾輩子的人們改變自己的生活方式和生活環境，難免會有一部分人會很接受不了。另外，這些城中村的村民一直靠收房租維持生活，一些房屋一年的租金加起來比城市市民的工資要高很多。改造后這些村民不但沒有了這么高的年收入，而且連以后的生活都難以保障。大多數村民文化水平并不是很高，那么失去穩定收入之后，村民要想到社會上找到一個好工作是非常困難的。改造以后，如何能使村民的生活得到有效保障，也是拆遷管理者要解決的一個棘手的難題。
3城中村拆遷補償存在的問題
3.1拆遷補償標準不統一
對城中村的拆遷，政府方面現在沒有統一的補償標準。因為每個不同的城中村有不同的情況，有些村莊在市區內，有些在城市的邊緣地帶，因而不但地價有著不同，繁華程度不同，人們的思想也不一樣。由于這個原因，需要開發商和村民協商制定補償標準。在協商補償這個過程中，又會出現這樣那樣的問題。拆遷補償標準的不統一，必定會使村民感到拆遷補償的不公平，又會給拆遷改造工作帶來很大的障礙。
3.2部分土地產權不明
與一般國有土地不同，“城中村”因土地產權不清晰而產生的大量違法建筑，給“城中村”改造帶來很大障礙?，F在國家對土地的控制越來越嚴，好多年前村內劃的宅基地到現在還沒有土地使用證，但是已經有了建筑物，有些有土地證的住宅，還存在加蓋現象。這樣，既要制定有土地使用證的建筑物如何補償，又要確定沒有土地使用證的這種情況如何補償，還要考慮一些加蓋的房屋及沒有產權的附屬物等如何補償。如果不解決這個問題，在拆遷補償過程中定會出現更多的問題。
3.3拆遷過渡期的補償費用標準不明確
城中村在拆遷過渡期的補償費用，也很難做出明確的規定。為了能使村民的生活能夠正常進行，拆遷過渡費是必須要給付的。這個補償標準的明確也就是政府和開發商在拆遷重建過程中對村民安置的一種承諾。沒有這個補償標準村民就會認為政府和開發商對村民的搬遷過渡期的生活不負責任了，那就會引起村民們的抵制情緒，最后造成村民搬遷和村莊拆遷難以順利進行。
4 對城中村拆遷補償方案的建議
4.1以人為本，明確產權
政府有關部門要在土地房屋的測量時應對產權不明的土地和房屋進行具體統計。針對這樣的情況政府應做出明文規定，凡是沒有土地使用證的建筑物或者違章建筑一律不予補償。所有房屋的補償面積應以土地使用證為準。對于一些特殊情況，例如多年前村里批的宅基地現在作為村民住宅使用的，但是由于某種原因沒有簽發土地使用證的，或者土地使用證丟失的，由村內統一登記并和政府有關部門協商統一補辦。
4.2明確拆遷過渡期的補償費用標準
在拆遷過渡期的補償費用不明確方面，筆者認為這是政府、村民和開發商三方的極大失誤。拆遷過渡期的補償標準是應該而且是必須明確的。拆遷過渡費標準要根據市場的情況進行制定，既要保證村民能夠正常生活又不能使開發商損失過大。由于這個問題牽涉到開發商和村民的切身利益，因此，應由政府出面秉著公正的態度來派專人進行市場考察，最后制定出合理的拆遷過渡期的補償費用標準。在這個補償標準中應包括：生活費、拆遷過渡費及搬家費等。另外，如生活費應多長時間發放一次，以及生活費的補助對象也應該明確。其他補償費的補償方式也應明確。
4.3明確安置房面積比例
安置房比例的明確是大的問題。這個問題不解決就無法使整個拆遷改造工作順利進行。政府已經明文規定原則上安置房面積比在1：2，但是在各個城中村的規定可能會有所出入。拆遷管理者要根據村里的實際情況，及時合理的明確的規定安置開發比例。既要保證居民的利益，又要讓開發商有利可圖。
4.4為村民提供社會保險及技術培訓
篇5
一、相關概念
1.城中村
城中村是城市化發展階段不可跨越的產物，也是城市建設急劇膨脹作用下的結果。國內學者一般從城鄉二元結構的角度來對城中村進行定義。所謂“城中村”，又稱“都市里的村莊”，它是指在城市化建設進程中，由于農村土地被征用，農民的身份由農民轉變為居民，但他們仍居住在由原村改造成的居民區里，這樣一個由改造區聚集而成的區域，我們通常稱為“城中村”。
2.城中村的現代化改造
所謂城中村的“現代化改造”是指，在城市化建設中運用現代先進的科學技術對城中村進行改造，并與當地居民合理協商，以“以人為本”為宗旨，爭取和諧改造城中村，以達到雙贏的目的。不僅使城中村和城市環境得到改造和美化，還使得城中村的居民能享受到政策優惠，積極配合城中村的改造。
二、西安市城中村的現狀
1.西安市城中村的經濟現狀
由于原有土地被征用，農民不能再靠原有的農田生活，現在他們的收入主要靠出租屋房租、個體經營、外出務工等幾個方面，其中出租房屋是他們主要的收入來源。隨著西安市城市經濟的快速發展，大量的外來人口不斷涌入西安就業，然而因為一般住房租金太高，所以大部分外來人口會選擇租金較低的城中村居住，并且城中村處于市區內，交通便利、離工作地點也近，這些優勢條件使得城中村成了他們暫居的第一選擇[2]。然而，這種靠出租屋來獲取收入的方式，也帶來了一些問題。很多村民以出租房屋為其唯一的生計，不愿參與市場經濟活動，隨著時間的推移，村民們將漸漸形成一種不勞而獲的思想，這對村民素質的提高有很大的影響。
2.西安市城中村的社會現狀
（1）人口狀況
本地村民一般很少，主要是城中村中流動性很大的外來人口，人口結構相當復雜，來源非常廣泛。由于村民大多依靠出租屋生存，村民基本上都是坐享其成，所以其文化水平普遍偏低，這就和附近的城市人口格格不入，使得提高村民的文化素質也顯得越來越緊迫。
（2）治安狀況
城中村人口結構復雜，來源非常廣泛，這樣的人口狀況決定了村里存在的嚴重的治安問題。而在城中村管制力度也很薄弱，所以各種違法犯罪活動也是層出不窮，屢禁不止。例如，在西安市城中村里我們可以看到許多發廊和美容屋，而且這些面店已經超出了正常的供需比例；此外，城中村的松散環境也成為了交易的罪惡溫床，這一系列的治安問題也不是一時半會兒能根除的，所以需要政府實施強有力的手段以此堅決打擊違法犯罪活動，加強執法力度與監督，不斷改造城中村。
（3）社會保障
城中村村民的社會保障來源于房屋出租，而且他們的福利保障都是村集體承擔，所以村民擔心城中村改造后會失去原有的這些福利保障，致使自己的生活沒有著落。具體來說，在城中村改造的過程中，村民們不得不面臨著“進退兩難”的境況，他們由村民身份變成了居民身份，失去了其賴以生存的土地，與此同時他們又沒有享受到城市居民所擁有的社會保障[3]，所以他們有后顧之憂，這一定程度上就對城中村改造帶來了很大的阻力。
三、西安市城中村改造中面臨的問題
1.兩個中心難題
通過分析西安市城中村的經濟和社會現狀問題，可見改造城中村已勢在必行，但是在改造過程其困難程度可想而知，通過進一步分析我們可以總結出要進行改造主要面對的兩個中心難題：
（1）城中村一般占地面積較大，政府暫時還不能承受起收購城中村所支付給村民的巨額資金或者說還不能一次性支付這筆巨款。
（2）村民們通過出租房屋等方式利用城中村土地能獲得巨大的利益，所以他們不會輕易放棄城中村土地。
這兩個難題，從本質上來說，就是如何處理好城中村問題涉及的兩個利益主體――政府和農民之間關系的問題[4]。只有處理好了這個問題，才能從根本解決城中村問題，促進城市化發展。
2.城中村改造缺乏國家政策支持
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2、拆遷補償模式問題。根據調查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補償，這給開發“城中村”帶來巨大的改造成本和風險，令開發商望而卻步，對參與“城中村”改造失去積極性。
（二）村民社會保障體系問題。失地農民的養老問題是廣大農民最大的后顧之憂，如何建立健全社會保障體系，給失地農民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關鍵。
（三）“城中村”改造操作模式需進一步探討?！俺侵写濉备脑煨枰鐣鹘绲姆e極參與，這是一個不爭的事實，但誰主導改造，如何操作還需進一步探討。
（四）相關政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規劃設計要求等相關政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標，不能很好地調動社會各界的積極參與。
二、*“城中村”現狀
*城關鎮轄區內共有18個“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產流失嚴重，居住環境極差、公用基礎設施薄弱、人口構成多元化、治安狀況堪憂、計劃生育難、火災隱患大、村民綜合素質、轉變生活習慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新*建設必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是*建設和長遠發展的一個根本性措施。
三、“城中村”改造的幾點建議
（一）政府主導，做好拆遷補償。
1、對違章建筑只給予補助，體現違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護社會穩定，體現有法必依的原則，對違章建筑只給予補助，補助額不大于建筑物成本。
2、加強異地安置與貨幣補償相結合的拆遷補償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進經驗和實際做法揉和到具體操作過程當中去，積極加強對各種補償模式的研究，對“城中村”的改造將起到巨大的推動作用。
（二）建立健全針對失地農民的社會保障體系。
針對失地農民的社會保障體系，可以從以下幾個方面建立健全：
1、建立合理的征地補償費用支配機制。征地補償費應作為農民養老的主要保障，可將此部分資金實行多元化投資，用于養老保險、醫療保險和其他合理的投資，確保資產增值。
2、建立醫療、養老社會保障機制。目前農村社會保障尚未立法，各項制度建設尚處于起步階段。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點的思路進行解決，初步建立起失地農民的社會保障體系。
3、就業是失地農民最好的保障。聯合有關部門，有針對性的建立教育培訓保障機制，重視失地農民的教育培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，建立多層面的縣、鄉（鎮）、村三級農民職業技能培訓網絡體系，使失地農民充分就業。這既提高了村民綜合素質，又保證了農民生活水平不降低。
（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。
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目前，我國城鎮化處在高速發展階段，成為推動中國經濟增長的新引擎和新動力。根據統計數據，1978年至2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增至7.3億人，城鎮化率從17.9%增至53.7%，年均提高1.02個百分點，全國城鎮人口數已接近歐洲總人口數。到2020年，我國常住人口城鎮化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。然而，城鎮化速度的加快和城鎮化發展質量的提升面臨著各種困難與挑戰。其中，“城中村”改造是最為突出的問題之一。無論是2007年的“重慶最牛釘子戶”事件，還是2012年的“太原最牛釘子墳”事件，均反映出城中村改造是一個復雜的系統工程，涉及到不同利益主體的利益關系，各方利益沖突時常發生。并且，協調各種利益關系以及推進各項工程建設等都需要大量資金支持。如果不能切實解決好城中村改造工作，那么城鎮化發展質量將難以得到保障，勢必會影響城鎮化健康、可持續性發展。因此，做好城中村改造文章，扎實推進新型城鎮化已經成為“十三五”時期乃至未來較長時間內勢在必行且迫在眉睫的重點工作。
二、城中村改造面臨的問題
（一）空間布局欠優化
各地在城中村改造過程中為順利推進工作開展，往往采取“一村一策”措施。但是，在具體落實中，由于各個城中村發展基礎、改造路徑不同，其局部的利益就很難與城鎮整體利益相協調，導致舊城改造與整體城鎮空間布局協調性較差。此外，有些城中村偏重于短期的利益，缺乏長期、整體性規劃設計，空間布局的科學合理性缺乏必要論證。這將會阻礙城市功能完善，影響城鎮化發展質量。
（二）商業模式趨同化
在城中村改造過程中，各地在改造項目推進過程普遍存在缺乏統籌協調性。主要原因在于政府的統籌全域商業項目機制尚未健全，各級基層部門“各自為政、彼此分割”，很難從全局和長遠視角來準確把握整個城市商業經濟發展脈絡。從商業發展規劃本身來看，各地做法普遍在村民集體協商基礎上決策，這些決策更多是追蹤市場熱點，注重短期效益。這必然出現各村商業項目同質化競爭的趨勢。
（三）資金籌集單一化
在推動城中村改造中，各地普遍反映出資金籌措手段單一，大量依靠政府自有財政，從而加大財政支出壓力。另外，市場化的資金也存在較高風險，在具體項目操辦上有一定難度。比如，雖然公私合作式“PPP模式”可以在城中村改造中發揮重要作用，但是優秀企業參與開發的積極性卻不是很高。特別是在市場行情一般的三四線城市，由于容積率限制等因素導致企業開發利潤薄、風險高、投入意愿低。所以，構建多元化、市場化的融資渠道也是城鎮化的難題。
（四）利益訴求多元化
在城中村改造過程中，存在多個有不同利益訴求的主體，很多問題難以達成共識。由于地方政府、居民、企業對城中村改造目標函數不同，彼此間利益訴求差異化較大。在實際操作過程中，幾方利益訴求者博弈時常發生，甚至存在利益沖突。不同層級政府、政府部門內部的各個局委辦，各類開發企業間、拆遷農民與市民間、不同區位的被拆遷群體之間都是不同的利益代表。面對多元利益訴求，在有限的可分配資源約束下，利益協調難度必然制約城鎮化推進速度。
三、政策建議
（一）加快研究制定城中村改造法律支撐機制
“城中村”改造，需要有完善的法律法規予以支撐。拆遷補償標準上下限以及各區域內各類拆遷安置補償政策和標準要以法治手段來明確和統籌平衡，充分體現物權法平等保護的原則。拆遷安置補償模式也要逐步統一規范化，杜絕拆遷過程中搶建加蓋風潮。只有通過完善法律法規來解決城中村改造出現的無法可依尷尬局面，才能夠減少居民思想顧慮與抵觸情緒，有利于城中村改造的順利推進。
（二）分階段、分步驟推進“一村一策”改進機制
政府相關部門應當在整體改造上統籌規劃，并在具體項目上分類指導，推進“一村一策”的改造機制。具體而言，應當結合城市發展的主體功能區定位差異，對不同地帶的城中村采取不同的改造模式。比如，對位于中心地帶重點發展區的城中村，可能需要改造發展為檔次較高的商業綜合體；而對開發尚不成熟的地帶，同時又具有重要生態功能的地帶，則應當適度改造、提升其綠化水平和環境美化效果，將其改造成為城市景觀帶，必要時要進行拆遷居民異地安置。在不同地帶、不同改造項目推進中，需要的資金投入是差異較大的，因此，要權衡改造的迫切性和改造資金承受力，從而確定合理的推進時序，積極穩妥進行。
（三）創新城中村改造的投融資機制
根據不同村集體經濟發展階段以及籌資能力，分類探索創新城中村改造的投融資機制。對于村集體經濟薄弱及村民籌資能力不強的城中村地區，可以考慮先“引鳳”后“筑巢”，即通過政府政策優惠等引進實力強、信用等級高的開發商參與城中村改造，共擔風險，共享改造開發紅利；對于村集體資產雄厚及村民籌資能力較強的城中村，應當探索如何按照自身意愿與相關企業進行合作。
（四）建立城中村商業業態與城市發展戰略規劃融合機制
在城中村改造項目中，發展商業要避免短期化、盲從化，而應與整個城市商業布局規劃相結合，以保證商業的差異化和可持續發展，避免惡性競爭?？梢钥紤]發展城市綜合體，吸引城市運營商、投資商，從而使城市商業發展均衡化。
（五）創新農民在“城中村改造”的利益分配機制
城中村改造決策既要本著村民自治的原則，由村民組織自行決定是否改造，以及如何改造。在法律法規框架下可以適度引導，但不能夠強行干涉。政府需要適時進行居民間的利益協調，避免集體內部出現“以強凌弱”。但是，政府部門絕對不能做開發商利益代言人或者以出政績為目的直接同村民進行無休止非對等的談判。同時，在整合土地產權基礎上，應當賦予原住村民土地升值開發權，使村民可以利用土地向銀行貸款，或以土地入股聯合其他主體合作進行改造開發，從而解決集體建設用地開發融資難問題。
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二十世紀五十年代，我國政府把城市和農村從管理體制上鮮明地區分開來，從而使得在相當長的歷史時期，城市和農村在經濟、政治和文化上相互獨立，形成了典型的“城鄉二元結構”。隨著世界政治與經濟格局的變化，特別是我國步入改革開放時期，該管理體制的弊端開始顯現，由于城鄉經濟相互獨立，使得資源無法實現最優配置，造成城鄉間經濟發展極不平衡。
1“城中村”現狀
“城中村”既帶有農村的特征，同時也具有一些不成熟的城市居民區的特征，是轉型中傳統農村社區和城市社區的混合體。在這混合體之中，社區結構較為復雜，管理難度較大。
“城中村”土地利用混雜、建設開發無序，并且由于建設管理的混亂，違法、違規建筑現象非常普遍?！俺侵写濉苯ㄖ詥渭要殤魹橹?，各戶之間間距極小，以致采光、通風等條件較差，加上道路狹窄、彎曲，更難以滿足消防要求，安全隱患極大?！俺侵写濉贝鍍榷嗌啼?住宅底層)而普遍缺少公共綠地、中小學、文化、體育等設施。市政管線工程更是薄弱，防災救護能力很差。
2“城中村”改造的必要性
2.1“城中村”改造是我國城市化發展的必然結果
1949年，我國城鎮化率為17.6%，2011年城市化水平為44.9%?？梢娢覈鞘谢l展速度之快。而城市化實質就是農業人口向非農業人口的轉變，土地作為極為重要的生產資料對城市容納人口起著重要的作用，“城中村”往往占有了城市中的黃金地帶，由于缺乏城市的統一規劃和管理而未得到有效的利用，未能使土地的潛在效益得以開發[1]。由此可見，對一個城市的宏觀發展而言，“城中村”的存在導致城市寶貴的土地資源未能實現其效用與效益的良性循環，未能發揮其最大的經濟效益、社會效益和環境效益。
在我國土地資源日益緊缺，城市逐漸從粗放型的外延式擴張向集約型的內涵式發展轉變的現實情況下，改造“城中村”，盤活效益低下的“城中村”土地己經成為歷史的必然，合理的改造將會大大提高城市土地的潛力，加快城市經濟的發展。
2.2 “城中村”改造是解決村民長期出路的需要
“城中村”的村民大多數已經不再從事農業耕作，其經濟來源主要依靠第二、三產業與土地經營，如出租廠房所得的分紅收益，生活方式上發生了根本的變化，已不再是傳統意義上的農民。農村集體組織經營土地、房屋等資產，由于經營本身的風險性和當權經營者的趨利性，總會使得一些集體資產無法實現保值或增值，這就意味著“城中村”的那些食利階層將會逐漸無利可分、無利可食，那些基本上沒有土地又沒有多大勞動能力的村民就可能會面臨危機，甚至淪落為貧困農民，生活將變的沒有保障，以致成為社會不安定的隱患，而其最終的負擔也會落在政府身上。
2.3“城中村”改造是構建和諧社會的需要
“城中村”改造不是一個孤立的問題，而是與城市化進程和實現城市現代化宏偉目標緊密相關的一項工作，是優化城市土地資源的重要舉措，是全面提高人民生活質量和社會發展水平的必然選擇。
3“城中村”改造過程中村民合法權益的保證措施
在“城中村”改造過程中，農民面臨失去土地與就業空間狹小等威脅，同時也面臨經濟利益保障及觀念的轉化等一系列由農民向城市居民角色轉換的問題。在失去土地后，如何使得其在思想觀念上由小農型向現代型轉變，正是“城中村”改造過程中問題的本質所在。改造并不應簡單等同于將農民轉為城市居民戶口，同時給予標準不高的經濟補償，它必須應該包括農民失去土地后的就業養老、醫療等社會保險和社會福利，必須推動農民的生活方式發生根本性的變革，必須把農民轉變成有收入、有保障、有就業崗位的城市人[2]。如此方可從根本上幫助農民提高生活質量，解決其實際問題，響應國家構建和諧社會的號召。具體措施如下：
3.1加快“城中村”土地產權制度建設
按照社會主義市場經濟發展的要求，完善“城中村”土地產權制度，是保證“城中村”征地安置工作順利進行的前提和基礎。當前，可考慮在堅持現有土地所有制前提下，運用現代產權理論，合理界定和安排“城中村”土地產權，使“城中村”土地的占有權、使用權、收益權和處分權都逐步做到有規可循、有法可依，從而構建起一套與我國市場經濟相適應的“城中村”土地產權體系，以切實維護“城中村”農民的根本利益[3]。
3.2建立失地農民培訓與就業制度
對失地農民進行培訓并給予就業優惠政策, 同時建立再就業培訓機構, 培訓再就業技能, 以增強失地農民的就業競爭力。政府應積極鼓勵當地企業就地招工。并且應當將失地農民納入城鎮就業體系, 積極開發公益性崗位,安置農民就業。
解決好城市化進程中失地農民的就業, 通過實現失地農民職業的轉換和身份的轉化, 城市化主體可變阻力為動力, 與失地農民一起來推進城市的發展, 實現城鄉經濟社會一體化, 實現農民和城市共同發展。
3.3住房安置貨幣化
對“城中村”農轉非人員采取住房安置貨幣化的方式，可有效避免由統一修建農轉非安置房集中安置所產生的問題:
(1)有利于保持社會穩定。
“城中村”農民轉非農業生產者之后，用住房安置費自行購買住房，分散居住，這樣其集中鬧事的機率則會大大降低。
(2)有利于加快“城中村”農轉非人員的城市化進程。
統一修建農轉非小區集中安置農轉非人員，這種小區居民的構成統一文化程度不高，大大延緩了農轉非人員的城市化進程。若實行住房安安置貨幣化“城中村”農轉非人員勢必會分散居住在各個城市居民小區，如此有助于其盡快融入城市，從生活方式、生活理念等各方面能夠盡快實現城市化。
3.4為失地農民建立養老金個人賬戶。
領取失地補償金的農民可自愿參保, 根據其年齡進行分段,將失地補償金按照一定比例計入養老金個人賬戶, 其余部分一次性領取,等到失地農民到了一定年齡之后，便可每月領取養老金，從而滿足其生活需要。
4結論：
通過以上分析可知，國家在出臺一系列的土地政策切實保護農民合法權益的同時，更應注重對農民進行就業培訓，并給予就業優惠政策，強調以就業帶動其安置，從根本上保障“城中村”改造過程村民合法權益，提高其生活質量，以維護社會穩定。
參考文獻：
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改革開放以后，我國城市化進程明顯加快，大量村莊向城市變遷。然而一個特殊而又普遍的重要事實是，部分村莊不僅沒有被城市化發展所“終結”，而且還被城市所“包圍”，并且還依然保留和實行著農村管理體制。城中村現象在我國不是孤立個別現象，隨著改革開放和我國經濟體制改革，我國全國各地城市化進程加快，城中村現象便日益普遍。同時，隨著城鎮化步伐的變快，城中村的問題也隨之越來越尖銳。以奉化市為例，奉化長汀村因為人居密集、房產性質多樣、民情復雜、歷史遺留問題多，城中村改造更是難上加難。本文就論述奉化市城中村改造途徑做了研究，提出了幾種改造途徑。
2 城中村改造面臨的難點
2.1 規劃建設問題
城中村基礎設施不完善，道路狀況差。不僅影響到居民的生活也影響到城市的規劃建設。如在奉化城區，有一個遠近聞名的長汀村，曾是當地最大的城中村也是奉化市最典型最亟需改造的城中村。這里人口密度大、房屋大多年久失修，環境臟、亂、差現象嚴重；同時市內的幾條干道都通向這里，而到這里又“戛然而止。給城市規劃建設帶來了不便。
2.2 城中村的宅基地問題
城中村土地產權問題是城中村改造的一個最主要問題，也是最大的障礙、難點。政府要收回城中村土地的規劃控制權，城中村居民對原有居住土地的使用權力就被削弱了。而對于城中村這樣人口稠密的地區，對于政府、開放商開發政策下較難獲得贏利。
與任何一種交易―樣，城中村產權出售這筆交易能否達成，關鍵要看價格，具體說，政府、開發商出價能否為城中村的居民所接受，也可以反過來說，城中村的居民的出價是否能夠為政府所接受。而城中村改造的難點很大程度上就決定在定價上。
2.3 體制的問題
城中村存在許多的社會、政治遺留問題，使得城中村未能納入城市管理的軌道，在管理上存在重大缺陷，而隨著城市的二元發展，這些問題越積越多，如戶籍問題、社會保險問題等等。因此管理體制上的問題也是城中村改造的一個重點。
2.4 資金的問題
城中村改造是一個系統的城市規劃問題，無論是居民的安置，房屋的拆遷，還是城中村居民政策的變更都需要投入大量的資金。目前，奉化市政府不可能承擔如此大改造費用，而對于開放商來說，在缺少贏利的驅動下也不可能投入大量的資本。
3 城中村改造途徑研究
3.1 市場主導建設，鼓勵農村集體經濟組織自行改造
政府不直接介入城中村的改造。這是因為，如果以政府作為項目改造的主體，不僅要有巨大的建設投入之外，還將承擔大量的補償包袱，背上沉重的財政壓力，同時這種以行政強制力為后盾的手段會引起城中村農戶的反感、抵觸。因此，政府可以嘗試從拆遷補償的紛爭中解脫出來，通過統一規劃，制定優惠政策，積極極引、鼓勵社會力量參與城中村項目的改造。允許其他開發單位參與改造，但需經改造項目所在的農村集體經濟組織同意。這種做法可以解決資金不足的難題。由于農村集體經濟組織的參與，拆遷補償問題也容易得到解決，但考慮到開發單位合理的利益需要，政府需在規劃或地價改策上作出進一步的調節。
3.2 統―建設、成片改造，有計劃地逐步推進
為了防止再次出現分散的“據點”式開發或“把肉吃了，留下骨頭”式的零星插建，奉化市改造還可以依照城市總體建設規劃的統一要求來進行統一建設、統一改造。同時，為了保障城中村改造得以實現，還應確保城中村統一或分步規劃改造的基本地量。同時，城中村改造事關農民經濟來源、外來務工人口的住房及社會穩定，其改造不可能一蹴而就，而應在規劃的指導下有計劃地逐步推進。同時，城中村改造項目應納入全市統一的土地開發供應計劃，以防止造成土地供應失控，給房地產市場帶來沖擊
3.3 運用基準容積率和地價杠桿對城中村改造實行雙重調節
用基準容積率和地價杠桿對城中村改造進行多方位的調節應該是政府針對轄區內城中村的實際情況，制定出一個統一的容積率――基準容積率，就具體的改造項目而言，對基準容積率高于規劃容積率的那部分項目用地實行優惠地價政策，對高出基準容積串的那部分項目用地收取全額的甚至更多的地價。這樣可以調節奉化市城中村改造項目的整體開發強度在可以接受、掌控的程度上。同時還可以促進平衡各城中村居民之間的不公平現象，一定程度上減少了違法濫建行為的發生。
3.4 采取房地產產權調換與貨幣補償相結合的補償方式進行改造
一般來說，房屋拆遷補償有房地產產權調換(實物補償)和貨幣補償兩種方式?？紤]到奉化市城中村現狀以及廣大農戶對城中村改造的意愿，應實行貨幣補償與房地產權調換相結合的方式，并規定補償給農戶的房地產而積不得超過一定標準，對于超出部分一律實行貨幣補償或采用人股分配紅利的方式徹底解決。
4 城中村改造途徑的注意事項
4.1 政策配套是城中村改造的基礎
村民是城中村改造的主體，改造涉及每個村民的切身利益。在城中村改造過程中村民最關心的是自己的切身利益能否得到保障。因此奉化市城中村改造應配套出臺有關拆遷安置、征地補償、勞動就業及來來發展等方面問題的相關政策保障措施。同時，加大政策的推進力度，使“村改居”居民享受到和城市居民同等的待遇。從根本上消除村民的思想顧慮，為改造工作的順利推進奠定良好的基礎。
4.2 加強市場引導
城中村改造能否吸引到充足的資金是改造成功與否的關鍵所在。要依靠單一的資金來源顯然是不能整個改造和建設項目的。建議更多地強調籌資渠道的多元化和組合化，利用市場引導機制，吸引眾多開發單位參與改造，不但會使改造工作顧利進行，而且也將促使奉化市城市建設形成良好發展局面。
4.3 注重科學的改造規劃
科學規劃是城中村的發改造規劃是前提，城中村改造，要有科學合理的規劃。要進行細致深入的規劃研究，結合奉化市市總體現劃要求，充分協調多方意見，均衡各方利益關系，仔細推敲落實各類用地空間布局，提出切實可行的城中村改造綜合規劃方案，確保規劃方案落到實處。
5 結語：
奉化市城中村的改造涉及數以萬計的城中村居民的利益，同時也涉及居住在城中村外來務工者的利益，而且還會涉及政府、地產商等等單位的利益。城中村的改造會影響到城市的整體形象和城市功能，城中村居民的市民化，則是城市化是否成功的重要標志。城中村的改造問題不僅僅是拆遷安置的問題，也不是單靠資金、政策手段能解決的，城中村的改造必須從科學、宏觀的角度，靈活運用多種手段對改造解決。
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城中村是我國快速城市化過程中的產物，目前除少數城市外，大部分城市都不同程度地存在城中村現象.城中村的存在不僅嚴重影響了城市的景觀風貌和村民的生活環境，成為城市管理的難點；而且使城市寶貴的土地資源未能發揮其應有的價值，造成土地利用效率低下和資源浪費.解決城中村問題已經成為各級政府十分重視的要務.
1城中村的概念
從狹義上說，是指農村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”.從廣義上說，是指在城市高速發展的進程中，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區.
“城中村”具有農村和城市雙重特征，是城市化進程中的歷史產物.城中村作為“非正規”城市化空間已受到社會和學術界的高度關注，由于對“城中村”內部經濟系統的深入研究仍然有限，尤其外來人口創建的非正規部門及其在城中村經濟系統中可能扮演的重要角色長期被忽略.
2城中村改造的必要性
城中村的存在成為了所在城市發展重要制約因素之一.城中村自身的問題也層出不窮，在管理上也脫離了城市的制約，導致一系列的問題產生.城市要發展，城中村改造成為了必然事件.城中村改造的必要性主要可以從兩個角度分析，一個是從城中村自身發展的需要的角度分析；另一個是從城中村所在城市的發展角度分析.
2.1從城中村自身發展的角度看，其改造的必要性主要表現在以下幾點：
2.1.1城中村人口混雜，存在著嚴峻的安全隱患
城中村人口由村民、市民和流動人口構成，其中流動人口是城中村最主要的組成部分.由于流動人口混雜，流動人口成為了城中村犯罪（如盜竊、吸毒等）的主要群體，導致治安形勢嚴峻.
2.1.2城中村建筑滯后，基礎設施不完善，存在著極大的消防隱患
城中村的建筑規劃滯后于所在城市，違法違章建筑比比皆是，房屋建筑密度大，采光條件差等多種因素導致城中村的居住環境惡劣.同時，城中村中基礎設施不完善，衛生條件差，管線雜亂無章，排水設施差，加上街巷狹窄擁擠，容易產生火災等情況，存在著極大的消防隱患.
2.1.3城中村的土地利用情況混亂，給管理帶來了諸多不便
就廣州的城中村而言，城中村土地利用類型多樣，商業用地、倉庫用地、住宅用地等，而且同時存在著非法交易、非法租憑等管理混亂的現象，給城中村的管理帶來了一定的難度.
2.2從城市的發展角度看，其改造的必要性主要表現在以下幾方面：
2.2.1城市土地高效利用的需要
城中村的存在導致作為城市寶貴資源的土地未能實現其效用、效益的良性循環，未能發揮土地的最大經濟效益，社會效益和環境效益.就如廣州的石牌村、獵德村等處于城市的繁華地段，具有優越的區位優勢，但未能很好地發揮其經濟上的優勢，導致土地資源資源的浪費.在土地資源日益緊缺的情況下，合理改造城中村的用地將會大大促進城市土地潛力的提高以及城市經濟的發展.
2.2.2加快城市化進程和城市社區建設發展的需要
加快城市化進程，其主要任務是提高城鎮化水平，使城鎮化與工業化、市場化的發展相匹配，形成同步發展、良性互動的狀態，積極妥善解決城中村問題，促進其經濟管理體制和社會管理體制向現代化城市的管理體制和方式轉變，使城中村真正融入城市.城中村改造對推進城市社區建設具有重要的作用，積極對待城中村改造的問題，對加快城中村向社區居委轉變和整個城市的社區建設具有重要的意義.
所以城中村轉型發展是城中村自身發展和城市化發展的迫切需要，也是城市化過程中必須克服的改造難題.城市發展的過程中除了要將以往遺留下來的城中村改造的同時還要避免在城市的發展過程中產生新的城中村.
3城中村改造存在的問題
城中村的惡劣現狀不是一日之寒，在改造過程中預料之內和預料之外的問題不勝枚舉.資金缺口、村民阻撓、改造方式難以確定、思想不統一、外來人口安置等問題都困擾著各級政府.當今城中村的改造中主要面臨的問題如下：
3.1城中村改造資金缺乏
目前城中村的改造已經成為了一項巨大的工程，其中管線改造，電網配套等改造需要巨大的資金投入，除了拆遷費、補償費用等，在改造過程中重新把基礎設施配套齊備等工程耗資數額巨大.改造完之后還需要巨額去將其周圍環境和諧化，將外遷人口回遷入戶等都需要一定的費用.又由于城中村的數目大，所以對于城中村的改造對政府來說資金是一個瓶頸，對于生活在城中村的村民更加不言而喻.
3.2村民阻力大，其阻力主要是補償標準眾口難調，改造工作難以進行，拆遷安置工作難.
城中村的村民已經沒有田地，大多數村民主要以租金來維持生活，租金成為了他們唯一的收入來源，如果要拆遷，村民沒有其他收入，必定會反對政府的拆遷.又因為拆遷的補償不能根據各村民的意愿補償，所以補償標準也難以確定.次之，在城中村改造的時候，城中村容納的村民和大量的流動人口難以安置，很難找到合適的地方安置外來務工人員，所以在改造的時候很容易產生新的城中村.
3.3多種條件限制，集體土地產權變更困難
城中村因為自身所存在的種種弊端，導致對城中村的改造勢必是一項復雜而艱巨的龐大工程.，涉及到城市規劃、土地管理、市政建設、社會保障、戶籍制度等多個方面，關系到城中村居民、村集體、政府、開發商等多方利益，只有在各種條件具備與成熟，各方利益協調一致的前提下，才能順利開展城中村改
造.另外城中村要徹底得以改造必須將城中村集體所有的土地國有化，只有將土地都轉化為國有化才能更好的解決原有的城中村管理制度等多種制約性的問題.但由于村民對集體資產和個人利益出發，在補償不能如愿時，通常不愿將集體土地國有化，使城中村改造更加困難.
4城中村改造模式
城中村改造雖然需要多方參與，但必須有一個牽頭者，即改造主體.在城中村改造中發揮作用最大的政府、村集體（村民）或者開發商都可以成為改造主體.另外，改造主體也政企合作和村企合作組成，具體模式需要根據不同的城中村選擇不同的改造方案，通過選擇不同的改造主體，發揮其最大的改造指導作用.
4.1政府主導模式
政府主導模式是政府充當開發商的角色， 直接投資改造“城中村”，解決村民的拆遷安置問題， 進行開發建設， 從而達到改造目的.這種模式的前提是政府經濟實力雄厚， 村民接受政府的改造方案.
該模式的特點在于：一是政府雄厚的經濟實力，從一定范圍內保證了改造的質量， 又能在一定程度上降低改造的成本，能夠從整個城市景觀環境效益和社會效應上按照城市規劃的要求進行更新.二是有利于調配各相關部門的資源，能夠充分考慮從全社會的綜合利益.由政府主導改造，能更好的整合規劃局、國土局和財政局等多個部門，有利于改造的順利進行.同時政府不僅僅將改造的視角集中在經濟利益上，更多的是考慮社會、環境、資源和經濟等方面的綜合效益.三是能夠給弱勢群體充分的保護.政府作為改造主體，必然會在真正全盤統籌，保護村民的利益的基礎下才主導改造，為村民生存提供了保障.
該模式耗用資金大，缺乏市場運作， 很難將土地市場價值最大化，不適合處于經濟實力較弱的城市中的城中村改造，如內陸城市中的城中村和部分比較偏僻的城市.適合在經濟實力強的城市的城中村改造，特別是處于重要地段和城市中心等城市核心地帶城中村的改造，如廣州市白云區的棠景街的改造遵循此種改造模式.
4.2村集體自建模式
村集體自建模式是指以村集體為改造主體進行籌資改造，村民共同對改造行為決策、負責.與政府主導模式相對，是一種自下而上的改造思路，政府無須投入財政資金， 僅以優惠的改造政策指導“城中村”改造活動.該模式實施的前提是村集體資產雄厚，村民籌資能力較強.
該模式特點在于：一時充分調動了村民的改造積極性，村民是直接受益者，改造后居住環境將得到改善，村民有動力投入改造.二是村民對本村的情況最為熟識，改造方案的選擇更能切合村子的特點，同時容易解決拆遷補償這個重大障礙，也有利于他們自我安置.三是有效化解了城中村改造資金不足的難題， 減輕了政府的財政負擔.改造需要的巨額費用由村民籌資，解決了改造中主要的問題.還有村民自我安置、拆遷補償等費用也降低了資金的投入，有利于改造順利完成.四是村集體改造缺乏科學指導，對村民來說是一次考驗，難以確保改造質量和解決土地利用最大化等問題.
該模式在一定程度上最好的模式，因為該模式村集體已經自我解決了很多改造難題，只缺乏科學指引，只要政府適當給予改造政策指導就能很好完成改造工作.該模式在廣州、珠海有一定推廣，如珠海市鹿丹村、廣州市海珠區石溪村等采用此種模式.
4.3開發商投資改造模式
開發商投資改造模式是指在城中村改造過程中將開放商定為改造主體，將城中村土地招標拍賣后由開發商進行改造.開發商通過市場化的投標方式獲得城中村改造主體資格后， 通過自籌資金完成城中村村民住宅的拆遷補償、村民拆遷、安置或回遷及開發用地建設的改造模式.
該模式特點在于：一是專業開發商開發房地產的經驗豐富，同時具有巨大的經濟實力，給城中村改造得到大量的資金投入，可以確保開發區域的品質和檔次.二是實現了土地利用的最大價值，避免了行政權力介入引起的社會矛盾.三是村民只是政策的受體，無需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保護.四是開發商受經濟利益驅使，一般城中村的容積率難以滿足其對商業利潤的需求，而且開發商改造存在規劃管理與建設周期等問題.不同開放商的開發時間不統一，影響城中村改造進度.五是開發商直接面對村民拆遷工作容易遇到釘子戶、拆遷難等問題，給改造增加難度.
該模式適用于政府經濟實力較弱，村民融資能力弱的情況，河南省鄭州市燕莊村和河北保定市南市區東高莊和南大園村都采用此種模式.
每個城中村普遍呈現的與城市發展不和諧的音符都需要由這樣或那樣的改造方式來解決.只要涉及改造，就必然需要確定改造主體，而對于任何一個改造主體必須根據各村的具體情況確定最終的改造模式.改造工作無論如何都必須選擇一種改造模式或者選擇兩種該在主體進行組合如政企合作模式 、村企合作模式等.
5小結
城中村改造是事關多方主體利益的一次社會革命.在改造過程中，應尊重村集體的主體地位，堅持依法辦事；在妥善處理好各方的利益關系，切實落實補償安置資金和安置房源等情況下，根據各城中村的具體問題，在科學分析的基礎上，選擇適當的改造模式.
參考文獻
[1] 李俊夫.城中村的改造[M].北京：科學出版社，2004
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西安市城中村改造工作從2002年開始，經過幾年探索和實踐，形成了“政府主導、市場運作、整村拆除、安置優先、有形無形改造并重”的工作思路。城中村改造主要采用村集體自行開發、開發商主導和政府主導的城中村改造這三種模式。目前，西安市由村集體自行開發的城中村改造項目不多，碑林區北沙坡村、蓮湖區五一村都率先進行了嘗試。高新、曲江和灞新區，由于政府權屬相對獨立、行政力度較大等因素，大多實行政府主導的城中村改造模式。大多數城中村采取開發商主導的改造模式，這也是西安市城中村改造的主要模式。
西安市城中村改造存在的主要問題
高昂的社會成本，改造難度大。城中村改造是一項復雜的社會改造工程，牽涉到集體所有土地依法轉為國有土地、村民委員會改制成為居民委員會、農民戶口轉為城市居民戶口、集體經濟的資產轉制成為股份制企業、農民房屋產權的確認和拆遷補償、農民進城以后的就業、農民子女上學和養老社會福利保險等各個方面的問題，除了需要耗費巨額的資金成本，還需投入巨大的社會成本。在西安市的城中村改造中，巨大的社會成本基本是以“誰改造、誰承擔”的方式進行的。在開發商主導的城中村改造中，由于高昂的社會成本，安置住宅區的容積率會高出一般城市規劃的控制范圍。在政府主導的城中村改造項目中，為了降低開發成本，一些必要的配套設施（如天然氣、集中供暖等）都沒有采用。對于開發商主導的城中村改造項目來說，其“拆遷―安置房建設―回遷―開發項目建設―銷售”持續的周期比一般的開發項目長，不僅導致開發項目進展緩慢，影響銷售和資金回籠，而且導致購房者在購房時難以獲得銀行貸款，對開發商和客戶均造成影響。
內部群體分化明顯，管理難度大。城中村改制帶來的農民市民化不僅僅指城市生活方式的滲透和市民權利的獲得，還有一些難以解決的現實問題。首先，城中村村民日益“邊緣化”。由于村民在短時間內難以快速完成由農民角色向市民角色的轉換，使得他們的身份介于農民與市民之間，成為邊緣人。其次，城中村村民面臨城市生活適應的“角色不清”。農民失去土地后，面臨著向市民角色的轉換，而由于農民與市民之間的巨大差異，農村生活與城市生活之間的巨大不同，使得城中村村民的城市適應性不強，在向市民角色的轉移過程中面臨著許多困難。城中村管理方面面臨的另一個難題就是內部群體分化明顯，管理難度大。這突出表現在：原住村民和外來流動人口混居一處，原住村民在村社內部形成了相對封閉的利益集體，外來人口作為現代城市文化和傳統農村文化之間的邊緣群體，既難以獲取歸屬感和認同感，也缺乏政治權利和社會公正，常常游離在社區管理之外，從而形成了城中村管理的“兩張皮”現象。由于城中村的特殊區位與外來人口的特殊身份，使得當地管理機構對外來人口的管理不足，而村委會等機構則更不愿介入。這些因素共同作用的結果是：城中村不僅未能納入到城市現有的管理體系，反而演化成為管理體系的“真空地帶”，治安環境差，社會問題眾多。
拆遷安置沒有統一標準，普遍受益難度大。
首先，征地補償標準不合理，具體表現在以下幾點：第一，征地的補償費標準過低。即使新修訂的《土地管理法》提高了原有補償的倍數，在很多地方仍然無法從根本上保證被征地農民的生活水平不因土地征用而下降。第二，征地的補償費測算方法不科學。按照法律規定，征地補償費是按照土地被征用前三年平均年產值的若干倍來測算的，但是由于土地利用方式、種植方式、市場情況、區域差異等條件的不確定性，這種測算方法難以準確地反映被征用土地的本質特性。第三，對土地所有權的補償缺乏依據。征地的過程是土地所有權轉移的過程，因此，在市場經濟條件下如何評估所有權的價格，并以此為依據確定征地補償費，是征地實踐中急需解決的重大問題。
其次，拆遷補償與安置補償辦法與標準不統一。西安市政府2007年9月17日出臺的《西安市城中村改造管理辦法》第三十七條規定，城中村改造拆遷補償安置以房屋產權登記載明的面積和性質作為補償安置依據。也就是說，村民的住宅，不論作為何種用途，都應該按照住宅來進行補償。但是，在實際操作過程中往往是以現有的用途進行補償的。例如，村民住宅一層作為營業用房的，在補償過程中按照商業用房的估價進行補償；村民住宅用于旅館的，則按照旅館的估價進行補償等。產權的不明晰造成補償辦法與標準的混亂，增加了補償的費用。第三十八條：城中村房屋拆遷實行產權調換和貨幣補償兩種補償安置方式?！瓕嵭挟a權調換的，以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合房屋產權面積進行安置。但是，在很多城中村改造當中，所采用的安置辦法是：村民住宅1～2層拆一還一，3層以上按重置價補償；村集體及村民個人營業用房1～2層拆一還一，3層以上按營業用房進行補償。由于產權的不明晰，造成拆遷費用、補償金額等的差異。這些安置標準和措施，在實際操作過程中每個村都有所差異，往往造成村集體與政府部門的討價還價，村民對村集體及政府的不信任。
第三，違章建筑面積大，拆遷補償金額高，拆遷安置辦法不夠完善。由于城中村建設的無序，致使拆遷補償與安置的金額巨大。城中村人員構成復雜，村規民約較多，在拆遷安置中，往往只考慮到原住村民、居民（已經農轉居）、對于戶口在村中的現役軍人、在校學生、服刑人員、戶口尚未遷出的出嫁女以及一些祖遺戶的安置補償，沒有涉及到在外職工的安置補償，使得拆遷補償沒有在公平、公正的前提下進行。
簡單的拆舊建新，解決遺留問題難度大。首先，城中村改造成功與否最關鍵的問題是村民失去土地、出租屋之后沒有了穩定的收入來源和集體分紅，生活來源如何解決。據了解，西安市只有高新區的一些城中村在改造中對村民進行了再就業培訓。在村民就業方面，僅有年輕村民能夠獲得物業保潔員、保安、物業管理員等工作。大部分村民的就業還是需要自己解決。其次，西安市目前的城中村改造工作，對城中村采取只“拆”不“治”的辦法。工作重點都放在整村拆除、全面改造上，并沒有將城中村的綜合整治作為城中村改造工作的重要一環。第三，對外來人口居住問題并未妥善解決。城中村存在并發展的一個誘因在于市場對城中村出租屋的需求。因此，在城中村改造過程中，除了解決好原住村民的居住問題之外，應該更多關注外來低收入人口的居住問題。在監管不利的情況下，由于利益的驅動，這些城中村村民建房熱情的高漲，會導致新的城中村出現。
對西安市城中村改造的建議
城中村的改造，不能是簡單的拆舊建新過程，需要采取綜合治理的模式來實現經濟管理體制、社會文化、政治政策以及物質形態空間的完善。從城中村物質形態空間方面來考慮，根據城中村的區位、類型以及區域規劃的要求，分別對待。
對于那些仍在發展的城中村，在改善居住環境，綜合治理的基礎上，一方面要引導，一方面要限制，既不能讓農民盲目投資建房，也不能任憑村莊自由發展，必須制定科學合理的規劃設計方案；政府從宏觀上引導村民組織成立類似住宅合作社的形式的組織，實行合作經濟，政府以一定的政策優惠，以一定的基礎設施投資來幫助村民，按照事先制定好的規劃和標準進行開發建設。
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杭州“城中村”問題的凸顯。隨著城市化的不斷推進,外來人口大量涌入,“城中村”與杭州城市的矛盾日益凸顯,“城中村”問題日趨嚴重,如總體規劃嚴重滯后、人口構成復雜多變、社會治安隱患突出、物業經濟層次偏低及農民生活品質難以提高等,“城中村”與杭州“天堂城市”形象形成了強烈反差,成為推進城市化的“攔路虎”、臟亂差的“代名詞”、大都市臉上的“爛瘡疤”、違法犯罪活動的“滋生地”,以及游離于現代城市管理之外“被歷史遺忘了的古老陳跡”。研究表明,杭州“城中村”主要面臨四大突出問題:一是量大面廣。2001年撤市設區后,杭州市區面積擴大到3068平方公里;經三批試點已撤村建居村莊174個,2007~2011年計劃改造村莊54個,再包括蕭山、余杭區部分“區中村”在內,杭州“城中村”共計近300個。二是規劃滯后。杭州“城中村”村民經濟條件普遍優越,建房已從一代樓房升級為四代別墅,居住用地與商業用地相互交織,建筑布局凌亂,缺乏統一規劃,“握手樓”、“接吻樓”、“一線天”隨處可見。三是環境惡劣。大多數“城中村”基礎設施落后,缺少必要的市政基礎設施和商業服務設施,同時,外來人員集聚,社會秩序混亂,違法犯罪現象滋生,人居環境惡劣。四是歷史痼疾。杭州“城中村”形成歷時20多年,期間政府的征地拆遷補償和人員安置政策經歷較大變化,在政策兌現中也存在不及時和不到位情況,給村民生產生活造成了一定影響。
杭州“城中村”問題的剖析。與國內眾多發達城市一樣,杭州“城中村”問題是伴隨城市化快速推進而產生的一種新的社會問題,主要表現為城鄉分割的戶籍制度的變更,以及由此引發的產權重新界定和社會關系網絡重組,主要根源在于城市高速擴張與嚴重滯后的村落變遷之間形成的巨大反差,進而引發了城市化社會理性與農民個體非理性之間的矛盾與沖突,同時與外來人口大量集聚、城市化進程加速推進、城市規?？焖贁U展,而城市基礎設施配套跟不上、農村變城市和農民變居民工作跟不上等方面密切相關?！俺侵写濉眴栴}的出現,阻礙了城市化的推進,影響了城市總體功能的發揮,制約了城市品位和城市美學的提升,對城市持續發展和社會進步帶來了嚴重的負面影響。“城中村”問題解決不了,推進城市化、建設新農村、打造“平安杭州”、構建和諧社會都無從談起,杭州今日的“城中村”就有可能成為明天的“貧民窟”。
杭州“城中村”改造的實踐與探索
“城中村”改造是一項浩大、復雜、覆蓋面廣的系統工程,涉及經濟、社會、文化、政治、生活等各個方面。近年來,杭州市委、市政府以科學發展觀為統領,始終堅持“改體制、翻牌子、分房子、建機制、蓋房子”五位一體,科學破解“籌資難、征遷難、安置難、配套難、審批難、管理難、兌現難”等七大難題,以最大的決心、最硬的舉措、最優的政策、最快的通道、最佳的效益,全力以赴推進“城中村”改造,實現“變農村為城市、變農民為市民”兩個歷史性轉變,走出了一條具有杭州特色的科學改造“城中村”之路。
杭州“城中村”改造的模式。杭州“城中村”改造,堅持與眾多民生項目點、線、面相結合,大拆遷、大建設、大安置、大整治,以大項目帶改造、帶整治、帶開發、帶建設。一是以“面”帶動“城中村”改造模式。錢江新城建設、東站樞紐項目、西溪濕地綜合保護,從“面”上整片推動了“城中村”改造。如錢江新城建設帶動了定海等10個村的“城中村”改造。二是以“線”帶動“城中村”改造模式?！耙月穾Ц隆?、“以河道帶更新”、沿線帶動“城中村”改造,是杭州城市有機更新的一大特色。如東部地區“十一五”重大基礎設施項目帶動了江干、下城、下沙三區共49個村的“城中村”改造。三是以“點”帶動“城中村”改造模式。如紫金港整治和文二路延伸段工程帶動了西湖文新街道登云圩的整村拆建;浙江大學基礎部項目帶動了西湖三墩浦家橋村整村拆建。四是西湖西進“景中村”整治模式。如實施湖西農居整治和梅家塢茶文化村建設等工程,成功實現了對西湖景區梅家塢、茅家埠、龍井、金沙港、雙峰村、靈隱六個村的“景中村”整治。
杭州“城中村”改造的步伐。杭州“城中村”形成已有20余年,改造采取漸進方式。一是“城中村”改造試點工作(1998―2006)。杭州自1998年起實施撤村建居改革試點,2001年起推行農轉居多層公寓建設,2003年起先后在下城、江干、拱墅、西湖等4區開展30個點、40個村“城中村”改造試點。2001年以來,杭州市委、市政府陸續出臺了相關“城中村”改造和農轉居公寓建設的規范性文件,形成了一整套較為完善的政策體系,為“城中村”改造的正式啟動打下了堅實基礎。二是“城中村”改造五年計劃(2007―2011)。2007年3月,市政府下發了《杭州市區“城中村”改造五年計劃和2007年農轉居公寓建設開竣工目標任務的通知》,確定在5年內實施并基本完成54個“城中村”的改造工作,并同步推進其它撤村建居村的公寓建設,計劃建成農轉居公寓400萬平方米以上。杭州“城中村”改造將以“五年計劃”為新的起點,總結經驗,乘勢而上,實現“城中村”改造的新一輪發展。
杭州“城中村”改造的難題破解。杭州“城中村”改造主要面臨七大難題:一是“籌資難”。市委、市政府按照科學規劃要求,堅持“一調兩寬兩嚴”和集約節約用地的原則,進一步優化“城中村”改造規劃,在改善環境上下功夫、多投入,科學破解了“籌資難”問題。二是“征遷難”?？茖W制定政策,維護“城中村”居民的合法權益,實現國家、集體、個人“三贏”,同時嚴格依法依規辦事,統一補償標準和征遷程序,科學破解了“征遷難”問題。三是“安置難”。堅持就近安置和農轉居公寓建設先行,科學規劃和設計農轉居公寓,積極探索貨幣安置等安置方式,科學破解了“安置難”問題。四是“配套難”。堅持分清職責、明確責任、抓好落實,確保撤村建居和“城中村”基礎設施及時配套到位,科學破解了“配套難”。五是“審批難”。堅持“特事特辦、急事急辦、手續照辦”,下放審批權限、簡化審批手續、提高辦事效率,科學破解了“審批難”問題。六是“管理難”。按照建設新型城市社區的要求,堅持屬地管理,理順管理體制,健全社區組織,規范物業管理,強化“潔化、綠化、亮化、序化”管理長效機制,遏制違法建筑,科學破解了“管理難”問題。七是“兌現難”。及時修訂完善政策,大力宣傳并用足用好政策,不折不扣落實政策,科學破解了政策“兌現難”問題。
杭州“城中村”改造的亮點。杭州“城中村”改造模式除整體拆建外,還探索了保留人文自然景觀的整治模式,即“景中村”整治模式,成為“城中村”改造的一大亮點。整治前的“景中村”普遍存在生態環境惡化、人文景觀受損、茶園林地減少、泉池溪流枯竭、違法建筑抬頭、基礎設施滯后、動靜態交通受阻、村容村貌“臟亂差”等問題。自2003年以來,杭州市委、市政府圍繞實現“景區美、百姓富、社會穩、班子強、素質高”目標,堅持“整治為人民、整治靠人民、整治成果由人民共享、整治成效由人民檢驗”,連續8年實施“景中村”綜合整治工程,拆除違章建筑,完善基礎設施,整治房屋立面,挖掘文化內涵,取得了明顯成效。如2003年完成梅家塢村一期、茅家埠村一期整治,2004年完成梅家塢村二期、茅家埠村二期、雙峰村整治,2005年完成龍井村整治,2006年完成靈隱農居點整治,2007年完成滿覺隴四眼井村整治,2008年完成九溪楊梅嶺村、南山村、梅家塢村三期整治。通過綜合整治,“景中村”村容村貌煥然一新,生態環境得到保護,內外交通顯著改善,個私創業空前高漲,集體經濟得到發展,村民生活品質明顯提高,杭州“景中村”逐步成為社會主義新農村建設、共建共享“生活品質之城”、世界級旅游景區“三個示范”,培養了一批與世界級風景旅游區相適應的新村民,實現了“景中村”村民從傳統意義上的農村居民向現代意義上的城市居民的歷史性轉變。
杭州“城中村”改造的成效與意義
篇13
2、實行區塊改造自求平衡原則。
3、尊重絕大多數被改造戶意愿的原則。
4、實行補償價格與市場接軌原則。
5、實行政策平衡原則。
6、實行產權調換安置與貨幣安置自由選擇原則。
7、實施以高層帶電梯公寓樓建設為主原則
8、實行產權調換拆遷戶本區塊安置原則。
下面圍繞本村推進城中村改造工作，從“改造優勢”、“面臨的問題”和“對策建議”三方面作一分析。
(一)實施城中村改造的優勢
周塘東村實施城中村改造具備三方面的優勢：一是區位優勢，二是思想優勢，三是政策優勢。
一、良好的區位優勢
1、優越的地理位置。周塘東村居住區東靠趙家河江，緊臨興園路工業區和滸崇公路，與古塘街道接壤;北靠市教育園區、曙光社區、星光家園;西、南與新華、新塘村交接。宗興路、周塘路橫貫東西，新江路、東小路、三灶江縱穿南北，把村莊分割成八個大塊。地形規劃，易于設計規劃。
2、良好的商業價值。新江路本村域長達0.89公里，除協和醫院、新華村外，兩邊共可建造臨街店鋪650米左右。宗興路本村區域長0.55公里，除已建設開發的區域外，兩邊共可建造臨街店鋪500米左右。如與新塘、新華、古塘街道充分合作，可建設新江路、宗興路特色商業街。本村周邊已有曙光社區、玲瓏小區、香溢美墅等居住小區，容易形成連片居住小區，具有較高商業價值。
二、逐步轉變的群眾觀念
1、村民對拆遷具有一定接納性：本村從宗興路建設、東小路拓寬、教育園區建設、新江路北延，大大小小的拆遷已有四次，群眾從拆遷中得到了實惠。又由于本村新村規劃面積較小，老居住區規劃長期控制，房屋陳舊、密度高，居家交通很不便利，村民有改善居住條件的迫切愿望。因此，對舊城改造具有較高接納性。
2、村民具有初步的集約居住理念：隨著年輕一代在滸山城區購買和居住套房，轉變居住方式的理念逐步影響廣大村民，年輕一代普遍能夠接受多高層套房居住的理念。
3、村民對城中村改造具有一定的思想基礎。XX年，施叔利主任任書記時，曾啟動過舊村改造，因此，在村民的思想意識上，具有一定的基礎。
4、馬家路村的試點和新塘、新華村的推進，對村民具有促進作用。馬家路村試點地塊已進入簽約階段，可能在年底前拆除完畢;新華、新塘等村，正在學習政策，召開座談會、摸底調查、上門入戶動員。周邊兄弟村的積極行動，在一定程度上促動干部、群眾的思想，形成工作的緊迫感。
三、黨員、干部、群眾形成基本的共識。實施“城中村”改造，對周塘東村的發展具有戰略性的意義。從近三十年周塘東村的發展歷史來看，周塘東村的發展經歷了三波：第一波發展是，實行第一輪土地承包，農民的生產力得到全面解放，農民發家致富;第二波發展是，98-XX年興園路工業區、市教育園區、相關企業、投融資公司土地收儲征用本村全部耕地，村民用領到的土地征用補償款建造住房或進行
二、三產投資，但這雖然是發展的，但同時也是村莊發展潛力耗竭最快的一個時期;第三波發展是，新江路北延拆遷工程，近二百戶村民遷居到曙光社區、星光家園，從拆遷中獲得了巨大利益，村域優勢也在新江路開通中得到了一定的提升，這是目前村莊發展最可利用優勢。
從周塘東村發展的現狀來看，隨著土地資源的全部喪失，市政工程僅剩下牽涉到30戶村民左右的宗興路拓寬一項，要借助外力發展村莊，已經不太可能。周塘東村作為傳統意義的農村也已經從過去的青年、壯年時期進入了衰老時期。周塘東村要發展，只能依托劃時代的第四波———城中村改造。
四、優惠的政策激勵
在城中村改造中，市、街道黨委、政府制訂出臺了“政府零收益”、配套“農房兩改”專項資金、中心城區自主改造村實行“一村一策”、政府融資扶助等優惠政策，在政策層面保證了城中村改造的成功。
(二)推進城中村改造面臨的問題
城中村改造是一項開創性的建設工程，大的方面涉及到政策制定、改造方式選擇、土地轉制、規劃設計、資金籌集等問題;小的方面涉及到農民與居民、本村社員與外來掛靠戶等不同身份人員的利益分配問題;涉及到宅基地、自由地、承包地、國有土地等不同土地性質土地價值評估問題，涉及到正式住房、違章建筑、平房、樓房等建筑公平補償問題等。這些因素交織在一起，決定了城中村改造的性和艱巨性。在實際操作中，城中村改造將面臨村民觀念、利益分配、改造操作這三個方面問題的困擾：
一、村民理念層面的問題
1、“怕吃虧”心理在改造時間選擇上猶豫不定。許多村民迫切希望進行城中村改造，但在選擇改造和后改造的時間選擇上，一是怕先改造吃虧，一是怕后改造吃虧，猶豫不定，影響改造進度。
2、農村傳統的居住理念阻礙居住方式的轉變。許多村民特別是50歲以上的中老年人，把“單家獨院、有天有地”視作居家理想。他們對新穎、集約化的多、高層住宅懷有一定的畏懼心理;害怕在新的居住環境和社會關系中生活不能適應。一部分擁有別墅式住房的村民，又留戀眼前的既得利益，對改變居住方式也很不情愿。
4、對兌現改造承諾的擔憂阻礙簽約決心。有些村民擔心政府、村的改造承諾不能完全兌現，擔心城中村改造半途而廢，擔心改造達不到預期的經濟、社會目標。村民對本村XX年啟動過的舊村改造項目尚有記憶，對本屆村級班子能否擔當起改造的重大責任，疑云重重。同時對改制后的股份合作社是否能夠真正承擔起第三次利益分配和物業保障的任務也心存疑慮。
5、少數村民唯錢是圖阻礙改造進程。部分村民明知城中村改造是利國利民的大好事，但他們往往對個人利益考慮過多，把城中村改造當成政府和被拆遷戶之間的一場大買賣。認為一輩子拆遷可能只有一次，希望能拿到一輩子用不完的補償金或解決一輩子的生計問題乃至下一代的生計問題;甚至還有個別村民無理取鬧、漫天要價、濫敲竹杠，這將嚴重阻礙城中村改造的進程。
二、利益分配層面的問題：
“城中村”改造中的矛盾還集中出現在利益再分配時，也就是利益在集體和個人、個人與個人之間如何再分配、再調整的問題。主要表現為：
1、土地、房產利益分配錯綜復雜。隨著城市的發展，“城中村”及其周邊地區的基礎設施以及商業環境都得到極大改善，本村由于新江路、明州路、宗興路等城市主干道路貫穿全村，形成土地級差。而城中村中既有宅基地、自留地、承包地，又有工業用地、國有土地;既有平房、樓房又有街面房、出租房;既有合法產權房屋又有違章建筑，形成了紛繁復雜的土地、房屋關系。此外，還存在著村民、集體、(開發商)、政府以及全社會的利益協調問題，存在著村民的眼前利益和長遠利益等統籌問題，存在著住戶回遷、房屋評估定價，第一次分配、第二次分配、第三次分配等操作環節的公平公正問題。
2、各類成分人員利益分配界限理清困難。城市化推進過程，實質上是農民發財致富的過程，但對哪些人可以全額享受，哪些人可以部分享受，哪些人不能享受，具有相對復雜性。如村中的居民、掛靠戶、房屋買入賣出戶、戶口遷出戶、就學就業轉居民戶、房改政策享受戶、無房戶、多房戶等，政策確定具有一定難度。
三、改造操作層面的問題：
1、黨員、干部在思想認識上存在一定的差異。在黨員、干部中一定程度地存在著三種思想。一是怕失敗思想，認為新江路拆遷了三年多了，還沒有最后完成，城中村不一定能搞得成。我們如果啟動了，搞不成，那就大失面子了。二是怕麻煩思想。認為，近千戶人家，房屋密度又這樣高，現狀又這樣復雜，要做好這一件事，要破解多少麻煩事，信心不足。三是簡單化思想。對工作艱巨性認識不足，對城中村改造想象得過于簡單。
2、改造建設成本高昂影響財務平衡。長期來，由于土地規劃滯后，以宅基地為基礎所形成的用地布局雜亂無序，土地權屬和使用相對混亂，村民住宅條件差異巨大。又由于規劃控制過長，違章建筑過多，現有建筑密度大，容積率高，拆遷成本大。另一方面，本村雖有良好的地理位置，但由于新江路、明州路、宗興路等城市主干道路兩側所有空閑土地均被其他單位先期占用，城中村改造利益影響巨大。在資金平衡方面，由于土地被征用時地價低，村提留少，全靠貸款保證改造，資金壓力大。由于建筑密度大，回遷安置面積多，可用于銷售的面積少，投資回報小，城中村的改造難度相對較大。如何降低城中村改造的成本，保證合理的投資回報率，保證回遷村民滿意，是城中村改造能否順利推進的最大制約因素。
3、改造經驗不足影響公平效益。推進城中村改造是一項十分復雜而又艱巨的工作，涉及各級政府、部門之間的工作協調和城中村住戶間巨大經濟利益的平衡，政策性強，操作要求高，工作量大，情況復雜。由于缺乏現成的城中村改造政策體系與推進機制經驗，摸著石頭過河，容易出現偏差。
(三)城中村改造的對策與建議
城中村改造在宗漢乃至慈溪才剛剛起步，困難與機遇同時呈現。我們可以從四個“堅持”入手，破解改造難題。一是堅持通過建立完備體制、提高協同能力，來確保改造的公平效益。二是堅持前瞻性的觀念引導、激發村民改造積極性，廣泛發動村民深入參與，來促進“村民自愿”氛圍的形成;三是堅持規劃先行，促進城中村良性演變，強化政策支持，提高村民經濟社會保障，來真正實現“村民得益”的改造目標;四是堅持因地制宜，分塊實施，選擇合理開發模式，來營造多方共贏的良好局面;
一、統一黨員、干部、村民代表的認識，形成機制，奠定城中村改造的組織保證
1、搶抓機遇、遵循科學、勇于擔當。要認清形勢，樹立信心，明確認識到城中村改造既是挑戰好是機遇。既要有搶抓機遇、勇于擔當的勇氣，也要有科學決策、按規律辦事的智慧。要徹底破除怕失面子、怕麻煩的思想，從對周塘東村發展負責的高度認識城中村改造工作，以周塘東村的村民辦實事、為村民謀福利的強烈的責任感和事業心，來投身于城中村改造工作之中。
2、從組織人事入手，形成機制。村級組織要抓好城中村改造工作的組織領導管理工作，保證黨員、干部、村民代表和相關部門積極配合解決城中村問題。組建一套專門班子，制定一套適合本村情況的工作方案，形成一套科學、完整的改造規劃。同時制定城中村改造教育培訓計劃，對城中村村干部、黨員、村民代表，進行城市化知識專題培訓;對普通村民進行通識培訓，提高他們的認識水平和城市化意識。
3、協同配合，構建高效推進機制。城中村改造是一項十分艱巨的工作，，涉及經濟體制改革、國土資源管理、戶籍管理、街道村組織、勞動就業和社會保障等各個領域。政府在城中村改造中，做好領導和服務，為每個城中村設計好未來遠景，做好指導、規劃、宣傳、聯系等工作，讓城中村改造成為一種在政府指導下的村民自治建設行為。改造過程成為在街道的統一領導和精心組織下，協同配合，高效推進的行為。同時強化各環節的監督和制約，確保改造的公平效益。
二、觀念引導、激發村民積極參與
1、做好居住理念、生活環境、經濟效益、政策發展四方面的引導。一是從居住理念上引導。建設多高層公寓、走向集聚居住，是對農民延續數千年傳統生活方式的全面革新。針對部分農民尤其是一些老人喜歡“上要有天、下要有地”的單家獨院居住方式的現狀。要做好前瞻性的引導和教育，全面宣傳現代居住理念，讓村民思想意識得到根本的轉變。根據實際，分析當前形勢，讓老百姓認識到，新江路北延完成后，當前大規模拆遷已不太可能，群眾要“自己解放自己”，普通村民要“翻身得解放”，唯一的出路就是城中村改造。二是從環境上引導。實施城中村改造，可以從根本上改變“只見新房不見新村”的現狀，徹底整治農村“臟、亂、差”環境，杜絕農民濫建出租房導致社會治安惡化的現狀。三是從經濟上引導。通過算經濟帳，讓村民感覺到城中村改造是為村民謀福利的大事，認識到通過城中村改造，村民經濟收入將持續穩定增長，集體經濟也將得到快速增長，村民的保障將更加完備。四是從政策發展上引導。本著群眾得益的原則，進一步創新相關政策，強化推進城中村改造的政策導向。以馬家路村城中村改造拆遷安置方案為藍本，創新思路，在街道指導下進一步完善方案，最大限度地保證公正公平。
2、鼓勵村民積極參與，讓城中村改造成為一種在街道指導下，由村為主體的村民自治建設行為。縱觀各地的經驗可以發現，充分尊重民意是做好城中村改造一條不變的規律。城中村改造，我們應當充分發揮村民代表、黨員、回村大學生、社會賢達、企業主等引領作用，充分發揮村民的自治作用。在具體操作中，首先，要全面推行改造前的調查、訪談、聽證制度，讓村民充分表達意愿。其次，要集思廣益，根據城市規劃和確定的用地性質，討論明確開發強度和分配方案。讓廣大村民清楚，為什么確定這樣一個用地性質和容積率，將來自己的居住條件和居住環境將會是一個什么樣的狀態。再次，要幫助農民算好經濟帳，讓村民明白，容積率既定，地塊面積既定，房子就只能蓋這么多，如果大家所要的拆遷補償過高，可能就無法做到收支平衡，無法實施開發建設，自己的居住環境也就沒法改變的道理。另外，城中村的改造成為村民自治行為后，對那些不愿拆遷、妨礙拆遷的村民形成為村民“千夫所指”的態勢，讓改造成為民眾自發的行為，解開強制拆遷這一瓶頸。
三、規劃先行，強化政策保障
1、嚴格規劃控制，引導城中村良性演變。嚴格規劃控制，控制城中村現有的規模，不再審批新的宅基地。重點控制用地性質和控制主干道兩側重要建筑，嚴禁非法建設永久性建筑物。
2、高起點編制城市規劃，做到控制性規劃全覆蓋。為杜絕“城中村”的再度形成，規劃應充分考慮城市功能、基礎設施的發展水平及城市容量的適度控制標準，確定城市基礎設施布局和建設開發時序，在宏觀層次上發揮對城市未來整體地價、房價的引領作用。優先做出控制性詳細規劃，確定用地性質、建筑密度、容積率等規劃控制要求，形成規劃圖則和文本，為改造提供科學規范的依據。
3、要注重提升建設的質量和品位，提高規劃、設計、建筑水平。根據“城中村”周邊城市功能類型進行個性化設計，根據本村緊臨滸山核心城區，大部分村民靠出租建造在原宅基地、自由地上的房屋掙取租金，村民存在著擔心拆除房屋后無收入來源等現狀，制訂個性化的改造方案。在開發中適當增加路網密度，以增加商鋪比例，使村民有新的收入來源，解除其后顧之憂。同時，以街道為單位，建立家庭工業集聚區，安置家庭作坊，保證村民收入。
4、完善和落實各項保障措施。“以人為本”是科學發展觀的核心;時刻關心群眾生產生活，是我們一切工作的出發點和落腳點。我們要在城中村改造中，切實解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。首先推行農村經濟合作社股份制改造，保留村民在集體經濟組織中的分配權，解除農民城中村改造的后顧之憂。在此基礎上，要完善和落實經濟政策保障措施，推進農民“四金”化發展。一是全力打造“薪金農民”，保障民計民生。逐步完善勞動保障服務中心的硬件建設，發揮培訓和就業指導功能，利用城中村改造契機，實現(土地流轉與)就業安置同步進行，最大程度解決農民失地后的安置問題。二是全力打造“保障金農民”，完成失地農民的養老、醫保等社會保障工作;三是全力打造“租金農民”，要精心做好商業設施的規劃和招商選商工作;四是全力打造“股金農民”，要引導廣大農民積極走強強聯合之路，組建新型經濟實體。
四、因地制宜，選擇合理開發模式。
開發模式的選擇，直接關系到城中村改造的成敗。
1、開發模式分析。各地采取了不同的拆遷安置和開發建設模式，歸納起來主要有三種：一是村集體以城中村改造的名義自行組織開發建設。除部分土地用于安置村民住宅以外，整理出來的富余土地用作開發。這種模式既有利于調動村集體和村民城中村改造的積極性，也基本符合國家的土地和住房政策，但由于經驗和眼界的問題，開發建設水平可能較低。同時，由于拆遷改造需要比較多的資本，必須由政府大力支持。二是由開發企業獨資或者由開發企業和農村集體經濟組織合資合作進行城中村改造。開發企業通過毛地招拍掛拍獲得土地開發權，在村集體的幫助下與村民簽訂拆遷安置協議，開發的住宅首先用來安置被拆遷戶，其他向社會出售。這種模式下，一般的開發企業急于回收拆遷安置成本，往往強調將拆遷安置和開發建設控制在比較短的周期內，為避免在房地產市場相對低迷的情況下造成資金沉淀，常常有短期行為。三是名義上由土地儲備機構實施拆遷，實際由土地儲備機構委托開發企業墊資拆遷，開發企業、土地儲備機構和被拆遷人簽訂拆遷補償安置三方協議，形成凈地后通過招拍掛出讓，出讓后再用土地出讓金支付原開發企業墊付的資金，獲得土地使用權的新開發企業自行組織開發建設。此種模式，由于環節眾多，極易出現合同糾紛。
